陳娟

（玉溪市林業(yè)和草原局，云南 玉溪653100）

林地是森林的載體，是森林物質(zhì)生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)的源泉，是森林資源資產(chǎn)的重要組成部分。依法依規(guī)使用林地，可以促進當?shù)亓謽I(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，有效控制森林資源的過度消耗[1]，促進林地有效利用的同時又能及時進行森林植被的恢復(fù)，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1 征收占用林地使用情況

玉溪市位于云南省中部，共轄2 區(qū)7 縣，土地面積1 496 708 hm2。其中，林地面積1 088 413.8 hm2，占全市土地總面積的72.72%。林地中有林地面積823 081.7 hm2，占林地總面積的75.64%；疏林地面積6 128.2 hm2，占林地總面積的0.56%；灌木林地面積184 422.6 hm2，占林地總面積的16.94%；未成林造林地面積37 995.8 hm2，占林地總面積的3.49%；無立木林地面積14 607 hm2，占林地總面積的1.34%；宜林地面積22 015.9 hm2，占林地總面積的2.02%；其他林地（苗圃地和輔助生產(chǎn)林地）面積162.6 hm2，占林地總面積的0.01%。

依照原國家林業(yè)局《占用征用林地審核審批管理辦法》和《云南省林地管理條例》《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》等文件要求，玉溪市2014 至2018 年共辦理征收占用林地596 件，涉及林地面積5 069.949 3 hm2，征收森林植被恢復(fù)費49 987.414 0萬元（詳見表1）。由于玉溪市近年來國家、省、市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他建設(shè)項目較多，對林地的使用需求增多。2016 年原云南省林業(yè)廳出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范采石（砂）場取土場項目使用林地管理有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于停止探礦露天采礦挖砂采石取土等項目臨時占用林地試點工作的通知》等要求，嚴格控制采石采砂采礦項目的審批，征收占用林地件數(shù)、面積有所下降，征收占用林地項目以農(nóng)村公路、高速公路、異地扶貧搬遷、水庫建設(shè)、電網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。

表1 玉溪市2014—2018 年共辦理征收占用林地數(shù)據(jù)

2 征收占用林地存在的問題

2.1 項目審批周期長，影響項目建設(shè)

征收占用林地項目屬于云南省投資審批項目，采取縣區(qū)- 市局- 省局三級聯(lián)動，審批時限法定時限20 個工作日，承諾時限5 個工作日。但因征收占用林地材料多且需要進行現(xiàn)場查驗，使用林地單位對征占林地辦理程序不了解，導(dǎo)致提交材料存在問題需要進行補正，補正材料延誤時間較長，特別是像高速公路、鐵路建設(shè)、電網(wǎng)改造等跨區(qū)域項目，一個項目可能涉及幾個縣區(qū)或者州市，由于每個區(qū)域?qū)徍瞬牧蠒r間、征地補償手續(xù)等辦理進度不一樣，導(dǎo)致上報緩慢，影響項目審批，造成項目無法順利開展，有些甚至?xí)和?。?017 年國家重點項目彌勒至楚雄高速公路建設(shè)，因縣區(qū)上報進度不一致，再加上材料補正要求多，2017 年上報，2018 年才通過國家林業(yè)局審批，嚴重影響工程進度。

2.2 違法使用林地現(xiàn)象普遍存在

由于征收占用林地審批時限長，使用林地者追求經(jīng)濟效益最大化，對森林資源的保護意識比較淡薄，林地管理者監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致違法使用林地現(xiàn)象普遍存在。一是未批先占。一邊辦理征占林地手續(xù)，一邊就開工建設(shè)。比如一些高速公路，因建設(shè)工期緊和地方政府干預(yù)，在還未取得使用林地審核同意書的情況下，就開工建設(shè)。二是不批也占用。比如一些采石、采礦、采砂項目，因使用林地面積小，辦理使用林地手續(xù)多、材料繁雜，未經(jīng)林業(yè)部門批準就違規(guī)使用林地。三是少批多占。主要是附屬工程項目。比如施工便道、材料堆放場、取土場等，使用林地者存在僥幸心理，以為主線部分已經(jīng)審批，就可以零星占用周邊的小部分林地[2]。

