蔣姣龍

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200040）

1 研究背景

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號(hào)文件聚焦鄉(xiāng)村振興，發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。隨后印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃；強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。在新的時(shí)代背景下，未來(lái)規(guī)劃需要從更多視角、更全方位地審視郊野地區(qū)的發(fā)展，同時(shí)適應(yīng)空間規(guī)劃體系改革的要求，謀劃鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

2 大都市郊野地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)

大都市郊野地區(qū)土地利用效率低，建設(shè)用地以宅基地、工業(yè)用地為主，土地權(quán)屬和實(shí)際使用情況復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施配套不全[1]。高投入、高能耗、高污染、低績(jī)效的零星工業(yè)用地成為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要來(lái)源之一，也給農(nóng)民生產(chǎn)生活造成一定影響。郊野地區(qū)農(nóng)村空心化、非農(nóng)化的發(fā)展，使郊野地區(qū)成為外來(lái)流動(dòng)人口的集聚地。低效利用、無(wú)序擴(kuò)張的建設(shè)用地大大制約了農(nóng)用地的規(guī)模化生產(chǎn)，制約著大都市地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。從另一個(gè)角度來(lái)看，大都市本身強(qiáng)大的人流、物流、資金流、信息流也為周邊郊野地區(qū)的發(fā)展帶來(lái)更多的發(fā)展機(jī)遇。

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系重點(diǎn)關(guān)注城市集中建設(shè)區(qū)域，對(duì)于大都市郊野地區(qū)的規(guī)劃關(guān)注度不夠，鄉(xiāng)村層面的鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制不到位，導(dǎo)致對(duì)廣大郊野地區(qū)管理不足。未來(lái)如何發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)帶頭作用，帶動(dòng)郊野地區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)大都市郊野地區(qū)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。

3 上海郊野單元（村莊）規(guī)劃的探索

上海結(jié)合已批《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“市總規(guī)”），構(gòu)建了“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，其中包含總體規(guī)劃層次、單元規(guī)劃層次和詳細(xì)規(guī)劃三大規(guī)劃層次[2]。其中郊野單元（村莊）規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃層次，是進(jìn)一步落實(shí)市總規(guī)、各區(qū)縣總規(guī)、鎮(zhèn)總規(guī)的實(shí)施性規(guī)劃，也是鎮(zhèn)域、村域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)“兩規(guī)融合”“多規(guī)合一”的規(guī)劃。

自2012年以來(lái)，上海積極探索郊野單元（村莊）規(guī)劃的編制工作，推進(jìn)郊野地區(qū)的精細(xì)化管理。經(jīng)過(guò)3次改版，郊野單元（村莊）規(guī)劃的規(guī)劃定位從最初的聚焦低效建設(shè)用地減量化的鎮(zhèn)級(jí)土地整治規(guī)劃，到強(qiáng)調(diào)全鎮(zhèn)域統(tǒng)籌和一張圖管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在更為關(guān)注農(nóng)民集中居住和鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施的詳細(xì)規(guī)劃[3]。郊野單元（村莊）規(guī)劃已成為是覆蓋鄉(xiāng)村地區(qū)、統(tǒng)籌全地類、全要素的綜合性、統(tǒng)籌性、實(shí)施性和策略性規(guī)劃，是實(shí)施土地用途管制特別是鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的依據(jù)[4]。為貫徹中央“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，進(jìn)一步落實(shí)市總規(guī)和各區(qū)縣總規(guī)，目前各區(qū)正在有序開(kāi)展郊野單元（村莊）規(guī)劃的編制，預(yù)計(jì)2019年底實(shí)現(xiàn)全覆蓋[5]。

