吳 軍

改革開(kāi)放40余年，我國(guó)城市發(fā)展取得舉世矚目成就，同時(shí)，也面臨著一系列的社會(huì)難題。面對(duì)著當(dāng)前城市社會(huì)利益主體和訴求多元化趨勢(shì)的加強(qiáng)，政府如何動(dòng)員社會(huì)參與？如何協(xié)調(diào)多元利益關(guān)系？如何預(yù)防和應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)？如何在城市基層社會(huì)達(dá)成更廣泛的價(jià)值共識(shí)？等等。對(duì)于這些問(wèn)題的解釋與回答，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

“社會(huì)治理”這一概念得到中國(guó)官方最高層次的認(rèn)可與采納是在十八屆三中全會(huì)上。自此以后，社會(huì)治理成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要組成部分。社會(huì)治理不僅蘊(yùn)含了一種理想的國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系，而且還體現(xiàn)著解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題的具體操作思路。習(xí)近平總書(shū)記指出，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了；要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)。今年1月，習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要深入推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會(huì)治理體系。這些重要論述為基層社會(huì)治理指明了方向，明確了路徑。

事實(shí)上，基層社會(huì)治理作為社會(huì)建設(shè)的重大任務(wù)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。由于我國(guó)快速進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種利益訴求不斷涌現(xiàn)，各種社會(huì)矛盾頻發(fā)，各種不穩(wěn)定因素交織疊加，基層社會(huì)治理呈現(xiàn)出分散化和碎片化的特點(diǎn)，凸顯在街道社區(qū)中面臨的城市管理與社會(huì)治理問(wèn)題。因此，推動(dòng)基層社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新，解決基層社會(huì)面臨的突出難題，化解基層群眾利益沖突與矛盾，增強(qiáng)群眾的獲得感、幸福感、安全感，進(jìn)而向美好生活邁進(jìn)，這些已經(jīng)成為新時(shí)代一項(xiàng)重要且緊迫的課題和任務(wù)。

在本文中，基層社會(huì)治理中的“基層”主要被限定在城市的街道和社區(qū)層面。近年來(lái)，全國(guó)各地圍繞基層社會(huì)治理創(chuàng)新開(kāi)展了諸多探索，其中，北京市黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”（下文簡(jiǎn)稱(chēng)為“吹哨報(bào)到”）改革，用體制機(jī)制創(chuàng)新來(lái)解決城市治理“最后一公里”的難題，取得了較好成效。這項(xiàng)改革，也得到了中共中央肯定。2018年11月14日，習(xí)近平總書(shū)記主持中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議并通過(guò)了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》。實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)“吹哨報(bào)到”，是新時(shí)代首都城市治理的一項(xiàng)重大改革，是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。

本文對(duì)這項(xiàng)改革的分析，希望能夠把握住本輪基層治理實(shí)踐的一些規(guī)律，引發(fā)城市治理相關(guān)學(xué)科的思考，同時(shí)，也能夠?yàn)榻酉聛?lái)的基層治理實(shí)踐創(chuàng)新提供有益的參考借鑒。

1 城市社會(huì)治理中面臨的困境

城市社會(huì)治理主要是城市政府聯(lián)合市場(chǎng)主體企業(yè)、社會(huì)力量（社會(huì)組織與公眾），對(duì)城市復(fù)雜系統(tǒng)的發(fā)展和運(yùn)行進(jìn)行規(guī)劃決策、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)引導(dǎo)的社會(huì)性活動(dòng)。從這個(gè)角度來(lái)看，社會(huì)性活動(dòng)治理的好壞直接關(guān)系著城市社會(huì)治理的效率和品質(zhì)。在城市社會(huì)治理領(lǐng)域，當(dāng)前表現(xiàn)比較突出的問(wèn)題之一就是“最后一公里”難題。

隨著中國(guó)城市化的快速推進(jìn)，諸如北京、上海、廣州、深圳等常住人口超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市已經(jīng)達(dá)到15個(gè)之多。大量人口涌入城市后，給當(dāng)?shù)刈⑷肷鐣?huì)活力的同時(shí)，也帶來(lái)了一些城市管理與社會(huì)治理的難題。面臨著新的城市社會(huì)，傳統(tǒng)城市管理中長(zhǎng)期存在“條塊”矛盾，導(dǎo)致基層社會(huì)的公共服務(wù)供給常常會(huì)出現(xiàn) “八個(gè)大蓋帽管不了一頂破草帽” “看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”“叫腰腿不來(lái)，叫腿腰不來(lái)”等現(xiàn)象與問(wèn)題。