2.3 林地審批執(zhí)法隊伍薄弱

市縣區(qū)林地審批執(zhí)法人員編制少，而林地管理工作量大、工作繁雜、行政執(zhí)法要求高。一方面，很多審核征收占用林地材料的工作人員屬于各部門之間借調(diào)，而且經(jīng)常調(diào)換，日常負責(zé)行政審核審批的人員隊伍不穩(wěn)定，導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力不穩(wěn)定、水平不高，對占用征收林地法律法規(guī)了解不透徹，導(dǎo)致建設(shè)項目使用林地申報材料中存在較多失誤。另一方面，市縣區(qū)森林公安按照屬地化原則，交由市公安局直接領(lǐng)導(dǎo)管理，能否繼續(xù)開展以森林公安為主的林業(yè)行政處罰工作尚不明確，導(dǎo)致行政執(zhí)法無法正常開展。

2.4 林地定額指標缺口較大

由于玉溪市近年來國家、省、市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他建設(shè)項目較多，對林地的使用需求增多，林地定額缺口較大，難以滿足建設(shè)項目對林地使用的需求。近3 年，省林草局預(yù)分解下達當?shù)孛磕甑慕ㄔO(shè)項目使用林地定額指標都是300 hm2，僅夠保障上半年一些高速公路、水庫等國家、省重點工程項目使用，下半年基本沒有指標，導(dǎo)致很多項目都無法按時開展，制約了經(jīng)濟發(fā)展。

3 林地使用對策

3.1 加強征收占用林地相關(guān)法律法規(guī)的宣傳

加大對社會群眾征收占用林地相關(guān)法律法規(guī)宣傳，培養(yǎng)群眾保護林地意識，宣傳重點應(yīng)該放在農(nóng)村、林區(qū)。通過廣播、電視、張貼橫幅等方式，讓人們自覺做到知法守法、自覺保護森林資源。同時，加強對征收占用林地辦理條件、辦理材料、辦理流程等進行宣傳、公示。

3.2 穩(wěn)定從業(yè)隊伍，提高從業(yè)人員素質(zhì)

增加林業(yè)從業(yè)人員編制，強化執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，完善工作人員培訓(xùn)考核辦法，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高隊伍素質(zhì)和依法行政水平；建立督查問責(zé)機制，全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時查處，嚴肅責(zé)任追究。

3.3 摸清建設(shè)項目數(shù)量，積極爭取林地定額

結(jié)合之前幾年林地使用的實際情況，提前積極主動向省林草局協(xié)調(diào)匯報，最大限度爭取省級統(tǒng)籌使用的林地定額指標，全力保障重點工程建設(shè)項目對林地使用的需求。林地定額指標不再分解下達到各縣區(qū)，而是由市局根據(jù)項目性質(zhì)、定額使用進度等情況報市政府分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌安排使用。結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展需要，合理調(diào)控林地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和重點，全力保障“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和民生項目、大中型非煤礦山轉(zhuǎn)型升級、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點工程項目使用林地需求，確保重點工程建設(shè)項目使用林地辦結(jié)率和批準率達100%。

3.4 提前介入項目報件環(huán)節(jié)，縮短審核審批時間

針對項目建設(shè)單位在前期組織報件所用時間較長的問題，應(yīng)以為項目業(yè)主提供最便捷完美、最公開透明的服務(wù)為宗旨，力求在提高服務(wù)效率上有所突破和創(chuàng)新，使占用征收林地審核審批提速。加強對縣區(qū)負責(zé)行政審批分管領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的培訓(xùn)，積極主動介入項目前期組織報件環(huán)節(jié)，從項目立項開始就同步編制《建設(shè)項目使用林地可行性報告》，提前安排工作人員進行用地現(xiàn)場查驗。對列入年度計劃的新開工類重點項目，主動對接、召開項目前期協(xié)調(diào)會，幫助解決林地審核審批中存在的實際問題。

3.5 制定和完善林地管理政策，加強林地管理

制定和完善林地管理政策，制定“辦事指南”。讓林地管理者有法可依、有據(jù)可循，加強對林地的監(jiān)管。制定征收占用林地辦事指南，讓使用林地者依法依規(guī)辦理林地手續(xù)。加強林地管理，減少違法占用林地發(fā)生，嚴厲打擊違法使用林地行為。加大對違法案件的查處力度，一旦發(fā)現(xiàn)違法占用林地的行為，堅決對違法者進行曝光和懲處。