4 浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)郊野單元（村莊）規(guī)劃實(shí)踐

4.1 現(xiàn)狀概況

川沙新鎮(zhèn)地處浦東新區(qū)中部，東與祝橋鎮(zhèn)毗鄰，西與張江鎮(zhèn)、康橋鎮(zhèn)、周浦鎮(zhèn)接壤，南至宣橋鎮(zhèn)，北接唐鎮(zhèn)、合慶鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域總面積95.35 km2。歷史上川沙新鎮(zhèn)經(jīng)歷了多輪區(qū)劃調(diào)整，2000年撤銷黃樓鎮(zhèn)、六團(tuán)鎮(zhèn)，并入川沙鎮(zhèn)；2005年機(jī)場(chǎng)鎮(zhèn)與川沙鎮(zhèn)合并建立川沙新鎮(zhèn)，2011年“撤三建二”，將原川沙新鎮(zhèn)、六灶鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)等三個(gè)鎮(zhèn)調(diào)整為川沙新鎮(zhèn)和祝橋鎮(zhèn)。調(diào)整后的川沙新鎮(zhèn)共設(shè)置華夏社區(qū)、城廂社區(qū)、黃樓社區(qū)、城南社區(qū)、六團(tuán)社區(qū)、六灶社區(qū)六個(gè)鎮(zhèn)管社區(qū)。川沙新鎮(zhèn)的發(fā)展是浦東發(fā)展的縮影，在快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中面臨著與眾多大都市郊野地區(qū)類似的發(fā)展困境。因此，以川沙新鎮(zhèn)為例，通過(guò)郊野單元（村莊）規(guī)劃的實(shí)踐，探索大都市郊野地區(qū)的規(guī)劃路徑，以期能為其他郊野地區(qū)的發(fā)展提供一定借鑒。

川沙新鎮(zhèn)郊野地區(qū)（即本次川沙新鎮(zhèn)郊野單元（村莊）規(guī)劃范圍）為鎮(zhèn)域內(nèi)城市開(kāi)發(fā)邊界外的區(qū)域，規(guī)劃面積55.58 km2，包含六團(tuán)、六灶兩個(gè)撤制鎮(zhèn)，一共涉及39個(gè)行政村及3個(gè)居委。郊野地區(qū)在冊(cè)戶數(shù)約16 317戶[6]，非農(nóng)化程度較高，非農(nóng)業(yè)戶籍占戶籍人口的60%。

4.2 發(fā)展優(yōu)勢(shì)

4.2.1 多重戰(zhàn)略資源疊加

川沙新鎮(zhèn)是集國(guó)際旅游度假區(qū)、川沙副中心、機(jī)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)線等多重優(yōu)勢(shì)資源于一體的戰(zhàn)略地區(qū)。市總規(guī)明確將川沙納入主城區(qū)，并賦予川沙城市副中心的戰(zhàn)略定位，副中心的建設(shè)將為緊鄰的郊野地區(qū)帶來(lái)新的發(fā)展契機(jī)。市總規(guī)明確在川沙規(guī)劃建設(shè)川沙南郊野公園，為郊野地區(qū)發(fā)展指明方向。

4.2.2 生態(tài)人文資源稟賦突出

川沙新鎮(zhèn)是“浦東文化之根”，既是海防前哨的抗倭重鎮(zhèn)，又是因鹽而興的古代濱海鄉(xiāng)土街市；既有“城墻、城濠、十字街”的古城格局，又有“前店后宅、枕水而居”的水鄉(xiāng)風(fēng)情，是上海浦東地域歷史發(fā)展演變的縮影。憑借“一縱八橫”的千年海塘灶港濱海地域景觀水系網(wǎng)絡(luò)，川沙郊野地區(qū)呈現(xiàn)出“水網(wǎng)密布、田林廣袤、村水相依”的總體風(fēng)貌特征，形成了江南水鄉(xiāng)田園特色風(fēng)貌。

4.2.3 特色民宿品牌凸顯

素有“滬版威尼斯”美譽(yù)的連民村是2019年上海市鄉(xiāng)村振興示范村，近年來(lái)通過(guò)深化特色民宿試點(diǎn)，打造“烘焙”“紡織”“青花瓷”“彩繪”“稻香”“陶藝”等主題民宿，已接待游客近7 000人次，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民致富提供了優(yōu)質(zhì)土壤。

