王正柱 李月

摘 要：法律監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的一項重要職能，國家監(jiān)察體制改革及司法體制改革后，檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作自身存在的不足凸顯，促使檢察機關(guān)轉(zhuǎn)變理念，將力氣集中轉(zhuǎn)向法律監(jiān)督工作。在新的司法環(huán)境下，檢察機關(guān)需要找出監(jiān)督工作弱化的現(xiàn)實原因，進一步理順現(xiàn)有職能，強化法律監(jiān)督職權(quán)，真正回歸其法律監(jiān)督的憲法定位。

關(guān)鍵詞：法律監(jiān)督 監(jiān)督弱化 憲法定位

檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，如何加強監(jiān)督工作成為檢察機關(guān)亟需解決的工作難題，在目前的司法實踐中，司法理念落后、監(jiān)督意識淡薄、監(jiān)督措施單一、監(jiān)督工作立法不完善等問題普遍存在，導(dǎo)致法律監(jiān)督效果不強，嚴(yán)重影響檢察機關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮。筆者立足所在基層檢察院監(jiān)督工作斷崖式下滑的實際情況，對當(dāng)前基層檢察機關(guān)監(jiān)督工作弱化的原因進行分析，在此基礎(chǔ)上探索進一步加強檢察機關(guān)監(jiān)督工作的措施。

一、檢察監(jiān)督工作弱化的表現(xiàn)

（一）案件數(shù)據(jù)下滑

歷年的檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)表明，監(jiān)督業(yè)務(wù)只占據(jù)了檢察機關(guān)職能的很小比例。長期以來存在的“重訴訟輕監(jiān)督”情況，致使檢察機關(guān)成為形式上的監(jiān)督機關(guān)、實質(zhì)上的訴訟機關(guān)，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，監(jiān)督案件業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)更是出現(xiàn)斷崖式下滑，筆者所在基層院2016年監(jiān)督案件業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為107件，2017年為121件，2018年為54件，2019年以來該項工作案件數(shù)據(jù)僅有6件（辦結(jié)3件）。從以上業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)看，檢察機關(guān)監(jiān)督工作弱化嚴(yán)重，這種情況不符合檢察機關(guān)職能定位。

（二）案件質(zhì)量不高

2019年以來，筆者所在基層院辦理的6件監(jiān)督案件，辦結(jié)3件，案件質(zhì)量均出現(xiàn)瑕疵，整套操作與高檢院訴訟文書材料立卷歸檔細則的要求不符。一是文書遺漏的問題，辦結(jié)的立案監(jiān)督案件，案件流程已經(jīng)結(jié)束，但平臺上均缺少接收案件通知書、受理案件登記表、審查意見書、送達回證等文書，同時對公安機關(guān)不立案理由不成立應(yīng)發(fā)通知立案書的也有遺漏，辦理的偵查監(jiān)督案件普遍遺漏檢察官聯(lián)席會議記錄。二是文書不規(guī)范的問題，文書內(nèi)容填寫不規(guī)范是普遍的問題，例如送達回證的收件人、案由、送達地址、文件名稱等內(nèi)容均沒有填寫完整。三是辦案效率低的問題，一般是檢察官制作完成糾正違法通知書、說明不立案理由等文書后，沒有及時的與分管領(lǐng)導(dǎo)進行溝通，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)審批不及時，案件文書擬制日期與領(lǐng)導(dǎo)審批日期間隔有10天左右，缺乏監(jiān)督的時效性。

