余曉艷 趙銀俠 張勇

摘? ?要： 以定性研究與定量研究相結(jié)合的方法，全面了解西安市養(yǎng)老服務(wù)需求現(xiàn)狀、養(yǎng)老服務(wù)供給狀況、供需矛盾與養(yǎng)老服務(wù)短板，針對(duì)存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，建議政府部門要逐步完善政策體系，加強(qiáng)政策指導(dǎo);理順體制機(jī)制，加強(qiáng)工作考核與服務(wù)監(jiān)管;合理配置養(yǎng)老資源，落實(shí)養(yǎng)老用地、用房問(wèn)題;加大財(cái)政投入，完善養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，政策制定優(yōu)先考慮服務(wù)失能、失智、獨(dú)居、空巢老人;加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，全方位培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才，積極發(fā)展老年志愿者，給老年人提供融入社會(huì)的機(jī)會(huì);利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、大型節(jié)慶活動(dòng)等多種形式加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造敬老愛(ài)老社會(huì)氛圍。

關(guān)鍵詞： 老年人; 養(yǎng)老服務(wù); 供給; 需求

中圖分類號(hào)： D669.6? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.006

一、研究背景與方法

為了全面了解西安市養(yǎng)老服務(wù)資源供給、利用與需求現(xiàn)狀，揭示養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不足與短板，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，為破解西安“養(yǎng)老難”提供理論依據(jù)與解決方案，西安市老齡辦與市社科院組成聯(lián)合課題組，于2018年3-7月組織開(kāi)展了“西安市城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老服務(wù)供給與需求狀況調(diào)研”工作。課題組采取問(wèn)卷調(diào)查與座談會(huì)、實(shí)際考察相結(jié)合的調(diào)研方法。共發(fā)放各類調(diào)查問(wèn)卷3164份，回收2739份（其中，發(fā)放老年人需求問(wèn)卷1500份，回收1424份，回收率94.9%;發(fā)放社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站調(diào)查問(wèn)卷727份，回收646份，回收率88.9%;發(fā)放農(nóng)村幸福院調(diào)查問(wèn)卷798份，回收609份，回收率76.3%;發(fā)放養(yǎng)老機(jī)構(gòu)調(diào)查問(wèn)卷139份，回收60份，回收率44.1%）。分別組織召開(kāi)了養(yǎng)老院、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站、農(nóng)村幸福院、老年大學(xué)負(fù)責(zé)人以及相關(guān)行政部門分管負(fù)責(zé)人座談會(huì)5場(chǎng)，實(shí)際走訪了多家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，深入了解各層面養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)展情況及面臨的問(wèn)題與困難。通過(guò)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)分析以及座談會(huì)資料的整理歸納，研究結(jié)果如下。

二、西安市養(yǎng)老服務(wù)供給狀況與發(fā)展趨勢(shì)

經(jīng)過(guò)政府與社會(huì)各界多年的共同努力，西安市養(yǎng)老服務(wù)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，取得了顯著成效。截至2018年5月，已初步形成“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、專業(yè)機(jī)構(gòu)老養(yǎng)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、教養(yǎng)結(jié)合”的多層次、多方式的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，初步形成了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的養(yǎng)老服務(wù)多元化主體供給格局。

（一）西安市養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀與特征

1.養(yǎng)老服務(wù)政策供給――建立地方性養(yǎng)老政策體系。2011年至2017年，在中省出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策基礎(chǔ)上，西安市政府結(jié)合本市實(shí)際共制定出臺(tái)了38項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)方面的規(guī)劃與政策文件，其中2017年出臺(tái)了12項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策，初步形成了涵蓋主要領(lǐng)域的養(yǎng)老服務(wù)政策體系，從頂層設(shè)計(jì)、資金支持、規(guī)范化管理等方面指導(dǎo)、推進(jìn)西安市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。西安市養(yǎng)老服務(wù)政策大致可歸納為：養(yǎng)老服務(wù)綜合發(fā)展指導(dǎo)、老年人福利保障、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與規(guī)范化管理、社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理六大類。西安市地方性養(yǎng)老服務(wù)政策為全市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供了指引，在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮出了關(guān)鍵性作用。

2.養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給――建成了一批覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)硬件設(shè)施。西安市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施分為四大類，截至2018年4月：

（1） 西安市已建成專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)139家，養(yǎng)老床位達(dá)到3.35萬(wàn)張。其中，公辦27家，民辦與公建民營(yíng)的112家，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占到機(jī)構(gòu)總數(shù)的80.6%，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為西安市專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)重要載體。

（2） 建成城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站727家，城市社區(qū)覆蓋率達(dá)到95.6%，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。在已建成的養(yǎng)老服務(wù)站中，用房面積在100平方米以下的占54.1%， 101-200平方米的占10.1%，201-300平方米的占10.1%，300平方米以上的11.1%。其中有20%的社區(qū)除了居家養(yǎng)老服務(wù)站外，還在居民小區(qū)建成了老年人活動(dòng)室，方便老人就近活動(dòng)。

（3） 建成農(nóng)村幸福院798家，農(nóng)村幸福院的行政村覆蓋率達(dá)到39%，成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重要平臺(tái)與載體。在已建成的幸福院中，建筑面積在100平方米以下的占15.1%， 101-200平方米的占49.7%， 201-300平方米的占19.2%，300平方米以上占16%。除了農(nóng)村幸福院設(shè)施外，還有10%左右的行政村在村小組配建了老年活動(dòng)室。

（4） 一些社會(huì)力量通過(guò)市場(chǎng)配置，將一些民用或商用設(shè)施也轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。一是民營(yíng)專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將服務(wù)延伸到社區(qū)，在社區(qū)租賃單元房，建立小型養(yǎng)老院。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前西安市各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大約在社區(qū)開(kāi)辦連鎖小型護(hù)理院約有50家左右。二是社會(huì)組織在社區(qū)租賃民房，開(kāi)辦微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、托老所。目前有幾家社區(qū)組織在利用民用設(shè)施為老服務(wù)方面取得了一定成效。如康樂(lè)養(yǎng)老服務(wù)中心租賃民房已設(shè)立了11個(gè)托老服務(wù)站，金寶美養(yǎng)老服務(wù)中心在社區(qū)租賃民用單元房舉辦了6家養(yǎng)老家園等。三是民間力量在社區(qū)自建日間托老機(jī)構(gòu)。如鄠邑區(qū)引入社會(huì)力量正在轄區(qū)籌建9個(gè)日間照料中心，建成后將為轄區(qū)老人提供日間托養(yǎng)服務(wù)。在養(yǎng)老服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)方面已形成了以政府投資建設(shè)為主導(dǎo)，民間資本參與、民用設(shè)施補(bǔ)充的多樣化格局。

3. 養(yǎng)老服務(wù)供給――構(gòu)建了多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

（1） 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為失能半失能老年人提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。目前西安市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均入住率僅為45%，大約有1.5萬(wàn)老年人在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，其中失能半失能老人占到80%左右。專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)定位趨于明朗化，失能與半失能老人將成為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。

（2）政府為居家困難失能老人護(hù)理服務(wù)提供兜底保障。首先，政府不斷加大失能老人護(hù)理服務(wù)的政策扶持力度。從2018年1月起，西安市政府將城市三無(wú)、農(nóng)村五保、低保失能老人的護(hù)理服務(wù)補(bǔ)貼從以前的200-300元提高到260-390元。碑林區(qū)與蓮湖區(qū)從2017年先后開(kāi)始實(shí)施家庭嵌入式“以床養(yǎng)老”補(bǔ)貼政策，區(qū)財(cái)政對(duì)專業(yè)評(píng)估確認(rèn)的普通居家失能老人，發(fā)放與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同類老人同等的床位補(bǔ)貼費(fèi)（70元/月）。碑林區(qū)、蓮湖區(qū)分別已有850位與1940位普通失能老人享受到了家庭嵌入式“以床養(yǎng)老”補(bǔ)貼政策。其次，政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的范圍逐步擴(kuò)大。據(jù)調(diào)查，在西安市14個(gè)區(qū)縣中，有9個(gè)區(qū)縣已開(kāi)展了針對(duì)困難老人的政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。碑林、蓮湖、新城、長(zhǎng)安區(qū)政府在購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)方面投入力度較大。

