曾覺(jué)安，葉劍鋒，盧紫君，林歡

（廣州沛森園林景觀設(shè)計(jì)有限公司，廣東廣州 510520）

中國(guó)于20世紀(jì)80年代開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施建設(shè)工程監(jiān)理制，20世紀(jì)90年代在全國(guó)范圍內(nèi)推行。1997年的《中華人民共和國(guó)建筑法》中規(guī)定：“國(guó)家推行建筑工程監(jiān)理制度”，第一次從法律上明確了建設(shè)工程監(jiān)理制度的法律地位。

20世紀(jì)末中國(guó)開(kāi)始實(shí)施營(yíng)造林工程監(jiān)理制度，廣東省則是在21世紀(jì)初開(kāi)始推行營(yíng)造林工程監(jiān)理制度的，最初在深圳市寶安區(qū)、中山市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先行試點(diǎn)，然后在全省推廣。廣東省的營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍從無(wú)到有、從小到大，監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)亦從無(wú)到有不斷積累，監(jiān)理工作對(duì)提高廣東省營(yíng)造林工程質(zhì)量和成效起到了重要作用。但實(shí)施營(yíng)造林工程監(jiān)理制度是一項(xiàng)新的質(zhì)量監(jiān)管措施，它有一個(gè)逐步成長(zhǎng)和不斷完善到成熟的過(guò)程。

1 廣東省實(shí)施營(yíng)造林工程監(jiān)理制度現(xiàn)狀和特點(diǎn)

1.1 營(yíng)造林工程的監(jiān)理廣度

廣東省目前的營(yíng)造林工程施工監(jiān)理對(duì)象主要是政府投資的林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目工程，基本上還未在社會(huì)企業(yè)和民間資金投入的林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目工程中開(kāi)展；在已實(shí)施監(jiān)理制度的營(yíng)造林工程中，以林業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目為主體，用材林、經(jīng)濟(jì)林和其他建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施工程監(jiān)理制度的較少。究其原因是中國(guó)的民間資金對(duì)林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的投入目前還不多，而政府對(duì)林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的資金投入又以生態(tài)建設(shè)為主體，多數(shù)以工程補(bǔ)助形式投入資金。

1.2 營(yíng)造林工程的監(jiān)理深度

目前只在營(yíng)造林工程的施工和驗(yàn)收兩個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施了監(jiān)理制度，還未對(duì)一個(gè)項(xiàng)目工程從設(shè)計(jì)、招標(biāo)到施工、驗(yàn)收實(shí)施全過(guò)程監(jiān)理；在施工和驗(yàn)收環(huán)節(jié)監(jiān)理中，工程建設(shè)單位（業(yè)主）只授予了監(jiān)理單位施工質(zhì)量控制和施工進(jìn)度控制兩個(gè)目標(biāo)監(jiān)理權(quán)，并未授予投資控制監(jiān)理權(quán)[1]。

1.3 已實(shí)施監(jiān)理制度的主要營(yíng)造林工程項(xiàng)目

自實(shí)施營(yíng)造林工程監(jiān)理制度以來(lái)，廣東省已經(jīng)實(shí)施營(yíng)造林工程監(jiān)理的主要項(xiàng)目有：生態(tài)風(fēng)景林造林工程、沿海防護(hù)林造林工程、水源涵養(yǎng)林造林工程、森林碳匯造林工程、主干道兩側(cè)生態(tài)景觀林帶工程、主干道綠化造林工程、森林撫育工程、有害生物防治工程、低效低產(chǎn)林分改造工程、跡地更新造林工程、石漠化綜合治理林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目工程和鄉(xiāng)村綠化美化工程等。

1.4 營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)廣東省林業(yè)廳公布的相關(guān)信息[2]，2017年底全省有137家具有營(yíng)造林工程監(jiān)理資質(zhì)的社會(huì)監(jiān)理單位，其中乙級(jí)資質(zhì)監(jiān)理單位33家、丙級(jí)資質(zhì)監(jiān)理單位104家。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省通過(guò)培訓(xùn)考核后發(fā)放監(jiān)理員證書(shū)（營(yíng)造林工程監(jiān)理上崗證）的有400多人，平均可供每家社會(huì)監(jiān)理單位吸收的有監(jiān)理資質(zhì)的監(jiān)理人員不足3人。

1.5 營(yíng)造林工程監(jiān)理特點(diǎn)