（三）辦案效果不明顯

一方面部分檢察官辦理監(jiān)督案件只重數(shù)據(jù)不重效果。例如，檢察官經(jīng)審查認(rèn)為公安機關(guān)不立案理由不成立，作為監(jiān)督案件辦理，但沒有發(fā)出通知立案書，也沒有對公安機關(guān)是否立案進行后續(xù)的監(jiān)督，對公安機關(guān)是否立案情況不清楚，但平臺上已經(jīng)結(jié)束流程了，案件數(shù)量有變化，但立案監(jiān)督效果不強。另一方面公安機關(guān)重視不夠。辦理偵查活動監(jiān)督案件過程中，檢察機關(guān)將糾正違法通知書發(fā)出后，公安機關(guān)形式上對有關(guān)情況進行了回復(fù)說明，但實際上并沒有足夠重視。例如辦理危險駕駛類案件時， 檢察官對公安機關(guān)超期羈押、取證人不同而筆錄完全相同等違法情況進行監(jiān)督，發(fā)出糾違通知書后，偵查機關(guān)迅速書面回復(fù)了整改情況，但之后辦理案件過程中，該類問題繼續(xù)發(fā)生，監(jiān)督效果不明顯。

二、檢察監(jiān)督工作弱化的原因分析

（一）監(jiān)督職能弱化

內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革前，偵查監(jiān)督部門和公訴部門均有專職檢察官從事監(jiān)督工作，改革后檢察官辦案組運行，原有的偵查監(jiān)督部的職權(quán)分化給每個辦案檢察官，從形式上看辦理監(jiān)督案件的人員變多了，但實際上缺乏牽頭總管、督辦落實的責(zé)任人，監(jiān)督工作沒有真正落實。捕訴監(jiān)一體化模式運行后，檢察機關(guān)更為重視對案件的提前介入和對公安機關(guān)的引導(dǎo)偵查，要求偵查機關(guān)按照起訴標(biāo)準(zhǔn)查明事實、固定證據(jù)，而對偵查機關(guān)辦案過程中違反實體法、程序法的各類行為缺少監(jiān)督意識和手段。同時捕、訴、監(jiān)、防均由同一辦案組負責(zé)，檢察官責(zé)任重大，工作側(cè)重點容易發(fā)生偏移，只重捕訴不重監(jiān)督，進而導(dǎo)致監(jiān)督工作案件數(shù)據(jù)大幅度下降。另外考核機制不明確，年底的考核到底是以檢察官為單位，還是以辦案組為單位，還是以業(yè)務(wù)部門為單位，到底是針對檢察官的個人各項工作指標(biāo)進行考核，還是針對每個部門業(yè)務(wù)情況綜合進行考核，目前并沒有明確，沒有形成檢察官考評機制，在監(jiān)督案件辦案數(shù)據(jù)普遍偏低的情況下，檢察官均沒有過多重視。

（二）檢察官辦案能力與意識不強

首先是檢察官辦理監(jiān)督案件的意識不強，非原來偵查監(jiān)督部門的檢察官大多沒有辦理監(jiān)督案件的意識。例如，所在院辦理的伍某等4人聚眾斗毆案，檢察官在審查案件時，發(fā)現(xiàn)鄧某涉嫌犯罪而公安機關(guān)未立案，根據(jù)刑事訴訟規(guī)則，檢察官應(yīng)監(jiān)督公安機關(guān)立案，但承辦檢察官沒有辦理監(jiān)督案件的經(jīng)歷，沒有意識到可以將該案作為監(jiān)督案件辦理，而是直接決定逮捕。其次是檢察官的業(yè)務(wù)能力不強，一方面體現(xiàn)在對辦理監(jiān)督案件不太適應(yīng)，不知道可以辦理監(jiān)督案件，另一方面體現(xiàn)在部分檢察官對人民檢察院刑事訴訟規(guī)則規(guī)定的20種監(jiān)督情形不熟，不知道對哪些情形可以進行監(jiān)督，通過走訪調(diào)查，筆者所在檢察院該類檢察官比例達到35%。再次，辦案人員對業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺操作不熟練，操作流程出現(xiàn)問題，導(dǎo)致平臺上無法反應(yīng)監(jiān)督案件辦理情況。例如，在辦理的張某拒不執(zhí)行判決、裁定案，檢察官在辦案過程中，發(fā)現(xiàn)法院將案件線索移交公安機關(guān)，公安機關(guān)追逃到嫌疑人后，沒有按照規(guī)定直接進行刑事拘留，而是移交給了法院進行司法拘留，法院再移交公安機關(guān)進行刑事拘留，檢察官將其作為監(jiān)督案件辦理，對偵查機關(guān)書面發(fā)出了糾違通知書，但由于平臺操作錯誤，監(jiān)督案件統(tǒng)計平臺上最初并沒有反映出來。