（3） 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站（中心）不同程度地組織開(kāi)展了為老服務(wù)及活動(dòng)。調(diào)查顯示，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站（中心）建成后能夠正常運(yùn)營(yíng)的占58.5%，斷斷續(xù)續(xù)地運(yùn)營(yíng)的占20%，沒(méi)有運(yùn)營(yíng)的占17%。管理運(yùn)營(yíng)主體主要有社區(qū)干部、社區(qū)居民承包、企業(yè)事業(yè)單位后勤干部、黨員志愿者、聘用人員、退休干部、專業(yè)社會(huì)組織等，呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢(shì)。平時(shí)開(kāi)展較多的服務(wù)項(xiàng)目主要有：對(duì)社區(qū)的獨(dú)居老人、失能困難老人提供關(guān)愛(ài)服務(wù)、開(kāi)展棋牌活動(dòng)和文體活動(dòng)、開(kāi)展健康保健與法律維權(quán)等知識(shí)講座、陪老人聊天解悶活動(dòng)、開(kāi)展養(yǎng)老生活信息服務(wù)與心理咨詢服務(wù)、健康營(yíng)養(yǎng)指導(dǎo)、日間照料與緊急救助服務(wù)等等。（參見(jiàn)圖2-2）

（4）以農(nóng)村幸福院為平臺(tái)開(kāi)啟了農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)新模式。調(diào)查顯示，有61.3%的幸福院建成后一直運(yùn)營(yíng)，有26%的幸福院定期開(kāi)展老年人聚餐活動(dòng)，有 9.5%的幸福院建成后還沒(méi)有運(yùn)營(yíng)。（參見(jiàn)圖2-3）在運(yùn)營(yíng)的幸福院中，主要由村干部兼職管理運(yùn)營(yíng)的占57.7%，由村老年協(xié)會(huì)管理運(yùn)營(yíng)的占25.7%，由村居民承包運(yùn)營(yíng)的占比為1.5%，引入專業(yè)社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的僅占0.8%。（參見(jiàn)圖2-4）平時(shí)開(kāi)展較多的服務(wù)活動(dòng)主要有：老年人棋牌活動(dòng)、困難老人關(guān)愛(ài)服務(wù)與老年人家庭矛盾調(diào)解服務(wù)等非專業(yè)性服務(wù)。

4.初步形成了四級(jí)老年教育網(wǎng)絡(luò)體系。截至2018年5月，西安市擁有市級(jí)老年大學(xué)1所，老年大學(xué)分校34所（其中區(qū)縣老年大學(xué)分校12所、市屬單位3所、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)14所、大型社區(qū)5所），部分街辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）建立的老年大學(xué)分校與教學(xué)站點(diǎn)，初步形成了市、區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017-2018學(xué)年西安13個(gè)市級(jí)、區(qū)縣級(jí)老年大學(xué)，共開(kāi)設(shè)教學(xué)班1376個(gè)班，招收學(xué)員約2.5萬(wàn)人次。另外，蓮湖、雁塔、長(zhǎng)安、戶縣、新城、臨潼等區(qū)縣在街辦、社區(qū)、企業(yè)建立了大約300個(gè)老年大學(xué)分校與教學(xué)站點(diǎn)（其中全市約有23.3%的社區(qū)開(kāi)辦了老年大學(xué)教學(xué)點(diǎn)），年在校學(xué)員達(dá)到10萬(wàn)人次以上。近年來(lái)，西安市上老年大學(xué)的人數(shù)大幅增加，老年大學(xué)的社會(huì)影響力不斷增強(qiáng)，弘揚(yáng)社會(huì)正能量的作用日益凸顯，已成為老年人“學(xué)習(xí)的基地、快樂(lè)的家園、幸福的驛站、奉獻(xiàn)的平臺(tái)”。

（二）西安市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展新趨勢(shì)

近年來(lái)西安市養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)開(kāi)始慢慢升溫，呈現(xiàn)出令人欣喜的新趨勢(shì)與新景象，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1. 安寧療護(hù)服務(wù)（臨終關(guān)懷）開(kāi)始得到重視。安寧療護(hù)服務(wù)是指為疾病終末期或老年患者在臨終前通過(guò)控制痛苦和不適癥狀，提供身體、心理、精神等方面的照料和人文關(guān)懷等服務(wù)，幫助患者舒適、安詳、有尊嚴(yán)地離世。西安市2018年啟動(dòng)安寧療護(hù)試點(diǎn)工作，將碑林第三愛(ài)心護(hù)理院確立為安寧療護(hù)服務(wù)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，積極探索服務(wù)方式，積累工作經(jīng)驗(yàn)，以滿足社會(huì)對(duì)安寧療護(hù)服務(wù)的需求。

2.社會(huì)力量已開(kāi)始紛紛進(jìn)駐西安城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。調(diào)查顯示：西安市有5個(gè)區(qū)縣（蓮湖、碑林、新城、雁塔、閻良）的89家社區(qū)服務(wù)站引入專業(yè)社會(huì)組織管理運(yùn)營(yíng)，占到社區(qū)服務(wù)站總數(shù)的11.4%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前進(jìn)入西安養(yǎng)老市場(chǎng)的企業(yè)和社會(huì)組織大約有30多家，多數(shù)社會(huì)組織同時(shí)在多個(gè)區(qū)縣布點(diǎn)、實(shí)行連鎖化經(jīng)營(yíng)，選擇不同的、多樣化的服務(wù)模式，開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)。另外，近兩年進(jìn)駐西安市養(yǎng)老市場(chǎng)的大型企業(yè)數(shù)量在增多，如三春暉、中民公司、北京的陽(yáng)光、綠康等大型企業(yè)紛紛在西安養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)嶄露頭角。這一切將預(yù)示著西安養(yǎng)老服務(wù)“市場(chǎng)運(yùn)作”將成為主導(dǎo)模式，西安養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展將迎來(lái)發(fā)展的春天。

3. 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)得到有效推進(jìn)。

（1）醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合改革試點(diǎn)工作。主要有以下三種服務(wù)模式。一是醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)通老年人就醫(yī)綠色通道，為老人提供就醫(yī)方便。目前全市開(kāi)通老年人就醫(yī)綠色通道的一級(jí)以上綜合醫(yī)院達(dá)到208家。二是在二級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立康復(fù)醫(yī)學(xué)科、老年病區(qū)，開(kāi)展特需養(yǎng)老服務(wù)。全市二級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)老年病科的28家，設(shè)置二級(jí)以上康復(fù)醫(yī)院、老年病醫(yī)院6所。 三是專業(yè)醫(yī)院轉(zhuǎn)型為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合康復(fù)醫(yī)院，共有2所（市工會(huì)醫(yī)院、長(zhǎng)峰機(jī)電研究所醫(yī)院），重點(diǎn)為失能老人提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。

（2）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由單純的護(hù)理服務(wù)向醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)轉(zhuǎn)化。調(diào)查顯示：有75%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。具體有三種方式：一是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，目前已有19家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得了設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可，占到在全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（139家）總數(shù)的13.5%。二是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立衛(wèi)生室或配備專職醫(yī)生與護(hù)士，目前內(nèi)設(shè)衛(wèi)生所或配備專職醫(yī)生護(hù)士的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約有50家左右，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的占36%。三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立協(xié)作關(guān)系，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人提供上門與綠色通道接診的“雙向式服務(wù)”。目前與醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大約有40家，占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的28.2%。

（3） 部分社區(qū)建立了老人體檢、查詢、健康管理和家庭醫(yī)生巡診的社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作機(jī)制，正在開(kāi)展家庭醫(yī)生簽約服務(wù)。調(diào)查結(jié)果顯示：有58.4%的城鄉(xiāng)老人接受了基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的免費(fèi)體檢，基層老年高血壓、糖尿病慢性病規(guī)范管理率分別達(dá)到85.23%與84.51%;有18.5%的社區(qū)開(kāi)展了家庭醫(yī)生簽約業(yè)務(wù)。

4. 互聯(lián)網(wǎng)、智能化新技術(shù)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域得到局部應(yīng)用。