營(yíng)造林工程監(jiān)理與其他項(xiàng)目工程監(jiān)理有著明顯不同的特點(diǎn)。營(yíng)造林工程施工全過(guò)程均為露天作業(yè)，存在點(diǎn)多、面廣、時(shí)間跨度長(zhǎng)、受季節(jié)和氣候影響大等特點(diǎn)。絕大部分營(yíng)造林工程都分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)，山高路遠(yuǎn)，工作條件差，監(jiān)理人員必須配備專門的交通工具和其他必要設(shè)備。除了中幼林撫育項(xiàng)目工程的施工時(shí)間較短以外，與城市園林綠化工程相比較，普遍的營(yíng)造林工程施工監(jiān)理時(shí)間持續(xù)長(zhǎng)，大部分營(yíng)造林工程施工監(jiān)理合同時(shí)間為3a，最短的也要1a；而且各工序施工時(shí)間不連續(xù)，如整地與種植、追肥撫育等工序的施工時(shí)間基本上都是不連續(xù)的。因此，營(yíng)造林工程的監(jiān)理成本與園林綠化等工程的監(jiān)理成本相比，無(wú)論是在人力、物力上的投入還是在時(shí)間上的投入，營(yíng)造林工程監(jiān)理成本都要高許多。

2 廣東省營(yíng)造林工程監(jiān)理工作中的存在問(wèn)題

2.1 營(yíng)造林工程監(jiān)理費(fèi)用低

中國(guó)營(yíng)造林項(xiàng)目工程的投入資金普遍很低。中央或省財(cái)政以補(bǔ)助形式投入資金，建設(shè)單位的同級(jí)財(cái)政配套資金除部分沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，大部分市縣只是配套了間接費(fèi)用，山區(qū)貧困縣則連間接費(fèi)用也沒(méi)有配套。廣東省目前規(guī)定的營(yíng)造林工程監(jiān)理費(fèi)用為該工程直接投資費(fèi)用的1～3%，普遍執(zhí)行的是1.5～2.5%，個(gè)別項(xiàng)目更低。如果按上面的標(biāo)準(zhǔn)提取監(jiān)理費(fèi)用，就很難保障營(yíng)造林工程監(jiān)理工作的正常開(kāi)展。這樣必然帶來(lái)如下情況：一是施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員不足；二是因監(jiān)理人員不足帶來(lái)施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理不到位。監(jiān)理單位是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)企業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，要對(duì)承接的每一個(gè)工程監(jiān)理項(xiàng)目進(jìn)行成本核算，除了人員工資、社保福利（五險(xiǎn)一金）、交通工具、工作設(shè)備、辦公費(fèi)用等以外，還要繳納國(guó)家規(guī)定的各種稅費(fèi)，監(jiān)理單位根據(jù)該項(xiàng)工程監(jiān)理成本核算來(lái)確定該項(xiàng)工程的監(jiān)理人員配置。因此，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員配置不足就變成一個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。由于施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員配置不足，影響工程監(jiān)理效果，邊遠(yuǎn)的施工地段和工程的隱蔽工序往往監(jiān)理不到位。特別是施放基肥、追肥等隱蔽工序如無(wú)足夠監(jiān)理人員在施工現(xiàn)場(chǎng)旁站監(jiān)理，施肥數(shù)量和質(zhì)量難以保證。

2.2 具有營(yíng)造林工程監(jiān)理上崗證的監(jiān)理人員嚴(yán)重不足

廣東省的營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍規(guī)模仍然不能滿足當(dāng)前林業(yè)生態(tài)建設(shè)的需要，主要矛盾不是社會(huì)監(jiān)理單位數(shù)量的多少，而是具有監(jiān)理資質(zhì)的人員明顯不足；而且在已取得營(yíng)造林工程監(jiān)理員證書(shū)的400多人中，有相當(dāng)一部分是省、市林業(yè)事業(yè)單位的公職人員，根據(jù)現(xiàn)行管理制度，他們只能對(duì)工程監(jiān)理實(shí)施指導(dǎo)，而不能作為第三方人員參加施工現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)理工作。這樣，在施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施監(jiān)理的人員中真正具有施工監(jiān)理資格證的人就非常少了。

2.3 施工監(jiān)理人員的監(jiān)理業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)不足

廣東省的營(yíng)造林工程監(jiān)理工作遠(yuǎn)未達(dá)到實(shí)施營(yíng)造林工程監(jiān)理制度的預(yù)期效果。造成這種狀況的原因眾多，其中原因之一是在一線從事?tīng)I(yíng)造林工程監(jiān)理工作的大部分監(jiān)理人員均未取得監(jiān)理上崗證，而業(yè)務(wù)主管部門又缺少對(duì)這些監(jiān)理人員進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)理業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，更談不上監(jiān)理人員的專業(yè)技術(shù)方面的繼續(xù)教育。