造成以上現(xiàn)象與問(wèn)題的主要原因之一在于：傳統(tǒng)城市管理中的“條塊”矛盾很難適應(yīng)超大城市社會(huì)治理綜合性與系統(tǒng)性要求。長(zhǎng)期以來(lái)，城市管理在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和社會(huì)事務(wù)參與等方面發(fā)揮著重要作用，但是，在專(zhuān)業(yè)管理與綜合管理、分權(quán)與集權(quán)、專(zhuān)業(yè)部門(mén)與系統(tǒng)整體的關(guān)系之間存在著突出矛盾，造成基層一些治理問(wèn)題得不到有效解決。因?yàn)閭鹘y(tǒng)城市管理體系的分散性、割裂性，各專(zhuān)業(yè)職能系統(tǒng)的封閉性，與現(xiàn)代城市治理，特別是超大型城市治理的綜合性、系統(tǒng)性之間的矛盾越來(lái)越突出。條塊分割、各自為政、職責(zé)交叉、管理粗放、缺乏協(xié)調(diào)等一系列問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求相去甚遠(yuǎn)。

比如，條條分割、力量分散，職能部門(mén)之間缺少整合致使很多問(wèn)題難以統(tǒng)籌解決，城市管理效率不高。再比如，條塊分割、聯(lián)動(dòng)不足，城市管理屬地統(tǒng)籌難以落實(shí)。除此之外，以屬地管理為主的街鄉(xiāng)和各個(gè)部門(mén)長(zhǎng)期習(xí)慣于自身掌握的信息和職權(quán)范疇進(jìn)行單一式、簡(jiǎn)單化問(wèn)題處置，往往會(huì)出現(xiàn)“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”現(xiàn)象，再加上，有的地方采取運(yùn)動(dòng)式管理，始終走不出“整治-反彈-再整治-再反彈”的循環(huán)，城市治理治標(biāo)不治本。

另外，基層治理中的社會(huì)力量整合不強(qiáng)，群眾參與渠道不暢，群眾家門(mén)口的一些事情不能得到及時(shí)有效解決，往往會(huì)出現(xiàn) “政府干著、群眾看著，政府很努力、群眾不認(rèn)同”的尷尬局面。因此，這些困境的突破，迫切需要基層社會(huì)治理創(chuàng)新，用新的體制機(jī)制來(lái)破解城市社會(huì)治理的難題。

黨建引領(lǐng)“吹哨報(bào)到”，通過(guò)創(chuàng)造新的體制機(jī)制，重塑城市社會(huì)治理中的“條塊”關(guān)系；整合多元社會(huì)力量，引入街巷長(zhǎng)制和小巷管家等制度；通過(guò)黨建引領(lǐng)、上下聯(lián)動(dòng)、多方參與，形成“小事不出網(wǎng)格、大事不出社區(qū)”閉環(huán)式的黨政群共建共治共享的基層社會(huì)治理格局，不斷增強(qiáng)群眾的安全感、獲得感和幸福感。

2 “吹哨報(bào)到”運(yùn)行機(jī)制分析

“吹哨報(bào)到”改革源自基層。2017年上半年，北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)為根治金礦盜采多年屢禁不止難題，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)盜采線(xiàn)索，相關(guān)執(zhí)法部門(mén)30分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)綜合執(zhí)法的機(jī)制，取得良好效果。隨后，北京市委、市政府把這一探索提升為黨建引領(lǐng)“吹哨報(bào)到”機(jī)制改革，全市選取169個(gè)街鄉(xiāng)進(jìn)行試點(diǎn)推廣。這種基層社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上是把黨建的政治導(dǎo)向和基層治理中的問(wèn)題導(dǎo)向有機(jī)結(jié)合起來(lái)，向街鄉(xiāng)和社區(qū)進(jìn)行“賦權(quán)”“下沉”“增效”，以“吹哨”反映群眾訴求，以“報(bào)到”引領(lǐng)各職能部門(mén)響應(yīng)，從而解決實(shí)際問(wèn)題，有效化解基層社會(huì)治理難題。