（三）監(jiān)督線索來源缺乏

在實踐中，檢察機關(guān)辦理偵查監(jiān)督案件的線索，基本上來源于公安機關(guān)報送的案卷材料，對公安機關(guān)偵查活動的了解十分有限，法律上也并未明確要求公安機關(guān)辦理案件時應(yīng)向檢察機關(guān)告知具體情況，檢察機關(guān)獲取偵查監(jiān)督線索來源單一，渠道較窄，難以全面、及時、有效進行監(jiān)督和制約。另外，信息公開平臺目前處于無人管理狀態(tài)，缺乏監(jiān)督信息。一方面檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，撤銷了原有的偵查監(jiān)督部門和兩法銜接平臺專職責(zé)任人，目前沒有人負責(zé)與行政執(zhí)法機關(guān)進行對接，沒有專人對平臺進行管理。另一方面，行政機構(gòu)改革后，部分行政機構(gòu)合并，但沒有重新搭建兩法銜接平臺，更沒有明確該平臺錄入信息的負責(zé)人，平臺錄入工作受影響。自兩法銜接平臺搭建以來，筆者所在地區(qū)每年錄入的信息均在300件以上，但2019年以來錄入信息為零。

（四）監(jiān)督保障機制不健全

新修訂的《人民檢察院組織法》并未明確規(guī)定檢察機關(guān)能否對監(jiān)察委的辦理職務(wù)犯罪案件相關(guān)行為進行監(jiān)督，監(jiān)察委的行為是否屬于《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定的監(jiān)督職權(quán)范圍內(nèi)，監(jiān)察委對相關(guān)人員實施的留置措施是否屬于檢察機關(guān)監(jiān)督的“訴訟活動”，監(jiān)察委實施的措施存在問題時，檢察機關(guān)是否有權(quán)監(jiān)督、如何監(jiān)督，均也有待研究。同時，反貪反瀆部門轉(zhuǎn)隸后，檢察機關(guān)原有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)喪失，普遍存在不愿、不會與監(jiān)察委打交道的情況，甚至對監(jiān)察委不敢監(jiān)督。例如，該院檢察官在辦理監(jiān)察委移送的周某涉黑案時，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委訊問與移送時間上存在問題，但并沒有采取任何監(jiān)督案件該有的措施。

（五）司法辦案理念未得到有效轉(zhuǎn)變

一方面是公安機關(guān)對待犯罪嫌疑人的態(tài)度，仍是以懲治打擊為主，人權(quán)保障的觀念沒有扎根思想深處。辦案人員為盡快辦結(jié)案件，將重點放在打擊犯罪的效率上，缺少自覺接受監(jiān)督的理念，忽視對犯罪嫌疑人合法權(quán)利的保障。另一方面是檢察機關(guān)部分辦案人員主觀上存在不愿監(jiān)督、怕得罪人的思想。

（六）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革的影響

監(jiān)督類案件下滑也有改革的影響因素，主要就是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的運行。新修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定，針對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件，檢察機關(guān)提出的量刑建議，法院原則上應(yīng)當(dāng)采納，加上檢察機關(guān)和審判機關(guān)的溝通，基本上法院會采納檢察院提出的量刑建議。例如，筆者所在的檢察院，今年以來法院對該院做出的量刑建議采納率為97%，在這種情況下，審判監(jiān)督的抗訴等相關(guān)數(shù)據(jù)必然下滑。