2.4 部分工程施工標(biāo)段規(guī)模過(guò)大

前幾年廣東省碳匯造林項(xiàng)目工程大規(guī)模開(kāi)展，各建設(shè)單位年度建設(shè)任務(wù)大，有的建設(shè)單位將規(guī)模較大的項(xiàng)目工程無(wú)論是面積接近萬(wàn)畝或超過(guò)萬(wàn)畝都只設(shè)一個(gè)標(biāo)段進(jìn)行招標(biāo)施工。工程標(biāo)段規(guī)模一旦超過(guò)了中標(biāo)單位的施工能力，加上受造林季節(jié)時(shí)間緊迫的限制，中標(biāo)單位為了能按合同工期完成任務(wù)，將部分工程轉(zhuǎn)包給其他施工隊(duì)，其他施工隊(duì)又將接手的工程分成若干份轉(zhuǎn)包給幾個(gè)更小的施工隊(duì)。經(jīng)過(guò)幾次轉(zhuǎn)包，直接投入的造林資金就大大降低，加上施工隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，給工程監(jiān)理也增加了極大的難度，就必然導(dǎo)致了工程質(zhì)量的降低。

2.5 營(yíng)造林工程監(jiān)理缺少規(guī)范化操作

由于監(jiān)理費(fèi)用低、監(jiān)理力量薄弱、監(jiān)理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊等原因，至目前為止，廣東省營(yíng)造林工程監(jiān)理制度的實(shí)施還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)工程監(jiān)理規(guī)范化操作。因此，只有在解決上述問(wèn)題之后，才有條件在全省范圍內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)營(yíng)造林工程監(jiān)理工作的規(guī)范化[1]。

3 建議

3.1 提高營(yíng)造林工程的監(jiān)理費(fèi)用

《廣東省營(yíng)造林工程定額與造價(jià)》[3]雖已于2010年9月發(fā)布，但大部分基層營(yíng)造林工程預(yù)算并沒(méi)有按此地方標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。原因是大部分山區(qū)縣（市）的財(cái)政收入較低，配套資金投不足，工程建設(shè)單位只能根據(jù)上級(jí)部門下?lián)艿墓こ虒ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金數(shù)額來(lái)進(jìn)行營(yíng)造林項(xiàng)目工程的設(shè)計(jì)和施工，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)造林工程建設(shè)費(fèi)用嚴(yán)重偏低。按此設(shè)計(jì)的營(yíng)造林工程費(fèi)用的1.5～2.5%來(lái)計(jì)算工程監(jiān)理費(fèi)用，使?fàn)I造林工程監(jiān)理費(fèi)用也跟著低。

提高營(yíng)造林工程監(jiān)理費(fèi)用的比較可行的辦法是提高營(yíng)造林工程的投資定額成本（造價(jià)）。提高營(yíng)造林工程的投資定額成本，不僅有條件采用新的營(yíng)造林技術(shù)和提高營(yíng)造林工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，保障營(yíng)造林工程的優(yōu)質(zhì)效果；與此同時(shí)，由于營(yíng)造林工程定額造價(jià)的提高，相應(yīng)地提高了營(yíng)造林工程監(jiān)理費(fèi)用，保障營(yíng)造林工程施工質(zhì)量的提高。

3.2 完善營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍建設(shè)

一是逐步壯大營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍以適應(yīng)和滿足林業(yè)生態(tài)建設(shè)需求?？旖萦行У霓k法是定期舉辦監(jiān)理單位監(jiān)理人員培訓(xùn)班，加強(qiáng)在職培訓(xùn)、考試，實(shí)行持證上崗。同時(shí)建議專業(yè)院校設(shè)立營(yíng)造林工程監(jiān)理課程，使學(xué)生在掌握林業(yè)專業(yè)技術(shù)知識(shí)的同時(shí)也掌握了營(yíng)造林工程施工監(jiān)理知識(shí)，從學(xué)校一畢業(yè)出來(lái)就能適應(yīng)社會(huì)需要，經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐和鍛煉能較快成為林業(yè)行業(yè)的專業(yè)骨干。

二是提高營(yíng)造林工程監(jiān)理人員的職業(yè)素質(zhì)。營(yíng)造林工程監(jiān)理人員既是工程技術(shù)服務(wù)人員，又是裁判員，還是處理建設(shè)方、施工方和監(jiān)理方三方關(guān)系的協(xié)調(diào)員。因此，監(jiān)理隊(duì)伍的職業(yè)素質(zhì)非常重要。針對(duì)監(jiān)理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題或不足，不定期對(duì)營(yíng)造林工程現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)；定期組織營(yíng)造林工程監(jiān)理人員開(kāi)展監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)交流與研討活動(dòng)，不斷總結(jié)提高廣東省的營(yíng)造林工程監(jiān)理水平；在加強(qiáng)對(duì)營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)教育的同時(shí)，還要加強(qiáng)監(jiān)理隊(duì)伍的職業(yè)道德教育，才能打造一支真正的技術(shù)和素質(zhì)過(guò)硬的營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍。為此，建議制訂《營(yíng)造林工程監(jiān)理人員守則》用于約束營(yíng)造林工程監(jiān)理人員的行為，樹(shù)立營(yíng)造林工程監(jiān)理人員的光榮感和責(zé)任感，保證營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍的純潔性和營(yíng)造林工程監(jiān)理工作的嚴(yán)肅性與公正性。