2.1 “吹哨報(bào)到”運(yùn)作類(lèi)型

根據(jù)“吹哨”層級(jí)（街鄉(xiāng)工委書(shū)記或社區(qū)黨委書(shū)記）和職能部門(mén)“報(bào)到”的形式（實(shí)名常駐和機(jī)動(dòng)派駐），本文把“吹哨報(bào)到”機(jī)制運(yùn)行模式劃分為四種類(lèi)型：“街鄉(xiāng)—實(shí)名常駐式”“街鄉(xiāng)—機(jī)動(dòng)派駐式”“社區(qū)—實(shí)名常駐式”“社區(qū)—機(jī)動(dòng)派駐式”。第一種是街鄉(xiāng)—實(shí)名常駐式，由街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記根據(jù)轄區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的治理問(wèn)題，進(jìn)行“吹哨”（形象比喻，一般為電話(huà)聯(lián)系），區(qū)級(jí)相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行響應(yīng)并派遣一名固定工作人員進(jìn)入街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心，街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)門(mén)設(shè)立辦公室與工位。第二種是“街鄉(xiāng)—機(jī)動(dòng)派駐式”，與第一種的區(qū)別在于相關(guān)職能部門(mén)的“報(bào)到”形式，即機(jī)動(dòng)派出，不固定人員；根據(jù)街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映的問(wèn)題，相關(guān)職能部門(mén)指派一名工作人員到街道現(xiàn)場(chǎng)解決問(wèn)題，不進(jìn)行坐班，只需要定期會(huì)商即可。第三種是“社區(qū)—實(shí)名常駐式”，社區(qū)黨委書(shū)記根據(jù)社區(qū)居民反映的問(wèn)題進(jìn)行“吹哨”，由街道相關(guān)職能部門(mén)指派一名固定工作人員進(jìn)入社區(qū)現(xiàn)場(chǎng)解決問(wèn)題，社區(qū)提供專(zhuān)門(mén)的辦公室和工位。第四種是“社區(qū)—機(jī)動(dòng)派駐式”，這種模式仍然是由社區(qū)黨委書(shū)記來(lái)“吹哨”，但報(bào)到形式不同，不固定人員、不固定時(shí)間，問(wèn)題解決后，被派遣的工作人員返回街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。具體見(jiàn)圖1。

2.2 “吹哨報(bào)到”運(yùn)作流程

對(duì)于上文提到的前兩種“吹哨報(bào)到”形式來(lái)說(shuō)，街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往會(huì)設(shè)立綜合執(zhí)法中心。以朝陽(yáng)區(qū)雙井街道為例。綜合執(zhí)法中心主任由街道工委書(shū)記擔(dān)任，統(tǒng)籌各類(lèi)問(wèn)題，統(tǒng)一調(diào)度各科室、行政執(zhí)法力量，依職責(zé)和權(quán)限在轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展各項(xiàng)綜合執(zhí)法，包括安全生產(chǎn)、食品藥品安全、消防、環(huán)境治理等。除此之外，他們還制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，如簽到考勤、臺(tái)賬記錄、請(qǐng)示報(bào)告、每周例會(huì)、考核評(píng)價(jià)等。（見(jiàn)圖2）。一般來(lái)說(shuō)，城管隊(duì)、安監(jiān)科、食藥所、派出所、工商所、交通支隊(duì)等職能部門(mén)多采用實(shí)名常住模式。這些職能部門(mén)均派出一名工作人員，歸街道辦事處進(jìn)行調(diào)遣與分配任務(wù)，人員固定并每周例會(huì)坐班；街道為被派出人員提供專(zhuān)屬辦公場(chǎng)地。區(qū)環(huán)衛(wèi)中心、消防支隊(duì)、區(qū)住建委、區(qū)規(guī)劃國(guó)土委、區(qū)水政監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)綠化局、區(qū)環(huán)保監(jiān)察大隊(duì)等多采用機(jī)動(dòng)派駐模式，按照街道工委需求，隨機(jī)派遣人員，不固定工作人員，不進(jìn)行坐班。

針對(duì)后兩種“吹哨報(bào)到”類(lèi)型來(lái)說(shuō)，社區(qū)層面設(shè)立工作站。以西城區(qū)玉桃園社區(qū)為例。工作站站長(zhǎng)由社區(qū)黨委書(shū)記兼任，副站長(zhǎng)由派出所、城管和居委會(huì)主任等兼任，實(shí)名制專(zhuān)員由街道綜合辦公室以及衛(wèi)生監(jiān)督所、工商所、食藥所、城管科、社會(huì)辦、消防支隊(duì)、安全生產(chǎn)辦、綠化隊(duì)、房管所等部門(mén)的工作人員組成，制定工作站職責(zé)、會(huì)商制度、工作例會(huì)制度等。具體流程見(jiàn)圖3。

3 “吹哨報(bào)到”改革的做法與經(jīng)驗(yàn)

“吹哨報(bào)到”改革的關(guān)鍵是“賦權(quán)”“下沉”“增效”?！百x權(quán)”是這次改革的核心，要賦予街道對(duì)派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌調(diào)度權(quán)、人事建議權(quán)、考核評(píng)價(jià)權(quán)等，還把“吹哨報(bào)到”延伸到社區(qū)，給社區(qū)賦權(quán)?！跋鲁痢笔歉母锏闹匾Ｕ?，各職能部門(mén)帶著職責(zé)下到街道與社區(qū)，條上要綜合，塊上要增效，重在形成合力?！霸鲂А笔歉母锏闹匾繕?biāo)，主要是增強(qiáng)工作效能，有效解決實(shí)際問(wèn)題。本文從六個(gè)方面梳理了這次機(jī)制創(chuàng)新的做法與經(jīng)驗(yàn)。