（1） 信息化、智能化服務(wù)手段與產(chǎn)品在部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到了應(yīng)用。調(diào)查顯示：有21.7%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了智慧化管理與服務(wù);有36.7%的機(jī)構(gòu)建立了信息化管理平臺(tái)。有53.3%的機(jī)構(gòu)安裝了呼叫器，41.7%的機(jī)構(gòu)安裝了智能攝像頭，25%的機(jī)構(gòu)安裝了智能報(bào)警器，21.7%機(jī)構(gòu)配置了智能護(hù)理床，16.7%的機(jī)構(gòu)為老人發(fā)放了智能手環(huán)，還有個(gè)別機(jī)構(gòu)為老人配備了跌倒自動(dòng)檢測(cè)器和智能健康一體機(jī)等智能化產(chǎn)品。

（2） 信息化、智能化服務(wù)技術(shù)在城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域得到局部應(yīng)用。調(diào)查結(jié)果顯示：有8.4%的社區(qū)（約44個(gè)）建立了信息化、智能化養(yǎng)老服務(wù)智慧管理服務(wù)平臺(tái)，其中有35個(gè)社區(qū)已經(jīng)開(kāi)始投入運(yùn)營(yíng)，利用信息化、智能化服務(wù)平臺(tái)主要提供定位服務(wù)、一鍵通話服務(wù)、備忘提醒服務(wù)、一鍵求助服務(wù)、遠(yuǎn)程監(jiān)控服務(wù)、體能檢測(cè)、智能化體檢、呼叫服務(wù)、信息服務(wù)、健康管理、緊急救助、送餐預(yù)約等服務(wù)。另外，還有14.3%社區(qū)（約90家）開(kāi)通了24小時(shí)老年服務(wù)熱線電話，為老人提供緊急救助服務(wù);有2.5%社區(qū)（16家）為所有老人家庭安裝了呼叫服務(wù)器，有3.9%的社區(qū)（25家）在社區(qū)特殊困難老人家庭安裝了呼叫服務(wù)器，開(kāi)通了呼叫服務(wù)業(yè)務(wù)。

（三）養(yǎng)老服務(wù)資源供給城鄉(xiāng)老年人群覆蓋率分布情況

養(yǎng)老服務(wù)資源供給老年人群覆蓋率是指社區(qū)及周邊擁有可獲得的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)/組織/人員等資源的老年人群比例。通過(guò)調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算，近十年西安市發(fā)展起來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)資源供給的老年人群總體覆蓋率為37.9%。西安市養(yǎng)老服務(wù)資源供給總體覆蓋率相對(duì)偏低。

分城鄉(xiāng)看：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源供給的老年人群覆蓋率為25.9%，城市為48.9%，城市高出農(nóng)村23個(gè)百分點(diǎn)。養(yǎng)老服務(wù)資源供給城鄉(xiāng)分布不平衡。

分領(lǐng)域看：生活類養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均覆蓋率為18.7%;醫(yī)療保健類養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均覆蓋率為34.5%;集體活動(dòng)類養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均覆蓋率為39.4%;權(quán)益維護(hù)類養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均覆蓋率為44%;文體活動(dòng)類養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均覆蓋率為44.1%。六大領(lǐng)域養(yǎng)老服務(wù)資源供給分布也存在一定的不平衡性。（參見(jiàn)圖2-7）

三、城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)需求分布情況

調(diào)查顯示：老年人對(duì)各類養(yǎng)老服務(wù)都有不同程度的需求，呈現(xiàn)以下需求特征。

（一）城鄉(xiāng)老人對(duì)社會(huì)參與、維權(quán)等層面的服務(wù)表現(xiàn)出較高的需求度

從城鄉(xiāng)老年人對(duì)六大類養(yǎng)老服務(wù)的平均需求率分布看，城鄉(xiāng)老人對(duì)集體活動(dòng)類服務(wù)的平均需求率分別為60%與46.9%，對(duì)權(quán)益維護(hù)類服務(wù)的平均需求分別為53.3%與48.3%，需求程度相對(duì)較高;而對(duì)居住環(huán)境類、文化類、醫(yī)療保健類、生活類服務(wù)的需求程度相對(duì)較低。

（二）城鄉(xiāng)老年人對(duì)具體養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的需求程度呈現(xiàn)較大的差異性

1. 在生活類服務(wù)方面。從城鄉(xiāng)老人對(duì)生活類服務(wù)需求的前五項(xiàng)排序看，城鄉(xiāng)老人對(duì)提供電子定位跟蹤監(jiān)控（城市21.9%、農(nóng)村17%）、助餐（城市14.5%、農(nóng)村16.5%）、上門做家務(wù)（城市14.5%、農(nóng)村11.9%）三項(xiàng)服務(wù)需求比較一致、需求程度較高;提供政策與生活信息服務(wù)（23.4%）、定期上門巡視看望（15.5%）與助浴服務(wù)（11.9%）是農(nóng)村老人比較偏重的需求;入住養(yǎng)老院（16.1%）與提供日間照料服務(wù)（13.4%）則是城市老人比較偏重的需求。

2. 在醫(yī)療保健服務(wù)方面。從城鄉(xiāng)老人對(duì)醫(yī)療保健服務(wù)需求的前五項(xiàng)排序看：城鄉(xiāng)老人比較一致的服務(wù)需求是：開(kāi)展遠(yuǎn)程健康監(jiān)測(cè)與緊急救助服務(wù)（城市26%、農(nóng)村28.3%）、健康保健與膳食指導(dǎo)服務(wù)（城市22.3%、農(nóng)村29.2%）、對(duì)保健品市場(chǎng)進(jìn)行整頓（城市37.4%、農(nóng)村24.7%），需求程度相對(duì)較高;而專家門診預(yù)約（23%）與上門看病服務(wù)（22%）是城市老人比較偏重的需求;開(kāi)展健康知識(shí)講座（32.8%）、遠(yuǎn)程診療服務(wù)（25%）是農(nóng)村老人比較偏重的需求。

3. 在文體活動(dòng)服務(wù)方面。從城鄉(xiāng)老人對(duì)文體活動(dòng)服務(wù)需求的前五項(xiàng)排序看：城鄉(xiāng)老人對(duì)開(kāi)通老年服務(wù)熱線電話（城市30.6%、農(nóng)村43.7%），開(kāi)展健康、法律、家教、金融等知識(shí)講座（城市22.1%、農(nóng)村38.9%），培訓(xùn)老年骨干分子（城市22.5%、農(nóng)村27.8%）三項(xiàng)服務(wù)是比較一致的需求，而且農(nóng)村老年人對(duì)這三類服務(wù)的需求程度普遍高于城市老人;開(kāi)展烹飪、電腦、智能手機(jī)等技能培訓(xùn)（22.5%）、建設(shè)休閑廣場(chǎng)（20.6%）是城市老人比較偏重的需求;組織老年人開(kāi)展文體活動(dòng)（30.1%）、組織老年人旅游（30.1%）、舉辦老年大學(xué)（29.1%）則是農(nóng)村老人比較偏重的需求。

4. 在集體活動(dòng)服務(wù)方面。城鄉(xiāng)老年人對(duì)集體活動(dòng)的需求普遍較高，除了農(nóng)村老年人對(duì)黨員組織生活的需求（18%）相對(duì)偏低外，城鄉(xiāng)老年人對(duì)組織老年人集體學(xué)習(xí)（農(nóng)村57.5%、城市64%）、對(duì)老年積極分子進(jìn)行宣傳報(bào)道或表彰（農(nóng)村57.2%、城市68%）、為老年人提供社會(huì)公益活動(dòng)的信息與機(jī)會(huì)（農(nóng)村54.9%、城市66.5%）、開(kāi)展老年人志愿服務(wù)活動(dòng)（農(nóng)村52.7%、城市65.2%）、社區(qū)發(fā)展事務(wù)經(jīng)常征求老年人意見(jiàn)（農(nóng)村51.4%，城市67.9%），老協(xié)組織能力建設(shè)（農(nóng)村36.1%、城市57.7%）六項(xiàng)服務(wù)的需求程度均較高。而城市老人對(duì)集體活動(dòng)的需求程度普遍高于農(nóng)村老人。