3.3 加強(qiáng)營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍的管理

對(duì)具有營(yíng)造林工程監(jiān)理資質(zhì)的社會(huì)監(jiān)理單位和監(jiān)理人員應(yīng)實(shí)行年度考核制度和檔案管理制度。廣東省林業(yè)主管部門可在各縣（市）的年度營(yíng)造林工程（如目前的四大工程造林項(xiàng)目等）中對(duì)營(yíng)造林工程項(xiàng)目監(jiān)理單位進(jìn)行考核，作為監(jiān)理單位年審的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。對(duì)監(jiān)理效果好、業(yè)務(wù)嫻熟、原則性強(qiáng)、善于做好協(xié)調(diào)工作的監(jiān)理人員和單位給予表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)個(gè)別業(yè)務(wù)素質(zhì)差、怕苦怕累、不堅(jiān)持原則甚至徇私舞弊或玩忽職守造成工程質(zhì)量差的監(jiān)理人員輕則批評(píng)教育，重則給予取消監(jiān)理資格等處分；對(duì)連年考核不合格的監(jiān)理單位給予降低監(jiān)理資質(zhì)等級(jí)的處理。

3.4 加強(qiáng)對(duì)林業(yè)基層干部和施工單位管理人員的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)

保障工程的施工質(zhì)量和工程效果不能看作是監(jiān)理單位一家的事，而是需要建設(shè)單位（業(yè)主）、監(jiān)理單位、施工單位三家相互協(xié)作、相互配合。尤其是施工單位，如果不了解實(shí)施工程監(jiān)理制度的目的、監(jiān)理工作的相關(guān)程序和要求，認(rèn)為純粹是監(jiān)理與被監(jiān)理關(guān)系的話，就不會(huì)主動(dòng)地配合建設(shè)單位和監(jiān)理單位的工作。只有三方都了解了實(shí)施工程監(jiān)理制度的目的、監(jiān)理工作的有關(guān)程序和要求，才能心往一處想，勁往一處使，相互配合，按時(shí)按質(zhì)按量實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目工程預(yù)定目標(biāo)。

3.5 對(duì)面積較大的營(yíng)造林工程項(xiàng)目嚴(yán)格控制施工標(biāo)段的規(guī)模

施工標(biāo)段規(guī)模的大小應(yīng)根據(jù)備耕和種植季節(jié)的時(shí)間緊迫度、工程施工的難易度、施工單位的施工能力等因素綜合考慮確定，讓中標(biāo)施工單位盡可能在最佳造林施工季節(jié)內(nèi)完成工程標(biāo)段各工序的施工任務(wù)，以保障《工程承包合同》的工期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)可以杜絕或減少工程轉(zhuǎn)讓情況的發(fā)生。據(jù)我們近幾年的監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)，一般熟練的種植工人，按照備耕、種植、撫育等工序，年人均施工面積約6.67hm2。如果超過(guò)此值會(huì)對(duì)施工工期或質(zhì)量造成一定的影響。

3.6 制訂適合廣東省營(yíng)造林工程監(jiān)理的管理和實(shí)施辦法

建議根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理實(shí)施辦法（試行）》，結(jié)合廣東省的實(shí)際情況和十多年開(kāi)展?fàn)I造林工程監(jiān)理工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制定廣東省營(yíng)造林工程監(jiān)理管理辦法和實(shí)施辦法，以促進(jìn)廣東省營(yíng)造林工程監(jiān)理工作逐步走上規(guī)范化道路。

3.7 逐步推進(jìn)營(yíng)造林工程監(jiān)理的深度和廣度

隨著營(yíng)造林工程監(jiān)理隊(duì)伍的不斷壯大和素質(zhì)的提高，以及監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，營(yíng)造林工程的監(jiān)理深度和廣度也要相應(yīng)擴(kuò)展。項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)、工程招投標(biāo)以及工程投資控制目標(biāo)都要逐步納入監(jiān)理范疇[1]，同時(shí)要將工程監(jiān)理制度逐步推廣至社會(huì)企業(yè)和民間投資的具有一定規(guī)模的營(yíng)造林工程。