第一，從治理理念上來(lái)看，把黨建的“政治導(dǎo)向”和基層治理的“問(wèn)題導(dǎo)向”有機(jī)銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)基層黨建對(duì)基層治理的全方位引領(lǐng)。黨的十九大報(bào)告指出，要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。黨建引領(lǐng)基層治理，不僅要聚焦在具體的公共問(wèn)題上，而且還要突出政治功能，提升基層黨組織組織與動(dòng)員能力[1]，把基層面臨的一些具體的治理難題，如環(huán)境整治、拆墻打洞、私搭亂建和違規(guī)停車(chē)等，通過(guò)黨組織的政治優(yōu)勢(shì)，發(fā)動(dòng)黨員、群眾、駐區(qū)企事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織等力量的積極性，共同參與具體問(wèn)題的協(xié)商與解決過(guò)程中來(lái)，促成共建共治共享的基層治理格局。

第二，從治理組織上來(lái)看，打破傳統(tǒng)城市管理中屬地與職能部門(mén)之間的界限，重塑“條塊關(guān)系”，以屬地為主統(tǒng)籌破解基層治理難題。啟動(dòng)街道體制“大部制”機(jī)構(gòu)改革，給街鄉(xiāng)“賦權(quán)”，使“吹哨”管用。北京啟動(dòng)街道體制“大部制”改革，以東直門(mén)、東四、朝陽(yáng)門(mén)三個(gè)街道為試點(diǎn)，把街道原來(lái)“向上對(duì)口”的20多個(gè)科室，精簡(jiǎn)為“向下對(duì)應(yīng)”、直接服務(wù)居民的“6+1+3”的架構(gòu)設(shè)置，即黨群工作、民生保障、城市管理、平安建設(shè)、社區(qū)建設(shè)和綜合保障6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和1個(gè)街道綜合執(zhí)法隊(duì)，窗口類(lèi)、平臺(tái)類(lèi)和活動(dòng)類(lèi)3個(gè)街道所屬事業(yè)單位。整合力量，街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量聚焦到“抓黨建”“抓服務(wù)”“抓治理”上來(lái)。除了“大部制”改革，為確保“吹哨”管用，北京市區(qū)兩級(jí)政府加大給街鄉(xiāng)賦權(quán)力度，落實(shí)街鄉(xiāng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)多職能部門(mén)的協(xié)調(diào)調(diào)度權(quán)和督辦權(quán)、對(duì)相關(guān)職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任免人事調(diào)整建議權(quán)，強(qiáng)化街鄉(xiāng)在年度績(jī)效考核中的話(huà)語(yǔ)權(quán)等。與此同時(shí)，制定街鄉(xiāng)職責(zé)清單，取消街道招商引資等經(jīng)濟(jì)功能，明確黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障、綜合保障等6大板塊111項(xiàng)職責(zé)，并明確街鄉(xiāng)作為主體承擔(dān)所占的比例（通常不超過(guò)30%），其他均為協(xié)助參與。

第三，從治理平臺(tái)上來(lái)看，建立綜合執(zhí)法平臺(tái)，推動(dòng)執(zhí)法部門(mén)到街鄉(xiāng)“報(bào)到”，實(shí)體化執(zhí)法平臺(tái)。為解決基層執(zhí)法力量渙散的問(wèn)題，北京在街鄉(xiāng)推廣建立綜合執(zhí)法平臺(tái)并實(shí)體化，以街道城管執(zhí)法隊(duì)為主體，從公安、工商、食品藥品監(jiān)管、交通、消防等部門(mén)抽調(diào)執(zhí)法人員組建街道綜合執(zhí)法隊(duì)，將人員、責(zé)任、工作機(jī)制、工作場(chǎng)地相對(duì)固化，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉基層、綜合執(zhí)法。以石景山推行的“1+5+N”模式為例。在街道層面，實(shí)體化綜合執(zhí)法中心，以街鄉(xiāng)城管執(zhí)法隊(duì)為主體，交通、食藥、消防、公安、工商等5個(gè)職能部門(mén)實(shí)名常駐1-2個(gè)人，并明確未經(jīng)派駐街道的干部不能列入處級(jí)后備，派駐時(shí)間不得少于2年，派駐人員的考核權(quán)、任免建議權(quán)和黨組織關(guān)系全部轉(zhuǎn)入街道。園林、文旅、規(guī)劃國(guó)土、房管等職能部門(mén)為機(jī)動(dòng)派駐明確隨叫隨到。執(zhí)法中心主任由街鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，派駐人員由街鄉(xiāng)負(fù)責(zé)日常管理，并建立執(zhí)法中心黨組織，派駐人員中黨員將組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到執(zhí)法重心，增加黨組織凝聚力[2]。