4.3 發(fā)展困境

4.3.1 建設(shè)用地減量化任務(wù)嚴(yán)峻

開(kāi)發(fā)邊界外建設(shè)用地規(guī)模約1 835 hm2，占比總用地的33%，其中農(nóng)村居民點(diǎn)約749 hm2，工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)約499 hm2（圖1）。目前《川沙新鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017-2035）》處于任務(wù)書(shū)未批復(fù)的階段。根據(jù)在編《浦東新區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017-2035）》（以下簡(jiǎn)稱“浦東總規(guī)”），至2035年，川沙新鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外建設(shè)用地規(guī)模控制在997 hm2以內(nèi)。未來(lái)郊野地區(qū)近一半的建設(shè)用地面臨減量化，減量主體主要為工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地以及宅基地。

圖1 土地利用現(xiàn)狀圖[6]

4.3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力有待挖潛

川沙新鎮(zhèn)2017年三次產(chǎn)業(yè)比重為0.26：47.41：52.33，第一產(chǎn)業(yè)比重較低，糧食、林地、蔬菜、花卉均已形成一定規(guī)模（圖2）。二產(chǎn)方面，地均工業(yè)產(chǎn)值偏低，土地使用績(jī)效有待提升，以村集體為主體的開(kāi)發(fā)模式難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；c品質(zhì)化，尤其是郊野地區(qū)零星分布的低效企業(yè)未來(lái)將是減量化的重點(diǎn)對(duì)象。三產(chǎn)方面，百歐歡有機(jī)農(nóng)場(chǎng)、迪洋有機(jī)農(nóng)場(chǎng)、東方瓜果城等鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)星羅棋布，發(fā)展勢(shì)頭良好，發(fā)展?jié)摿^大，但規(guī)模小、布局散、相關(guān)配套服務(wù)跟不上，未能充分發(fā)揮迪士尼的輻射效應(yīng)。

圖2 川沙郊野地區(qū)農(nóng)用地構(gòu)成/畝

4.3.3 生態(tài)建設(shè)有待加強(qiáng)

川沙新鎮(zhèn)生態(tài)資源良好，現(xiàn)狀生態(tài)走廊、近郊綠環(huán)、生態(tài)間隔帶被大量工業(yè)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)蠶食，平均強(qiáng)度高達(dá)33%，未來(lái)需進(jìn)一步加大減量化力度。單元內(nèi)水系豐富，但部分河道水質(zhì)較差，濱水空間開(kāi)放性和景觀質(zhì)量有待提升。現(xiàn)狀具備良好的森林資源，與浦東總規(guī)要求的18%的森林覆蓋率存在一定差距，未來(lái)林地建設(shè)有待加強(qiáng)。

4.3.4 農(nóng)民居住需求亟待解決

單元內(nèi)受現(xiàn)狀高速公路、高壓線影響涉及近400戶，居住品質(zhì)欠佳，改善需求強(qiáng)烈，民生保障問(wèn)題突出。村民翻建、新建農(nóng)房的需求十分迫切。據(jù)悉，原川沙地區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)布點(diǎn)規(guī)劃未批，規(guī)劃的村民集中建房居住點(diǎn)于2017年被劃入基本農(nóng)田；原六灶地區(qū)農(nóng)民土地承包確權(quán)確地，致使符合農(nóng)民建房條件需占用耕地的農(nóng)民陷入“無(wú)地可建”的尷尬境地。

4.4 規(guī)劃思路

川沙新鎮(zhèn)郊野單元（村莊）規(guī)劃針對(duì)郊野地區(qū)發(fā)展面臨的優(yōu)勢(shì)與困境，從發(fā)展定位、生態(tài)建設(shè)與風(fēng)貌塑造、建設(shè)用地減量、農(nóng)民集中居住、圖則管理等方面進(jìn)行了積極探索。