5. 在老年維權(quán)方面。城鄉(xiāng)老年人對(duì)“年輕人開(kāi)展敬老愛(ài)老教育”（農(nóng)村69.5%、城市57.8%）、“對(duì)虐待老人的子女進(jìn)行懲處”（農(nóng)村64.3%、城市50.4%）、“社區(qū)設(shè)立專職人員管理老年人的事務(wù)”（農(nóng)村64.3%、城市53.4）、“開(kāi)展法律維權(quán)知識(shí)培訓(xùn)”（農(nóng)村51.7%、城市48.5%）、“為老人提供法律咨詢服務(wù)”（農(nóng)村50.9%，48.4%）五項(xiàng)服務(wù)的需求度普遍較高。農(nóng)村老人對(duì)維權(quán)服務(wù)的需求程度普遍高于城市老人。

6. 在居住環(huán)境需求方面。農(nóng)村老年人需求程度排位靠前的項(xiàng)目依次是：通天然氣（61.9%）、整頓村環(huán)境衛(wèi)生（47.1%）、廁所安裝扶手/抓桿（46.6%）、綠化美化村環(huán)境衛(wèi)生（45%）、廁所安裝了坐便器42.8%，安裝供暖設(shè)施（36.4%）、安裝呼叫 / 報(bào)警設(shè)施（35.3%）。城市老年人的需求程度排位靠前的項(xiàng)目依次是：綠化美化小區(qū)（村）環(huán)境衛(wèi)生（45.2%）、整頓小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生（43.5%）、建設(shè)小區(qū)無(wú)障礙通道（36.2%）、上下樓有電梯（35.5%）、安裝呼叫 / 報(bào)警設(shè)施（34.7%），修建樓內(nèi)/室內(nèi)無(wú)障礙通道（29.8%）。

可以看出：農(nóng)村老人的需求更側(cè)重于公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，城市老人則更側(cè)重于居住環(huán)境條件提升方面。在諸多需求項(xiàng)目中，“綠化美化小區(qū)（村）環(huán)境衛(wèi)生”、“整頓小區(qū)（村）環(huán)境衛(wèi)生”、“安裝呼叫 / 報(bào)警設(shè)施”三項(xiàng)則是城鄉(xiāng)老年人共同一致的高需求項(xiàng)目。

（三）城鄉(xiāng)老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求程度與其年齡、身體機(jī)能、居住方式、文化程度具有較強(qiáng)的相關(guān)性

1.獨(dú)居老人與半失能老人對(duì)生活類服務(wù)需求相對(duì)較高。調(diào)查顯示：獨(dú)居老人與半失能老人對(duì)生活類服務(wù)的需求率分別為21.3%、22%，比平均需求率高出8.6與9.3個(gè)百分點(diǎn)。其中，獨(dú)居老人與半失能老人對(duì)助餐、電子定位跟蹤監(jiān)控、日間照料、定期上門巡視看望、上門做家務(wù)、助浴、代購(gòu)等服務(wù)需求均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出平均需求值。因此，生活類服務(wù)應(yīng)聚焦獨(dú)居老人與半失能老人，盡量為這些老人提供可及性服務(wù)。

2. 失能半失能老人對(duì)醫(yī)療保健服務(wù)的需求強(qiáng)烈。調(diào)查顯示：失能與半失能老人對(duì)上門看病的需求率分別為60%與50%，對(duì)康復(fù)理療的需求率分別為40%與45.2%，對(duì)專家門診預(yù)約服務(wù)的需求率分別為28.6%與35.6%，失能半失能老人對(duì)這三類服務(wù)的需求程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通老人。（參見(jiàn)圖3-8）

3.年輕老人與文化程度較高的老人對(duì)文體活動(dòng)類服務(wù)需求度較高。從年齡上看， 60-69歲老人對(duì)文體活動(dòng)類服務(wù)的需求率為45.8%，分別比70-79歲、80歲以上老人的需求率高出6.2與15.3個(gè)百分點(diǎn)。從文化程度上看，大專以上老年人對(duì)文體活動(dòng)類服務(wù)的需求率為51.6%，比初中高中高出4個(gè)百分點(diǎn)，初中高中老人比小學(xué)以下老人的需求率高出16個(gè)百分點(diǎn)，文化程度越高對(duì)文體活動(dòng)類服務(wù)的需求越高。（參見(jiàn)圖3-9）

4. 文化程度高的老年人對(duì)集體活動(dòng)、老人維權(quán)的需求較高。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：在集體活動(dòng)類服務(wù)上，大專以上老人的需求率為87%，比初中高中老人高出7.4個(gè)百分點(diǎn)，初中高中老人比小學(xué)以下老人高出16.1個(gè)百分點(diǎn)。在老年權(quán)益維護(hù)類服務(wù)上，大專以上老人的需求率為76.5%，比初中高中老人高出5.9個(gè)百分點(diǎn)，初中高中老人比小學(xué)以下老人高出11.6個(gè)百分點(diǎn)。老年人文化程度越高對(duì)社會(huì)參與及權(quán)益保障需求將越高。（參見(jiàn)圖3-10）

綜合以上分析我們可以清楚地看到，城鄉(xiāng)老人在擁有共同的養(yǎng)老服務(wù)需求的同時(shí)，也擁有各自偏重的服務(wù)需求;不同身體狀況、不同文化程度、不同年齡段的老人養(yǎng)老服務(wù)需求也呈現(xiàn)出極大差異性，各有側(cè)重。那么在養(yǎng)老服務(wù)供給上，就應(yīng)針對(duì)不同區(qū)域、不同人群的具體需求，盡量提供精準(zhǔn)化、針對(duì)性服務(wù)，以充分滿足其服務(wù)需求。

四、問(wèn)題與短板

西安市養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)政策支持、城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源供給、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與水平、專業(yè)服務(wù)人員配備、資金投入以及體制機(jī)制等方面與養(yǎng)老服務(wù)需求及養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展要求還有一定的差距，存在著發(fā)展不平衡與不充分的突出問(wèn)題。

（一）養(yǎng)老服務(wù)政策支持不到位

1. 養(yǎng)老服務(wù)政策體系尚不健全。目前西安市在養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)和培養(yǎng)、智慧化養(yǎng)老、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)測(cè)評(píng)估、養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例、老年教育發(fā)展規(guī)劃等方面還沒(méi)有形成政策文件，與同類城市（成都、杭州）相比存在明顯的差距。

2. 缺乏政府多部門聯(lián)合制定的養(yǎng)老服務(wù)政策。西安市已出臺(tái)的老齡政策，多出自市政府、政府辦、民政局、老齡辦、財(cái)政局、公安局幾個(gè)部門，或單獨(dú)發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文，老齡事業(yè)主管部門與其他政府部門，如發(fā)改委、人社、教育、國(guó)土、規(guī)劃、建委、房管、統(tǒng)籌等部門聯(lián)合出臺(tái)的老齡政策少，政策合力作用發(fā)揮不足，有些涉及多部門的養(yǎng)老工作任務(wù)得不到配合落實(shí)。

（二）城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源供給與服務(wù)利用不充分、不平衡

1. 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源供給總量不充分、城鄉(xiāng)配置不均衡。調(diào)查顯示：目前西安市平均有近2/3的老年人所居住的社區(qū)及周邊還沒(méi)有可獲取的養(yǎng)老服務(wù)資源與條件，養(yǎng)老服務(wù)資源供給的缺失面較大，缺失度較高。其中，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均缺失率為76.2%，城市平均缺失率為53.3%，農(nóng)村高出城市23個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源配置極不均衡，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足。

2.養(yǎng)老服務(wù)資源供給率低與利用率低的矛盾現(xiàn)象并存。調(diào)查顯示：目前西安市養(yǎng)老服務(wù)資源總體供給率為38.2%，利用率為28.9%，供給率與利用率相差9.3個(gè)百分點(diǎn)。其中，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源供給率為25.9%，利用率為10.2%，相差15.7個(gè)百分點(diǎn);城市供給率為48.8%，利用率為16.9%，相差32個(gè)百分點(diǎn)。 一方面是總體養(yǎng)老服務(wù)資源供給不足，另一方面是對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源利用不充分，這種現(xiàn)象在城市表現(xiàn)得尤為明顯，即在養(yǎng)老服務(wù)資源供給越豐富的地方，利用不充分的問(wèn)題越突出。這兩種矛盾現(xiàn)象說(shuō)明，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)資源供給是粗放式的，與養(yǎng)老服務(wù)需求還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，尚缺乏針對(duì)不同老年群體養(yǎng)老需求趨向的精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)供給，以及針對(duì)不同養(yǎng)老需求的個(gè)性化、專業(yè)化服務(wù)供給。