第四，從治理隊(duì)伍上來(lái)看，推行街巷長(zhǎng)、社區(qū)專(zhuān)員和小巷管家等制度，使“吹哨”更快更準(zhǔn)、更有針對(duì)性。街巷長(zhǎng)、社區(qū)專(zhuān)員、小巷管家等制度是街巷環(huán)境共治的新方式，也是基層共治機(jī)制的新探索。街巷長(zhǎng)一般由街道處級(jí)、科級(jí)干部分別兼職擔(dān)任，深入基層一線(xiàn)，牽頭組織社區(qū)層面的基層治理。街巷長(zhǎng)姓名、職責(zé)、聯(lián)系方式等信息在指定的路牌上向社會(huì)公開(kāi)。他們上對(duì)街道，下聯(lián)居民，扎在一線(xiàn)、干在基層，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決問(wèn)題。全市1.49萬(wàn)名街巷長(zhǎng)、2.2萬(wàn)名小巷管家，像一座座“指揮亭”和“信息哨”，遍布5000余條大街、1.4萬(wàn)余條小巷，構(gòu)筑起了發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題的“共治網(wǎng)絡(luò)”。社區(qū)專(zhuān)員主要由街道優(yōu)秀正科級(jí)實(shí)職干部擔(dān)任，編制在街道、崗位在社區(qū)。社區(qū)專(zhuān)員承擔(dān)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)工作，具體負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)、組織發(fā)動(dòng)、檢查督促，幫助社區(qū)協(xié)調(diào)解決困難和問(wèn)題，是“吹哨報(bào)到”在社區(qū)的指導(dǎo)員。通過(guò)街長(zhǎng)、小巷管家、社區(qū)專(zhuān)員等機(jī)制，使“哨聲”信息源更加準(zhǔn)確、更具針對(duì)性，發(fā)現(xiàn)與解決問(wèn)題的時(shí)效性進(jìn)一步提升。

第五，從治理網(wǎng)絡(luò)上來(lái)看，搭建區(qū)域化黨建，調(diào)動(dòng)駐區(qū)單位和社會(huì)力量，激活基層治理“神經(jīng)末梢”。“吹哨報(bào)到”除了整合體制內(nèi)力量，還重視體制外力量，不斷拓展治理與服務(wù)的范圍。搭建區(qū)域化黨建平臺(tái)，吸納駐區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)組織等負(fù)責(zé)人參加，定期會(huì)商，實(shí)現(xiàn)黨政群共商共治，研究解決社區(qū)治理難題[3]。比如豐臺(tái)區(qū)南苑街道區(qū)域化黨建為例。南苑街道黨工委將區(qū)域黨組織在空間上再組織化，形成以工委為“圓心”、以社區(qū)黨組織為“內(nèi)圓”、以社區(qū)單位為“外圓”的“同心圓”區(qū)域化黨建聯(lián)合會(huì)；整合51個(gè)成員單位及區(qū)委組織部、區(qū)城管委、區(qū)環(huán)衛(wèi)中心3個(gè)共建黨組織力量，并建立物業(yè)公司和駐區(qū)單位共同參與、共同協(xié)商、共同管理的組織格局。另外，“吹哨報(bào)到”改革，還結(jié)合“在職黨員社區(qū)報(bào)到”機(jī)制，進(jìn)一步完善黨員直接聯(lián)系群眾制度，努力開(kāi)發(fā)非公領(lǐng)域黨組織、黨員資源，形成“企業(yè)回報(bào)社區(qū)、黨員服務(wù)社區(qū)”的良好氛圍，激發(fā)基層黨組織新活力，不斷激活基層治理神經(jīng)末梢。

第六，在治理技術(shù)來(lái)看上，以“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”“智能化”等為手段來(lái)推動(dòng)城市基層治理精細(xì)化。習(xí)近平總書(shū)記不斷強(qiáng)調(diào)，城市管理要像繡花一樣精細(xì)。越是超大城市，管理越要精細(xì)。在原有網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，“吹哨報(bào)到”把多頭信息來(lái)源進(jìn)行整合，比如政府熱線(xiàn)、輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、政務(wù)微博、熱線(xiàn)12345、微信公眾號(hào)等15 類(lèi)“哨源”涉及的各種問(wèn)題優(yōu)先通過(guò)網(wǎng)格化的常態(tài)化工作體系進(jìn)行處置。通過(guò)整合這些信息，為針對(duì)性地解決問(wèn)題，提供高效保證。這方面的探索，比如西城區(qū)展覽路街道社區(qū)通，利用微信公眾號(hào)，居民可以及時(shí)把社區(qū)問(wèn)題反映，街道與社區(qū)干部根據(jù)問(wèn)題種類(lèi)進(jìn)行合理“吹哨”，相關(guān)職能部門(mén)及時(shí)到現(xiàn)場(chǎng)解決問(wèn)題。類(lèi)似的例子還有豐臺(tái)區(qū)方莊利用微信群推出的“掌上四合院”、朝陽(yáng)雙井街道推動(dòng)的虛擬社區(qū)“第13社區(qū)”等。