三、加強檢察監(jiān)督工作的對策思考

（一）轉(zhuǎn)變司法理念

承辦檢察官要轉(zhuǎn)變只注重捕訴不注重監(jiān)督的觀念，充分認(rèn)識到法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的主責(zé)主業(yè)，必須做好法律監(jiān)督工作。要轉(zhuǎn)變偵查監(jiān)督觀念，轉(zhuǎn)變對偵查結(jié)論過度輕信的辦案態(tài)度，將角色定位為法律的守護人，充分尊重和保障人權(quán)，著力強化重程序、重證據(jù)、重監(jiān)督制約的法治觀念，努力改變錯誤的價值傾向，不斷提升法律適用和政策運用能力，提升發(fā)現(xiàn)和糾正違法的能力，依法履行監(jiān)督職責(zé)。

（二）完善考評方案

要充分發(fā)揮考核的激勵導(dǎo)向作用，把監(jiān)督工作的數(shù)量與質(zhì)量納入考核體系之中，加強對檢察官辦理監(jiān)督案件考核的獎懲力度，促使檢察官重視辦理監(jiān)督案件，自覺提升監(jiān)督案件辦理能力。同時，也要加強對辦案人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，一是培養(yǎng)辦案人員的線索發(fā)現(xiàn)能力與調(diào)查核實能力，了解偵查工作相關(guān)律規(guī)定，熟悉偵查活動的特點，善于通過介入偵查、審查案件、受理當(dāng)事人申訴和控告等多種途徑發(fā)現(xiàn)刑事立案和偵查活動中的違法行為線索，并用一定的證據(jù)予以證實。二是培養(yǎng)糾正處理能力，優(yōu)化辦案人員的工作方式方法，加強與被監(jiān)督機關(guān)的良性互動，處理好監(jiān)督制約和配合支持的關(guān)系，實現(xiàn)個案的公正規(guī)范，規(guī)范執(zhí)法行為，維護司法公正。

（三）暢通監(jiān)督渠道

一是以公安機關(guān)刑事案件系統(tǒng)為基礎(chǔ)，與公安機關(guān)加強刑事案件信息的共享力度，實時掌握公安機關(guān)辦理案件質(zhì)量的動態(tài)信息，及時發(fā)現(xiàn)辦案單位的偵查違法行為。二是明確負責(zé)管理“兩法銜接”平臺的責(zé)任部門、責(zé)任人，確保執(zhí)法、司法信息共享，拓展監(jiān)督來源，要加強與行政執(zhí)法機關(guān)的溝通和聯(lián)系，推動兩法銜接平臺正常運行。三是建立網(wǎng)上監(jiān)督與反饋平臺，方便當(dāng)事人對進展情況進行查詢、對案件進行投訴，拓展偵查監(jiān)督信息來源，暢通群眾舉報、控告和申訴渠道，解決監(jiān)督滯后和不全面的問題，有效實現(xiàn)從事后監(jiān)督到事中監(jiān)督、從單一監(jiān)督到多元監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

（四）完善相關(guān)法律

檢察機關(guān)法律監(jiān)督過程中存在的問題需要統(tǒng)一的監(jiān)督立法予以解決，但我國目前并沒有針對法律監(jiān)督進行專門化的立法，刑事訴訟法、人民檢察院組織法等相關(guān)法律也沒有對檢察機關(guān)法律監(jiān)督進行體系化地規(guī)定，尤其是與監(jiān)察機關(guān)辦案的關(guān)系沒有明確規(guī)定，這在一定程度上制約了檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。強制措施監(jiān)督是程序正義價值實現(xiàn)的必要手段，要完善法律監(jiān)督的相關(guān)法律，應(yīng)對檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能存在的問題予以回應(yīng)。例如，針對目前偵查監(jiān)督立法的缺陷，在刑事立法上要確立檢察機關(guān)在監(jiān)督中的具體職權(quán)，要賦予檢察機關(guān)《糾正違法通知書》《檢察建議書》法律強制力，強化對監(jiān)督對象不履行職責(zé)、不積極履行職責(zé)的進一步監(jiān)督措施。