4.4.1 戰(zhàn)略引領(lǐng)，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與跨越發(fā)展

未來(lái)依托上海國(guó)際旅游度假區(qū)、川沙城市副中心、祝橋綜合交通樞紐等活力地區(qū)的溢出效應(yīng)，錨固川沙林田水網(wǎng)自然風(fēng)貌，增強(qiáng)川沙作為“浦東文化之根”的歷史文化底蘊(yùn)，打造“詩(shī)意川沙·江南田園”，將川沙郊野地區(qū)建設(shè)成為上海全球城市門(mén)戶以生態(tài)休閑、鄉(xiāng)野游憩、文化體驗(yàn)為特色的水鄉(xiāng)田園小鎮(zhèn)，浦東中部生態(tài)休閑示范區(qū)。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，依托川沙南郊野公園、連民村等核心載體，凸顯田園水鄉(xiāng)生態(tài)資源，結(jié)合川沙農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，以穩(wěn)固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、凸顯生態(tài)保育功能、創(chuàng)新旅游服務(wù)功能、激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力為目標(biāo)，總體上構(gòu)建“北部生態(tài)保育、南部鄉(xiāng)野田居、中部農(nóng)旅示范”的特色產(chǎn)業(yè)格局（圖3）。

北部為生態(tài)保育區(qū)。錨固黃樓地區(qū)大規(guī)模的林地資源以及林水相依的風(fēng)貌格局，適當(dāng)融入休閑、度假功能，重點(diǎn)打造靜謐的生態(tài)保育區(qū)。

中部為農(nóng)旅示范區(qū)。一方面以高質(zhì)量、集中成片的農(nóng)田為基礎(chǔ)，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)水稻、蔬菜、花卉等發(fā)展，完善科技服務(wù)、生產(chǎn)設(shè)施配置，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，生產(chǎn)品質(zhì)高、質(zhì)量好、綠色無(wú)污染的農(nóng)產(chǎn)品，強(qiáng)化川沙農(nóng)業(yè)品牌。另一方面以川沙南郊野公園等為引領(lǐng)，依托六灶歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)、小普陀寺等特色載體，集聚鄉(xiāng)村旅游資源，大力發(fā)展農(nóng)耕體驗(yàn)、禪修康體、教育科普、休閑度假等生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)。

南部為鄉(xiāng)野田居區(qū)。以鄉(xiāng)村振興示范村連民村為核心，利用連民村主題民宿、特色花卉、河網(wǎng)水系等資源，與迪士尼錯(cuò)位發(fā)展，打造領(lǐng)先全市的居、樂(lè)、食三位一體的“宿游”村。

4.4.2 生態(tài)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)生態(tài)增益與風(fēng)貌塑造

結(jié)合上位規(guī)劃，規(guī)劃川楊河、瞿家港、外環(huán)南河、七灶港、六灶港、浦東運(yùn)河、曹家溝-宣六港、外環(huán)運(yùn)河等8條骨干水系；依托現(xiàn)有河網(wǎng)布局，通過(guò)疏通現(xiàn)狀水系增加水面面積。按照促進(jìn)基本農(nóng)田耕地質(zhì)量更高、布局更連片集中、設(shè)施更規(guī)范高效的原則，對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低，達(dá)到浦東總規(guī)中耕地保有量不低于3.00萬(wàn)畝，基本農(nóng)田3.47萬(wàn)畝的任務(wù)。優(yōu)先在近郊綠環(huán)、區(qū)級(jí)生態(tài)走廊和市級(jí)生態(tài)間隔帶、高快速路等區(qū)域?qū)嵤┈F(xiàn)狀建設(shè)用地減量和造林，提升生態(tài)空間連通性和完整性，提高生態(tài)空間的森林覆蓋率，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