4 基于北京實(shí)踐的基層社會(huì)治理框架構(gòu)建

前文對(duì)北京市黨建引領(lǐng)“吹哨報(bào)到”改革的起源、類(lèi)型、運(yùn)作流程以及經(jīng)驗(yàn)做法等做了較為全面解析，在此基礎(chǔ)上，本文嘗試地去勾勒出一種新型的基層社會(huì)治理框架雛形。這種新型城市基層社會(huì)治理框架強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)和社會(huì)自主的雙重邏輯，其本質(zhì)上是一種合作治理，但又不完全等同于合作治理。事實(shí)上，合作治理可以由三個(gè)版本：第一是政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)助，第二是社會(huì)主導(dǎo)、政府協(xié)助，第三是政府主導(dǎo)、社會(huì)自主。統(tǒng)合型社會(huì)治理是指第三種合作治理模式，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)和社會(huì)自主，既強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府與社會(huì)的主體性，也強(qiáng)調(diào)二者的協(xié)調(diào)性，有助于形成政府與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的社會(huì)治理體系。這種治理體系倡導(dǎo)二者的主體性和協(xié)調(diào)性有效發(fā)揮，政府外在的強(qiáng)制力和社會(huì)內(nèi)部的自治力有效統(tǒng)合，達(dá)到均衡有序且有活力。

這種新型城市基層社會(huì)治理的社會(huì)學(xué)基礎(chǔ)是的結(jié)構(gòu)功能主義代表人物塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons）。他提出的“AGIL”社會(huì)行動(dòng)理論目的就是回答“社會(huì)秩序何以可能”這一問(wèn)題。帕森斯認(rèn)為，任何社會(huì)行動(dòng)系統(tǒng)都應(yīng)該包括適應(yīng)（Adaptation）、目標(biāo)達(dá)成（Goal Attainment）、整合（Integration）和潛在模式維持（Latent Pattern Maintenance）[4][5][6]適應(yīng)是指一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)要向存續(xù)下去，必須能夠從環(huán)境中獲得可支配的資源從而保障滿(mǎn)足成員的各種需求。目標(biāo)達(dá)成決策與實(shí)施，確立目標(biāo)的優(yōu)先順序并調(diào)動(dòng)系統(tǒng)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，以政治及其功能為中心。整合意味著社會(huì)內(nèi)部各個(gè)組織或成員之間維持某種最低限度的團(tuán)結(jié)或合作，減少?zèng)_突或分裂。潛在模式維持涉及組織或成員普遍接受的共識(shí)或基本價(jià)值規(guī)范，使之不受社會(huì)成員更替的影響。

本文對(duì)基層社會(huì)治理框架的建構(gòu)基本上依據(jù)了以上四個(gè)維度，從“社會(huì)秩序何以可能”出發(fā)，結(jié)合北京的改革實(shí)踐，按照適應(yīng)、目標(biāo)達(dá)成、整合、模式維持四個(gè)理論維度來(lái)依次推演出基層社會(huì)治理的四個(gè)核心要素，包括公平且可持續(xù)的基本公共服務(wù)、合法且有效的政府執(zhí)行力、廣泛且有序的社會(huì)參與、民眾普遍認(rèn)同的價(jià)值規(guī)范。結(jié)構(gòu)功能主義建構(gòu)社會(huì)秩序的基本理論旨趣與我們社會(huì)治理的目標(biāo)基本吻合，該理論所強(qiáng)調(diào)的均衡、適應(yīng)、穩(wěn)定、整合等概念，與當(dāng)下我們社會(huì)治理所強(qiáng)調(diào)的協(xié)商、協(xié)調(diào)、共治、合作等概念相契合[7]。

表4 帕森斯社會(huì)行動(dòng)理論AGIL分析框架與基層社會(huì)治理四大核心要素

4.1 公平且可持續(xù)的基層公共服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的重要載體

“吹哨報(bào)到”改革創(chuàng)新，重要目的就是要做到“民有所呼、我有所應(yīng)”，讓黨員干部“走千門(mén)進(jìn)萬(wàn)戶(hù)”，深入到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，深入到商務(wù)樓宇和居民小區(qū)，深入田間地頭，深入問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)、化解群眾矛盾、滿(mǎn)足群眾需求，真正解決好老百姓家門(mén)口的事情。根據(jù)課題組對(duì)北京市西城區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)等多個(gè)社區(qū)的調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，社區(qū)公共服務(wù)當(dāng)前最為突出的矛盾在于物業(yè)管理、社區(qū)安全、社區(qū)文明等方面內(nèi)容。其中，以物業(yè)管理問(wèn)題最為突出，比如小區(qū)車(chē)輛管理、社區(qū)清潔、垃圾清運(yùn)、綠化養(yǎng)護(hù)等。第二大突出的問(wèn)題就是社區(qū)文明，包括機(jī)動(dòng)車(chē)與非機(jī)動(dòng)文明停放、文明養(yǎng)犬、樓道占用、高空拋物、噪音擾民等。第三方面突出問(wèn)題是社區(qū)安全，包括群租問(wèn)題、消防安全、公共安全、違章搭建等。這些基層治理問(wèn)題，看上去比較“小”，但關(guān)系著居民直接利益?；鶎由鐣?huì)治理效果好不好，政府是否能夠提供公平且可持續(xù)性的社區(qū)公共服務(wù)是關(guān)鍵。借助“吹哨報(bào)到”改革，尤其是“吹哨報(bào)到”體制機(jī)制延伸到社區(qū)，由“社區(qū)吹哨，街道報(bào)到”“群眾吹哨，社區(qū)報(bào)到”等，再加上北京市推行的街巷長(zhǎng)制和小巷管家，提高了社區(qū)公共服務(wù)的及時(shí)性、針對(duì)性和有效性，不斷增強(qiáng)著社區(qū)居民的安全感、獲得感、幸福感。