3. 現(xiàn)有城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還沒(méi)有得到充分利用、功能作用未得到充分發(fā)揮。調(diào)查顯示：第一，目前西安市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均入住率僅為45%，還未達(dá)到現(xiàn)有床位數(shù)的一半，大量專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)資源處于閑置狀態(tài);第二，城鄉(xiāng)已建成的社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村幸福院分別有38.2%與35.5%沒(méi)有正常運(yùn)營(yíng)，居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施利用不充分;第三，在正常運(yùn)營(yíng)的社區(qū)服務(wù)站和幸福院中，其服務(wù)人群覆蓋面較窄，絕大多數(shù)社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村幸福院的服務(wù)項(xiàng)目少、服務(wù)內(nèi)容少、服務(wù)人數(shù)少，服務(wù)功能普遍未得到充分發(fā)揮。

（三）養(yǎng)老服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)不充分、不平衡

1.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站與農(nóng)村幸福院用房面積小、活動(dòng)設(shè)施缺乏。

（1）社區(qū)（村）養(yǎng)老服務(wù)用房面積普遍沒(méi)有達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。此次調(diào)查顯示，在已建成的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站中，用房面積在100平方米以下的占到54.4%;在已建成的農(nóng)村幸福院中，用房面積在100平方米以下的占到15.2%。如果參照國(guó)家規(guī)定的每百戶配套25平方米的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以每個(gè)社區(qū)（行政村）1000戶住戶計(jì)算，每個(gè)社區(qū)（村）至少需要配置2500平方米養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用房，西安市目前幾乎沒(méi)有一個(gè)社區(qū)能達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求，硬件建設(shè)缺口非常大。

（2）社區(qū)（村）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套不到位。不少社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村幸福院只是個(gè)空殼子，沒(méi)有配置取暖降溫設(shè)備、電視、書(shū)刊報(bào)紙、健康器械、音響設(shè)備與樂(lè)器等活動(dòng)設(shè)備，一些需要設(shè)備支撐的服務(wù)項(xiàng)目無(wú)法得以開(kāi)展。社區(qū)（村）服務(wù)站室內(nèi)活動(dòng)器械缺乏是一個(gè)普遍性問(wèn)題。

（3） 社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村幸福院普遍沒(méi)有建立信息呼叫服務(wù)系統(tǒng)。絕大多數(shù)城市社區(qū)服務(wù)站與農(nóng)村幸福院都沒(méi)有建立信息服務(wù)平臺(tái)，沒(méi)有為居家老人裝配智能終端設(shè)備，信息呼叫服務(wù)、智慧化養(yǎng)老服務(wù)普遍還沒(méi)有開(kāi)展起來(lái)。

3. 大多數(shù)老年大學(xué)沒(méi)有獨(dú)立的辦學(xué)場(chǎng)地，現(xiàn)代教學(xué)設(shè)施缺乏。在市區(qū)縣13所老年大學(xué)中，僅有5所老年大學(xué)擁有獨(dú)立的辦學(xué)場(chǎng)所，且場(chǎng)地面積普遍偏小。而其余9所老年大學(xué)還沒(méi)有獨(dú)立的辦學(xué)場(chǎng)所，藍(lán)田、鄠邑區(qū)臨時(shí)租用校舍，臨潼與文化館合署辦學(xué)，碑林區(qū)、雁塔區(qū)與老干部活動(dòng)中心合署辦學(xué)，新城、長(zhǎng)安、周至與黨校合署辦學(xué)。沒(méi)有獨(dú)立的辦學(xué)場(chǎng)地，老年教育業(yè)務(wù)拓展、擴(kuò)大招生規(guī)模、緩解老年教育需求將無(wú)從談起。另外，老年大學(xué)教學(xué)方式比較落后，主要是“一面黑板四堵墻”，通過(guò)老師的口傳心授，老師在上面講，學(xué)員在下面聽(tīng)，缺乏聲光電等現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備。

（四）專業(yè)化、精準(zhǔn)化養(yǎng)老服務(wù)供給不足

1. 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)資源短缺。老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、康復(fù)醫(yī)院、護(hù)理院等機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，且區(qū)域分布不均衡?，F(xiàn)有的少量醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資源大多集中在城區(qū)，郊區(qū)和農(nóng)村基本沒(méi)有開(kāi)展此項(xiàng)服務(wù)。失智（老年癡呆）照護(hù)、臨終關(guān)懷等專業(yè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏，社會(huì)剛性需求無(wú)法得到有效滿足。

2. 社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)單一、粗放、層次低，專業(yè)化、精準(zhǔn)化服務(wù)缺乏。

（1） 社區(qū)（村）層面缺乏困難老人關(guān)愛(ài)服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)于社區(qū)（村）獨(dú)居老人、子女不在身邊的空巢老人、普通家庭的失能老人、困難高齡老人等需要特別關(guān)愛(ài)的特殊居家老人，在社區(qū)（村）層面還得不到所需的服務(wù)，沒(méi)有形成針對(duì)性、長(zhǎng)效性的服務(wù)機(jī)制。這類城鄉(xiāng)老人才是真正需要關(guān)注和服務(wù)的人群，破解“養(yǎng)老難”應(yīng)該從關(guān)愛(ài)服務(wù)這類人群切入和突破，政府購(gòu)買服務(wù)政策應(yīng)將這類人群納入到服務(wù)范圍，向他們傾斜。

（2）為失能老人家庭照顧者提供護(hù)理培訓(xùn)服務(wù)與“喘息服務(wù)”還沒(méi)有進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)視野。在現(xiàn)實(shí)生活中，由老伴照顧失能老人或年輕老人照顧高齡老人的現(xiàn)象比較普遍，對(duì)老年照顧者提供“喘息服務(wù)”、減壓服務(wù)與心理疏導(dǎo)服務(wù)很有必要，應(yīng)引起養(yǎng)老服務(wù)界的高度重視。

（3） 大多數(shù)社區(qū)（村）在組織老年人集體活動(dòng)、志愿服務(wù)活動(dòng)、社區(qū)事務(wù)參與、文體活動(dòng)開(kāi)展等方面也沒(méi)有做到位，不能有效滿足老年人尤其是年輕老人與高文化程度老年人的發(fā)展需求與社會(huì)參與需求。

（五）養(yǎng)老服務(wù)人力資源匱乏

1. 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員配備不足、不穩(wěn)定。

（1）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員配置沒(méi)有達(dá)到國(guó)家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。在被調(diào)查的60家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，護(hù)理人員與入住老人比例為1：5.35，與《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范》規(guī)定的1：3與1：1.5標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距，沒(méi)有配達(dá)到國(guó)家規(guī)范化要求。

（2） 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)理人才相對(duì)缺乏。在被調(diào)查機(jī)構(gòu)中，初中以下、45歲以上的服務(wù)人員仍是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)工作的主要提供者，護(hù)理隊(duì)伍文化程度低、年齡大、專業(yè)技術(shù)差的狀況還沒(méi)有得到根本性扭轉(zhuǎn)。

（3）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)員工福利待遇低，社會(huì)保障不健全，人員流失嚴(yán)重。此次調(diào)查顯示：西安市有約40%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有為員工購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)。護(hù)理人員工資低又沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)，基本招不到或留不住護(hù)理專業(yè)人員。

（4）西安市本地養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人員來(lái)源不足。西安市中高等院校數(shù)量不少，但開(kāi)設(shè)養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)的學(xué)校卻寥寥無(wú)幾，養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人才缺乏本地來(lái)源。