未來(lái)規(guī)劃形成以川楊河濱河休閑帶、浦東運(yùn)河濱河休閑帶、近郊綠環(huán)生態(tài)防護(hù)林帶為“三帶”，廣袤田園風(fēng)貌區(qū)、翠微田林風(fēng)貌區(qū)、新江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌區(qū)、森林濕地風(fēng)貌區(qū)為“四區(qū)”的郊野風(fēng)貌格局，體現(xiàn)生態(tài)、生活、生產(chǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.4.3 嚴(yán)守底線，協(xié)調(diào)規(guī)模瘦身與未來(lái)功能提升的矛盾

全面摸底，構(gòu)建現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)。由市區(qū)級(jí)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行現(xiàn)狀摸底，綜合統(tǒng)籌二調(diào)更新數(shù)據(jù)以及農(nóng)村地籍更新調(diào)查數(shù)據(jù)，確認(rèn)宅基地個(gè)數(shù)以及面積。規(guī)劃通過(guò)鎮(zhèn)級(jí)相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步梳理開(kāi)發(fā)邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地的權(quán)屬、產(chǎn)證使用情況等信息，綜合人、地、證等多方面信息，構(gòu)建現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)。

全域統(tǒng)籌，建設(shè)用地以減定增。早期實(shí)施的郊野公園項(xiàng)目采取“拆三還一”的類集建區(qū)政策[7]，而3.0版的郊野單元（村莊）規(guī)劃要求在建設(shè)用地“天花板”的約束下，有序推進(jìn)各類建設(shè)用地減量化。針對(duì)“198”工業(yè)用地的保留需要須以科經(jīng)委認(rèn)定為優(yōu)質(zhì)企業(yè)的相關(guān)材料為準(zhǔn)，對(duì)于耗能大、有污染、效益差的企業(yè)進(jìn)行減量。在農(nóng)村宅基地方面，近期優(yōu)先針對(duì)涉及現(xiàn)狀“三高”（高速公路、高速鐵路、高壓線）沿線區(qū)域的宅基地、10戶以下的零散宅基地等進(jìn)行撤并；遠(yuǎn)期針對(duì)涉及規(guī)劃“三高”（高速公路、高速鐵路、高壓線）沿線區(qū)域、規(guī)劃河道、規(guī)劃道路、規(guī)劃市政及交通設(shè)施以及近郊綠環(huán)等的宅基地進(jìn)行撤并。公益性設(shè)施屬于村集體資產(chǎn)或鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)的，由鎮(zhèn)里承諾后予以保留；無(wú)證的經(jīng)營(yíng)性設(shè)施不予保留。

此外，除明確的新增建設(shè)用地外，規(guī)劃預(yù)留部分建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，為未來(lái)川沙城市副中心、川沙南郊野公園、鄉(xiāng)村振興示范村連民村的發(fā)展預(yù)留彈性空間。未來(lái)有實(shí)際建設(shè)需求時(shí)，可以通過(guò)增補(bǔ)圖則的形式將項(xiàng)目進(jìn)行落地；或通過(guò)編制村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)將項(xiàng)目進(jìn)行落地。

4.4.4 因地制宜，分片區(qū)推進(jìn)農(nóng)民集中居住

綜合考慮上位規(guī)劃要求、村莊發(fā)展條件、鎮(zhèn)村意愿，以及村民的分戶需求，優(yōu)化完善城市開(kāi)發(fā)邊界外村莊布局，因地制宜引導(dǎo)農(nóng)戶就近向城鎮(zhèn)集中、向保留（保護(hù)）村歸并，實(shí)現(xiàn)分片區(qū)的農(nóng)民集中居住。其中進(jìn)鎮(zhèn)安置更有利于土地集約利用，但政府資金壓力大；村內(nèi)平移歸并則更有利于留住農(nóng)村活力，資金壓力相對(duì)較小，但節(jié)地率不高[8]。