4.2 合法且有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處自主能力，能夠更好地貫徹執(zhí)行國(guó)家與政府意志

長(zhǎng)期以來(lái)，城市社會(huì)治理中，區(qū)縣政府及各職能部門(mén)管理任務(wù)大量下移，街鄉(xiāng)屬地責(zé)任不斷強(qiáng)化，但作為政府派出機(jī)構(gòu)街道辦事處（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)），并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的執(zhí)法權(quán)，這就會(huì)造成本文開(kāi)篇所談?wù)摰摹翱吹靡?jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”等治理困境。全國(guó)其他城市也進(jìn)行了許多改革，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層面開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，但由于各職能部門(mén)在聯(lián)合過(guò)程中，參與聯(lián)合執(zhí)法的人員，由于動(dòng)力不足或?qū)I(yè)性不夠，往往會(huì)出現(xiàn)：街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)沖鋒在一線(xiàn)但缺乏執(zhí)法權(quán)，擁有執(zhí)法權(quán)會(huì)出現(xiàn)“人到心不到”的現(xiàn)象。結(jié)果出現(xiàn)，一些基層老百姓的需要與訴求得不到滿(mǎn)足，一些治理難題長(zhǎng)期還停留在“懸而未決”。“吹哨報(bào)到”改革，以制度建設(shè)解決基層社會(huì)治理中的法治難題。“吹哨報(bào)到”正是抓住了問(wèn)題重點(diǎn)，立足制度建設(shè)，解決街鄉(xiāng)主體責(zé)任和執(zhí)法部門(mén)依法履職問(wèn)題[8]。以權(quán)力清單和責(zé)任清單建設(shè)，厘清基層治理主體的法定職責(zé)。權(quán)責(zé)不清是長(zhǎng)期困擾基層治理的難題，通過(guò)這次改革中權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)，這個(gè)難題得到破解。

4.3 廣泛且有序的社會(huì)參與是基層社會(huì)治理的重要特征

從實(shí)踐來(lái)看，由 “吹哨報(bào)到”改革激發(fā)產(chǎn)生的社會(huì)參與呈現(xiàn)兩個(gè)主要特點(diǎn)：廣泛和有序。在本文看來(lái)，這種特點(diǎn)歸功于社會(huì)參與三個(gè)通道的貫通：一是黨群通道；二是政社通道；三是上下通道[9]。這三個(gè)社會(huì)參與通道共同通向“以人民為中心”的根本目標(biāo)?！包h群通道”主要是以抓黨群服務(wù)為主線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)黨組織建設(shè)全覆蓋和再組織化。比如，北京市南苑街道建立 “同心圓”區(qū)域化黨建聯(lián)合會(huì)，以街道工委為“圓心”，以社區(qū)黨組織為“內(nèi)圓”，以社區(qū)單位黨組織為“外圓”。截至目前，共整合了51個(gè)駐區(qū)單位，形成共同參與、共同管理、共同管理的組織格局?！吧舷峦ǖ馈敝饕沁\(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行線(xiàn)上和線(xiàn)下的參與互動(dòng)。比如，北京市方莊街道在“吹哨報(bào)到”機(jī)制下，利用微信群建立了“掌上四合院”，建立樓門(mén)群租微信群，推動(dòng)社區(qū)協(xié)商自治。社區(qū)包樓干部搭建所管轄樓的微信平臺(tái)并成為群主，群內(nèi)社區(qū)干部還包括社區(qū)書(shū)記、主任、副書(shū)記、副主任等，根據(jù)社區(qū)各自特點(diǎn)適當(dāng)將物業(yè)人員、社區(qū)民警、辦事處干部，以及社區(qū)骨干力量（社區(qū)黨員、居民代表、樓長(zhǎng)、志愿者、在職黨員等）拉入群中，確保群內(nèi)積極向上氛圍，引導(dǎo)居民理智客觀(guān)反映問(wèn)題，參與社區(qū)公共事務(wù)治理中來(lái)。“政社通道”典型例子是北京市陶然亭街道，通過(guò)建立益陶然社區(qū)發(fā)展研究中心，運(yùn)營(yíng)陶然書(shū)苑公共教育空間平臺(tái)，引進(jìn)高效智庫(kù)、責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)、樞紐性社區(qū)社會(huì)組織。利用這一空間平臺(tái)，構(gòu)建出黨建引領(lǐng)、街區(qū)更新、社區(qū)治理、便利生活、長(zhǎng)治久安、美麗陶然、文化發(fā)展等行動(dòng)方案，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)帶動(dòng)居民參與，開(kāi)展精確診斷、精心設(shè)計(jì)、精細(xì)管理的治理活動(dòng)。