2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站與農(nóng)村幸福院缺乏專職管理人才與活動(dòng)組織人才。調(diào)查顯示，目前還有40%左右的社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村幸福院沒(méi)有配備專職管理人員，兼職工作人員在精力與專業(yè)能力上都不能很好地勝任養(yǎng)老服務(wù)工作。除了運(yùn)營(yíng)管理人才外，目前社區(qū)（村）還普遍缺乏老年文體活動(dòng)組織骨干人才。

3. 養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)力度太小。2017年，西安市有200名院長(zhǎng)，300名護(hù)理人員參加了市級(jí)培訓(xùn)，培訓(xùn)方式以集中授課、理論課為主?；鶎臃从?，養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員培訓(xùn)次數(shù)少、培訓(xùn)人數(shù)少、方式單一、實(shí)操課程偏少，尚未涉及中高級(jí)管理人才的培訓(xùn)內(nèi)容，滿足不了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的需求。

（六）社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)思路尚不清晰

社會(huì)組織承接社區(qū)服務(wù)站，以各自不同的方式開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，是近兩年西安養(yǎng)老市場(chǎng)出現(xiàn)的新生事物，目前正處在實(shí)踐探索階段。社會(huì)組織如何介入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，如何處理好有償?shù)膶I(yè)性服務(wù)與無(wú)償?shù)墓嫘苑?wù)之間的關(guān)系，如何處理好社區(qū)基層養(yǎng)老工作與社會(huì)組織專業(yè)服務(wù)之間的關(guān)系，從上到下都還沒(méi)有一個(gè)清晰的發(fā)展思路，政府部門在這方面還沒(méi)有制定政策規(guī)范，處于無(wú)序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。目前社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)開(kāi)展服務(wù)面臨以下困難：一是找不到理想的服務(wù)場(chǎng)地;二是進(jìn)入社區(qū)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)受到的阻力較大，街辦不接納、社區(qū)不認(rèn)可，老人不接受;三是社會(huì)組織承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站享受不到正常的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

（七）養(yǎng)老服務(wù)資金支持力度不大

1. 各區(qū)縣政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)偏低，服務(wù)質(zhì)量難以保證。西安市有9個(gè)區(qū)縣陸續(xù)開(kāi)展了針對(duì)特殊困難居家老人的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。大部分區(qū)縣的購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是每月100-150元左右，月服務(wù)6-8小時(shí)，每小時(shí)20元左右的服務(wù)費(fèi)。政府購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)每小時(shí)30元的標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)質(zhì)量受到一定影響。

2.市財(cái)政對(duì)城市養(yǎng)老服務(wù)站與農(nóng)村幸福院的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，城鄉(xiāng)存在差距。西安市政策規(guī)定：“對(duì)已運(yùn)營(yíng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）每年給予1-7萬(wàn)元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助;對(duì)已投入運(yùn)營(yíng)的幸福院，市財(cái)政每年給予1-1.5萬(wàn)元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助，各區(qū)縣財(cái)政按照不低于2000元的標(biāo)準(zhǔn)配套。”基層反映：市級(jí)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)偏低，再加上多數(shù)區(qū)縣配套資金不到位，無(wú)法維持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站與幸福院的正常運(yùn)營(yíng)。

3. 老年大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)普遍偏低，各區(qū)縣支持力度不一。西安市13所老年大學(xué)每年都能獲得同級(jí)財(cái)政的工作經(jīng)費(fèi)支持，如市級(jí)財(cái)政每年給予市老年大學(xué)62萬(wàn)元工作經(jīng)費(fèi)，其他區(qū)縣多在10萬(wàn)左右，個(gè)別區(qū)縣（臨潼、周至）較少，僅有3.5萬(wàn)元，區(qū)縣財(cái)政對(duì)老年大學(xué)的支持力度普遍偏弱。當(dāng)前西安市各級(jí)財(cái)政對(duì)老年大學(xué)的支持水平已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)日益增長(zhǎng)的老年教育需求。

4. 養(yǎng)老服務(wù)工作經(jīng)費(fèi)撥付程序不暢。西安市社區(qū)服務(wù)站與農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式發(fā)放。這種方式存在明顯弊端。一是補(bǔ)貼資金滯后，遲遲到不了基層。在座談會(huì)上，農(nóng)村幸福院負(fù)責(zé)人普遍反映農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)費(fèi)用大部分沒(méi)有落實(shí)或足額落實(shí)。二是不利于工作開(kāi)展，在農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，沒(méi)有能力墊付運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)撥付方式最終使農(nóng)村幸福院陷入沒(méi)有經(jīng)費(fèi)不開(kāi)展活動(dòng)，不開(kāi)展活動(dòng)就得不到運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的惡性循環(huán)之中，致使各項(xiàng)服務(wù)由于沒(méi)有經(jīng)費(fèi)支持無(wú)法開(kāi)展。

（八）養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制滯后

1.老年教育管理體制不順，存在多頭管理的現(xiàn)象。

（1） 西安老年教育缺乏統(tǒng)一管理體制。目前市級(jí)與區(qū)縣級(jí)老年大學(xué)隸屬各級(jí)老干局或文化局管理，企業(yè)老年大學(xué)隸屬企業(yè)管理，社區(qū)老年教育又隸屬教育局管理，西安老年教育缺乏一個(gè)統(tǒng)一的隸屬管理體制，政出多門、多頭管理，難以形成發(fā)展合力。

（2）西安市區(qū)縣老年大學(xué)未納入正規(guī)國(guó)民教育序列，大多數(shù)老年大學(xué)屬無(wú)正式編制的非正規(guī)單位。在13所市、區(qū)縣老年大學(xué)中，只2所（市級(jí)、碑林）老年大學(xué)納入正式事業(yè)單位編制序列，其余11所老年大學(xué)均無(wú)正式編制，日常教學(xué)管理工作多為退休人員或兼職人員、招聘人員承擔(dān)，教學(xué)工作要由臨聘教師來(lái)承擔(dān)，影響力非常有限，帶領(lǐng)老年教育發(fā)展的龍頭作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。

2. 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合制度機(jī)制不健全。

（1） 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合多部門合作的工作機(jī)制運(yùn)行不暢。雖然西安市成立了民政、衛(wèi)計(jì)、人社、財(cái)政等相關(guān)部門參與的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)小組，而各部門在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作中不同程度地存在著 “職責(zé)不明、任務(wù)不清、認(rèn)知不同、力度不均”等問(wèn)題，沒(méi)有形成職責(zé)明確的工作機(jī)制與績(jī)效考核辦法，導(dǎo)致各自為政、配合不力，難以形成部門合力。

（2） 醫(yī)保報(bào)銷存在制度性障礙，影響醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)開(kāi)展。一是醫(yī)保針對(duì)老年病報(bào)銷病種有限。特別是失能、半失能老人長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理、后期康復(fù)護(hù)理等項(xiàng)目未納入醫(yī)保報(bào)銷范圍，護(hù)理院及老年人經(jīng)濟(jì)壓力大。二是醫(yī)保針對(duì)老年病的報(bào)銷比例和總額控制比例普遍較低，不適合老年病治療周期長(zhǎng)、住院時(shí)間長(zhǎng)、綜合性高、易反復(fù)等治療實(shí)際。三是居家老人尤其是居家失能老人家庭病床、上門服務(wù)產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用還沒(méi)有納入醫(yī)保報(bào)銷范圍，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)范圍、醫(yī)保報(bào)銷項(xiàng)目等方面還沒(méi)有具體性政策與實(shí)施細(xì)則、管理?xiàng)l例?；谝陨蠁?wèn)題，基層醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)大多處于觀望中，無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這些制度性障礙不突破，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作便無(wú)法真正落到實(shí)處。

以上問(wèn)題與短板成為西安市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約因素。

五、對(duì)策建議

針對(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、不足與短板，提出以下對(duì)策建議：

（一）完善政策體系，加強(qiáng)政策指導(dǎo)