規(guī)劃總體按照結(jié)合行政管理單元、區(qū)位交通條件較好、具備相對(duì)完善的公共服務(wù)資源等三個(gè)原則進(jìn)行農(nóng)民集中居住的分片區(qū)布局。六團(tuán)、六灶兩個(gè)撤制鎮(zhèn)臨近城市開(kāi)發(fā)邊界，交通區(qū)位條件較好，存量公共設(shè)施配置相對(duì)完善，與農(nóng)村居民點(diǎn)距離較近，是農(nóng)民集中居住的潛力地區(qū)。綜合考慮迎賓高速對(duì)于郊野地區(qū)的空間割裂，在迎賓高速以北、臨近城市開(kāi)發(fā)邊界的黃樓地區(qū)設(shè)置農(nóng)村集中歸并安置點(diǎn)。連民村作為鄉(xiāng)村振興示范村，具備農(nóng)民集中居住示范的條件。因此，開(kāi)發(fā)邊界外的村內(nèi)平移歸并主要通過(guò)六團(tuán)、六灶、黃樓、連民4個(gè)農(nóng)村集中歸并安置點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)結(jié)合川沙東城區(qū)、六灶社區(qū)分別設(shè)置城鎮(zhèn)集中安置區(qū)（圖4）。

圖4 “E+X+Y”鎮(zhèn)村體系規(guī)劃圖[6]

4.4.5 保障實(shí)施，分單元落實(shí)規(guī)劃任務(wù)

從行政管理需求角度出發(fā)，緊密銜接川沙實(shí)際行政管理單元，將郊野單元?jiǎng)澐譃?個(gè)鄉(xiāng)村單元，將郊野單元的各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)落實(shí)到各個(gè)鄉(xiāng)村單元，并通過(guò)分單元編制圖則的形式，保障規(guī)劃的可操作性。在每個(gè)鄉(xiāng)村單元內(nèi)，進(jìn)一步明確其發(fā)展定位、土地使用、生態(tài)建設(shè)要求、風(fēng)貌保護(hù)與引導(dǎo)策略以及建設(shè)用地減量化、規(guī)劃建設(shè)用地控制指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)等主要指標(biāo)。

5 規(guī)劃展望

5.1 關(guān)注土地利益再分配問(wèn)題

郊野單元（村莊）規(guī)劃往往涉及鎮(zhèn)政府、村集體、企業(yè)及個(gè)人等多個(gè)主體的切身利益，但從技術(shù)角度未必能直接判斷規(guī)劃的空間布局，需要建立起多方協(xié)商的機(jī)制平臺(tái)，以保障規(guī)劃的順利實(shí)施。例如，鄉(xiāng)村振興示范村連民村內(nèi)近期農(nóng)村集中歸并安置點(diǎn)的選址曾涉及三個(gè)比選方案，選址一為已減量的某駕校用地，選址二涉及個(gè)人所有生態(tài)用地的某果蔬合作社，選址三為已復(fù)墾為耕地的原魚(yú)塘，經(jīng)區(qū)、鎮(zhèn)相關(guān)部門(mén)及村集體協(xié)商后選取合作社作為近期農(nóng)村集中歸并安置點(diǎn)的選址，進(jìn)一步指導(dǎo)了安置點(diǎn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

5.2 關(guān)注配套政策機(jī)制的保障

規(guī)劃的有效實(shí)施需要配套政策機(jī)制的保障。例如，政府主導(dǎo)的工業(yè)用地減量化涉及企業(yè)清退難、減量化過(guò)程長(zhǎng)，給村集體帶來(lái)收益的損失、土地復(fù)墾成本高等問(wèn)題，一定程度上給減量化工作帶來(lái)了難度。規(guī)劃的農(nóng)村集中歸并安置點(diǎn)按照140 m2/人配置，安置標(biāo)準(zhǔn)不高，對(duì)于除“三高”等沿線地區(qū)以外的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，跨村集中居住的吸引力并不高。未來(lái)都需要進(jìn)一步探索財(cái)稅支付、指標(biāo)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷鄻踊募?lì)機(jī)制，完善規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制。