4.4 居民普遍認(rèn)同的價(jià)值規(guī)范為基層社會(huì)治理提供源源不斷的文化動(dòng)力

涂爾干認(rèn)為，普遍的道德規(guī)范是社會(huì)整合的必要前提，沒(méi)有共同信仰體系和群體意識(shí)，社會(huì)無(wú)法取得某種程度的社會(huì)整合。這就會(huì)導(dǎo)致個(gè)體與個(gè)體之間、個(gè)體與組織之間、組織與組織之間的相互對(duì)抗，導(dǎo)致社會(huì)解組。社會(huì)價(jià)值規(guī)范是構(gòu)成社會(huì)秩序的基礎(chǔ)[10]?！按瞪趫?bào)到”改革，確立了“群眾所呼，我有所應(yīng)”的政治品質(zhì)和服務(wù)理念，真正把服務(wù)群眾作為一種政治責(zé)任、一種價(jià)值追求和一種工作方式。這樣的價(jià)值理念，再加上實(shí)際取得的效果，得到了群眾的認(rèn)同。同時(shí)，“吹哨報(bào)到”體制機(jī)制延伸到社區(qū)，把所有利益相關(guān)者積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，引導(dǎo)居民“向前一步”，自我達(dá)成共識(shí)，不斷增加社區(qū)認(rèn)同感。

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)北京市黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革過(guò)程分析與經(jīng)驗(yàn)做法解讀，從社會(huì)學(xué)社會(huì)行動(dòng)理論的視角，嘗試性地建構(gòu)一套城市基層社會(huì)治理框架，去“捕捉”這一輪基層治理創(chuàng)新過(guò)程中的一些基本的規(guī)律，希望這些規(guī)律知識(shí)的發(fā)掘與提煉，能夠引發(fā)城市治理相關(guān)領(lǐng)域?qū)W科的討論與對(duì)話(huà)，同時(shí)，為接下來(lái)的基層治理創(chuàng)新實(shí)踐提供理論支撐和指引。

這種城市基層社會(huì)治理框架既是一種學(xué)術(shù)的理論探索，同時(shí)，也是對(duì)現(xiàn)實(shí)治理改革實(shí)踐的回應(yīng)和關(guān)懷。這種城市基層社會(huì)治理框架架構(gòu)的理論基礎(chǔ)是結(jié)構(gòu)功能主義的社會(huì)行動(dòng)理論，其從均衡、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、適應(yīng)等概念特點(diǎn)來(lái)詮釋“社會(huì)秩序何以可能”。這與我們當(dāng)下提倡的社會(huì)治理中的共建共治共享價(jià)值理念基本吻合。通過(guò)這樣的視角去看待紛繁、復(fù)雜的基層社會(huì)治理，我們較為清晰地勾勒出四大核心元素：其一是通過(guò)增加街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法有效的自主能力來(lái)貫徹執(zhí)行國(guó)家“以人民為中心”的意志；第二是通過(guò)創(chuàng)造公平且可續(xù)性的公共服務(wù)為基層社會(huì)治理提供載體；第三是通過(guò)廣泛且有序的社會(huì)參與，凝聚共識(shí)；第四是形成普遍認(rèn)同的價(jià)值規(guī)范，為基層社會(huì)治理提供源源不斷的文化動(dòng)力。

這種城市基層社會(huì)治理框架，實(shí)質(zhì)上，是要在國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)之間形成一種良性互動(dòng)，把多元化的利益訴求加以統(tǒng)合，使得社會(huì)活力和社會(huì)秩序平衡起來(lái)，使得社會(huì)與政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性協(xié)同并相互促進(jìn)。馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家是源自社會(huì)又高于社會(huì)的，盡管其本質(zhì)是階級(jí)統(tǒng)治，但這種統(tǒng)治要以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且只有在執(zhí)行這種職能時(shí)才能維持下去[11]。社會(huì)是國(guó)家存在的基礎(chǔ)，如果社會(huì)治理亂糟糟，國(guó)家就會(huì)失去人民的信任和支持。從深層次上看，治理蘊(yùn)含了多主體合作，其核心是國(guó)家與社會(huì)的合作；社會(huì)治理不僅激發(fā)社會(huì)活力、夯實(shí)國(guó)家基礎(chǔ)，更有助于國(guó)家與社會(huì)的雙向互構(gòu)和共同體的社會(huì)融合[12]。