西安市已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策，但是隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，一些新情況的出現(xiàn)，需要政策跟進(jìn)指導(dǎo)。現(xiàn)階段需要著手制定和完善的政策主要有以下幾類。第一類是家庭嵌入式“以床養(yǎng)老”、社區(qū)小微型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)、公建養(yǎng)老設(shè)施使用、企業(yè)連鎖化運(yùn)營(yíng)等規(guī)范性、指導(dǎo)性政策。第二類是制定全市統(tǒng)一的社區(qū)（村）養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理辦法、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估考核細(xì)則。第三類是編制西安市養(yǎng)老服務(wù)人才培育規(guī)劃與人才培養(yǎng)政策。第四類是制定出臺(tái)西安市老年教育規(guī)劃實(shí)施方案，站在老齡化發(fā)展的戰(zhàn)略高度來(lái)全面規(guī)劃老年教育。第五類是制定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)政策與實(shí)施規(guī)范，包括：醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合醫(yī)療服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、居家醫(yī)療及護(hù)理服務(wù)規(guī)范、家庭病床服務(wù)規(guī)范與費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、老年病醫(yī)保報(bào)銷病種、失能和臨終關(guān)懷特殊醫(yī)保定額、醫(yī)保結(jié)算新方式等相關(guān)政策內(nèi)容，解決醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的瓶頸問(wèn)題。第六類是研究探索出臺(tái)長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)，從根本上解決失能老人照護(hù)費(fèi)用及家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)問(wèn)題。以上政策對(duì)引導(dǎo)和推進(jìn)當(dāng)前與今后一段時(shí)期西安養(yǎng)老服務(wù)健康、可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，應(yīng)引起政府各部門的高度重視，補(bǔ)齊政策短板。

（二）提高認(rèn)識(shí)，理順體制機(jī)制，加強(qiáng)工作考核與服務(wù)監(jiān)管

1.加強(qiáng)養(yǎng)老工作的考核與督導(dǎo)。市政府考核辦應(yīng)將每年的養(yǎng)老工作任務(wù)納入到相關(guān)部門及各街道年度考核范圍，由市、區(qū)縣考核辦對(duì)工作開(kāi)展督導(dǎo)檢查，以扭轉(zhuǎn)一些政府部門對(duì)養(yǎng)老工作不重視、配合不力、不作為的現(xiàn)象，提高養(yǎng)老工作的執(zhí)行力。[1]

2.創(chuàng)新醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作機(jī)制。為進(jìn)一步將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作落到實(shí)處，建議直接由政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)牽頭，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，明確職責(zé)任務(wù)，制定統(tǒng)一的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作規(guī)范，建立聯(lián)系制度，進(jìn)一步加強(qiáng)部門之間的橫向聯(lián)系，打破條塊分割，形成合力。

3.加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管。近年來(lái)，一些社會(huì)資本紛紛進(jìn)駐西安養(yǎng)老市場(chǎng)、搶占養(yǎng)老市場(chǎng)，要加大監(jiān)管力度，使社會(huì)資本有序進(jìn)入，依法依規(guī)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)。

（三）擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給，解決養(yǎng)老用地、用房等問(wèn)題

1. 切實(shí)落實(shí)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。老齡工作部門與城建、國(guó)土、規(guī)劃等部門要加強(qiáng)溝通，全面規(guī)劃，分區(qū)分級(jí)切實(shí)落實(shí)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地人均不低于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)。[2]要根據(jù)每百戶人口配置25平方米社區(qū)（村）養(yǎng)老服務(wù)用房面積標(biāo)準(zhǔn)，加大建設(shè)投入力度，推進(jìn)社區(qū)（村）養(yǎng)老服務(wù)站用房面積逐步達(dá)標(biāo)。成都市的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)可供西安參考借鑒。

2.繼續(xù)加大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施硬件更新改造投入力度。在繼續(xù)加大養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)一些年代久遠(yuǎn)的專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陳舊設(shè)施設(shè)備進(jìn)行更新改造;加強(qiáng)對(duì)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備配套。

3. 整合城區(qū)國(guó)有房產(chǎn)資源為養(yǎng)老服務(wù)所用。針對(duì)城區(qū)養(yǎng)老需求旺盛、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足的突出問(wèn)題，建議房管部門對(duì)政府、事業(yè)單位的公有房產(chǎn)進(jìn)行清理，對(duì)一些長(zhǎng)期閑置的公有房產(chǎn)，采取無(wú)償或低償?shù)姆绞?，用于舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，作為解決城區(qū)養(yǎng)老設(shè)施不足的重要突破口。

4.加強(qiáng)城市公共無(wú)障礙設(shè)施改造和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定城市老舊小區(qū)改造計(jì)劃，在老年人居住密集的小區(qū)加建電梯、修建無(wú)障礙通道[3];將農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入到鄉(xiāng)村振興計(jì)劃之中，利用國(guó)家政策，改善提升農(nóng)村老人的生存環(huán)境;農(nóng)村衛(wèi)生廁所改建項(xiàng)目要綜合考慮各方面需求，納入適老標(biāo)準(zhǔn)與條件，滿足老年人的日常生活需求。

（四）加大財(cái)政投入，提高養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

1. 建立全市社會(huì)養(yǎng)老項(xiàng)目整體財(cái)政預(yù)算制度。在財(cái)政預(yù)算中，設(shè)置“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”科目，將居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)、社會(huì)組織培育、護(hù)理員培訓(xùn)、困難老人補(bǔ)貼等項(xiàng)目納入進(jìn)去，明確投入方向，形成逐年增長(zhǎng)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金在養(yǎng)老服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用。

3.提高農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼差距。西安市財(cái)政對(duì)農(nóng)村幸福院的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼只有1-1.5萬(wàn)元，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。應(yīng)提高農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，逐步與城市社區(qū)服務(wù)站補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)持平，縮小城鄉(xiāng)補(bǔ)貼差距?？蓞⒄粘啥际械臉?biāo)準(zhǔn)。

4.制定區(qū)縣財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼配套標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)資金配套。各區(qū)縣要在市級(jí)各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，加大資金配套力度，至少要保證30%的配套水平。

5. 加強(qiáng)督導(dǎo)調(diào)查，解決政策資金落地問(wèn)題。要加大對(duì)政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，對(duì)撥付、使用情況進(jìn)行抽查評(píng)估，對(duì)資金落實(shí)不到位的區(qū)縣、街辦（鎮(zhèn)）進(jìn)行整頓、懲處，切實(shí)解決居家養(yǎng)老服務(wù)站、幸福院運(yùn)營(yíng)資金發(fā)放不及時(shí)、上級(jí)補(bǔ)貼政策基層不落實(shí)問(wèn)題。

（五）構(gòu)建“六體一位”的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給

構(gòu)建以社區(qū)嵌入式微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、智慧化社區(qū)虛擬養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站、政府購(gòu)買服務(wù)、志愿者服務(wù)、家庭養(yǎng)老“六位一體”的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，建立健全社區(qū)（村）老齡工作組、專業(yè)化社會(huì)組織、志愿者團(tuán)隊(duì)等多主體協(xié)作的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。[4]

1.積極扶持和推廣社區(qū)嵌入式微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與智慧化社區(qū)虛擬養(yǎng)老院的新服務(wù)模式。將社區(qū)嵌入式微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與智慧化社區(qū)虛擬養(yǎng)老院作為破解城區(qū)“養(yǎng)老難”的重要突破口，加大培育與扶持力度，并向全市逐步推廣?？山梃b成都市的經(jīng)驗(yàn)做法。

2. 加強(qiáng)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)基層組織隊(duì)伍建設(shè)，承擔(dān)社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。以社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站與農(nóng)村幸福院為陣地，建立老齡工作小組，按照所在社區(qū)500名老人配置1名工作人員的比例，配備專職人員，專職人員薪資參照公益性崗位或保潔員工資標(biāo)準(zhǔn)列支。老齡工作小組專門負(fù)責(zé)老年人組織管理、服務(wù)站日常管理、組織老年人集體學(xué)習(xí)、文化娛樂(lè)活動(dòng)組織、緊急救助、獨(dú)居老人巡視關(guān)愛(ài)、老年政策信息與生活信息、志愿者隊(duì)伍建設(shè)與志愿服務(wù)活動(dòng)安排、社會(huì)組織服務(wù)監(jiān)督與質(zhì)量評(píng)估等公益性方面的服務(wù)，滿足城鄉(xiāng)老人對(duì)文體活動(dòng)、社會(huì)參與以及維權(quán)方面的服務(wù)需求。

3. 加大社會(huì)組織培育力度，承接專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。社區(qū)居家服務(wù)站和農(nóng)村幸福院應(yīng)與專業(yè)化社會(huì)組織、企業(yè)結(jié)盟，為社區(qū)老人提供醫(yī)療保健康復(fù)、家政服務(wù)、心理咨詢、失能老人社區(qū)托管、老年助餐、理發(fā)、日常維修、生命體征監(jiān)測(cè)、代購(gòu)、陪診、老年教育等集中或上門的有償、低償服務(wù)，滿足老年人尤其是獨(dú)居、空巢、失能等居家老人的個(gè)性化需求。在社會(huì)組織發(fā)展初期，政府應(yīng)出臺(tái)社會(huì)組織培育扶持政策，促進(jìn)涉老社會(huì)組織發(fā)展壯大。

4. 為進(jìn)入社區(qū)的服務(wù)機(jī)構(gòu)提供支持。社區(qū)老齡工作小組要為社會(huì)志愿者團(tuán)隊(duì)、社會(huì)組織、企業(yè)進(jìn)駐社區(qū)開(kāi)展服務(wù)開(kāi)綠燈，提供支持與監(jiān)管。收集并建立社區(qū)周邊服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)志愿者團(tuán)隊(duì)的信息庫(kù)，將組織名稱、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督方式等信息向社區(qū)老人公布，供社區(qū)有需要的老人選擇，社區(qū)老齡工作小組負(fù)責(zé)與服務(wù)方對(duì)接協(xié)調(diào)與監(jiān)管事宜。

5. 積極組建社區(qū)老年志愿者服務(wù)隊(duì)伍。志愿者隊(duì)伍主要開(kāi)展老年人心理慰藉、扶貧幫困、家務(wù)勞動(dòng)等免費(fèi)公益性服務(wù)。志愿者隊(duì)伍可分為社會(huì)志愿者團(tuán)隊(duì)和社區(qū)志愿者團(tuán)隊(duì)，為了滿足老年人的社會(huì)參與需求，應(yīng)將組建社區(qū)老年志愿者團(tuán)隊(duì)作為一項(xiàng)重要工作抓起來(lái)。

6. 積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)手段更新。盡快建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)熱線，為孤寡獨(dú)居老人安裝家庭呼叫器。建立智能化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，引進(jìn)智能居家服務(wù)技術(shù)手段，提供信息化服務(wù)與監(jiān)測(cè)、監(jiān)控及報(bào)警服務(wù)?？山梃b杭州市的做法。[5]

7. 完善家庭政策，支持家庭養(yǎng)老。首先，為失能、失智老人家庭照顧者提供指導(dǎo)與“喘息服務(wù)”。要關(guān)注和重視失能老人家庭照顧者的生存困境，出臺(tái)失能老人家庭照顧者補(bǔ)償政策，給予失能老人家庭照顧者一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;將失能老人護(hù)理上門指導(dǎo)服務(wù)與“喘息服務(wù)”納入政府購(gòu)買服務(wù)政策范疇，明確服務(wù)時(shí)間與服務(wù)內(nèi)容，由社會(huì)組織提供，在這方面可借鑒杭州市的做法。其次，政府、企事業(yè)單位要逐步建立女子照料父母的帶薪假期制度，支持子女履行照顧義務(wù)。

（六）優(yōu)先服務(wù)失能、失智、獨(dú)居、空巢老人，滿足其養(yǎng)老服務(wù)需求

1. 擴(kuò)大失能老人護(hù)理服務(wù)補(bǔ)貼范圍。目前西安市失能老人護(hù)理服務(wù)補(bǔ)貼政策范圍是五保、三無(wú)、低保貧困家庭的失能老人，補(bǔ)貼范圍太小，應(yīng)將中低收入家庭的失能老人納入政策補(bǔ)貼范圍。成都市、杭州市做法值得借鑒。

2. 建立困難老人關(guān)愛(ài)探視長(zhǎng)效工作機(jī)制。采取低償志愿幫扶的方式或政府購(gòu)買服務(wù)的方式，確定社區(qū)志愿人員或社會(huì)組織，定期到獨(dú)居、空巢老人家庭專訪探視，對(duì)其提供心理慰藉、緊急救助服務(wù)。在困難老人關(guān)愛(ài)方面，引入社會(huì)工作方法，使這類老人得到更專業(yè)化服務(wù)?？蓪W(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)做法。

3. 重視老年癡呆病患者的護(hù)理服務(wù)問(wèn)題。目前西安市還沒(méi)有建立老年癡呆病患者專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)，這類老年患者普遍由家庭成員護(hù)理，家庭照顧者十分辛苦。應(yīng)嘗試探索開(kāi)展老年癡呆患者的專業(yè)照護(hù)服務(wù)，以滿足這類家庭的剛性需求?？山梃b國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。

（七）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才

1. 制定西安市養(yǎng)老服務(wù)人才發(fā)展規(guī)劃。在護(hù)理專業(yè)設(shè)置、建立實(shí)訓(xùn)基地、社保補(bǔ)貼、職業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)等方面出臺(tái)具體政策，發(fā)揮出培養(yǎng)人員、輸入人才、穩(wěn)定人才的作用。積極與各高等院校對(duì)接，依托職業(yè)教育院校設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)或培訓(xùn)基地;為選擇護(hù)理專業(yè)的學(xué)生提供學(xué)費(fèi)支持，學(xué)成后要求留西安工作;政府為入職養(yǎng)老護(hù)理院的年輕護(hù)理專業(yè)人員提供一定社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼;解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)技護(hù)理人員在職稱評(píng)定、工資福利等方面的問(wèn)題，讓他們享受與醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)人員同等的晉升機(jī)會(huì);研究制定專業(yè)護(hù)理人員從業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，根據(jù)從業(yè)年限給予一定資金獎(jiǎng)勵(lì)、購(gòu)房?jī)?yōu)惠，可參照浙江省杭州市的獎(jiǎng)補(bǔ)辦法與成都市人才培養(yǎng)計(jì)劃。另外，加強(qiáng)宣傳與榮譽(yù)表彰，鼓勵(lì)更多專業(yè)人員從事養(yǎng)老護(hù)理工作。

2. 全面培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才。養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)要照顧到機(jī)構(gòu)、社區(qū)（村）、志愿者、家庭照顧者等多類群體的需求。[6]首先，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)層面，對(duì)院長(zhǎng)、管理層（業(yè)務(wù)管理、后勤管理）、護(hù)理人員進(jìn)行分類培訓(xùn)，創(chuàng)新培訓(xùn)方式與內(nèi)容。其次，在居家養(yǎng)老服務(wù)站、農(nóng)村幸福院與志愿者層面，目前對(duì)這類人群的培訓(xùn)安排較少，應(yīng)以提升管理能力、服務(wù)意識(shí)、活動(dòng)組織能力為主要培訓(xùn)內(nèi)容。第三，針對(duì)失能老人家庭照顧者培訓(xùn)，應(yīng)確立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，上門進(jìn)行一對(duì)一培訓(xùn)。市級(jí)應(yīng)制定培訓(xùn)計(jì)劃，從2019年開(kāi)始，定期開(kāi)展。

（八）發(fā)展老年志愿者，給老年人提供融入社會(huì)的機(jī)會(huì)

探索研究志愿服務(wù)機(jī)制，有目標(biāo)、有計(jì)劃地組建社區(qū)為老服務(wù)志愿者隊(duì)伍，定期開(kāi)展為老服務(wù)。鼓勵(lì)社區(qū)中有專長(zhǎng)、有時(shí)間、有精力、有熱情的老年人組成不同形式的為老服務(wù)志愿小組。在社區(qū)營(yíng)造年輕人服務(wù)老年人、低齡老人服務(wù)高齡老人、健康老人服務(wù)身體不方便老人的志愿服務(wù)氛圍。

（九）加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造敬老愛(ài)老社會(huì)氛圍

利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、大型節(jié)慶活動(dòng)等多種形式，加大養(yǎng)老政策、養(yǎng)老服務(wù)信息、養(yǎng)老服務(wù)先進(jìn)人物、老年公益性人物等宣傳表彰力度，通過(guò)正能量引導(dǎo)、創(chuàng)建全社會(huì)共同關(guān)心、支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的良好環(huán)境。