(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院 浙江 杭州 310018)

一、引言

科技是第一生產(chǎn)力，科技人才是引領(lǐng)科技發(fā)展的第一推動(dòng)力，如何引進(jìn)、培養(yǎng)、留住高質(zhì)量的科技人才已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)政府面臨的重大問(wèn)題之一。為了妥善解決這一問(wèn)題，從中央到地方，我國(guó)相關(guān)部門出臺(tái)了一系列關(guān)于科技人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)和流動(dòng)的政策措施，逐漸建立起我國(guó)特有的科技人才政策體系。政策的出臺(tái)對(duì)于科技人才隊(duì)伍的建設(shè)固然重要，對(duì)于這些政策的評(píng)估作用也同樣不可小覷。政策實(shí)施效果的好壞直接決定了該項(xiàng)政策的“生命期限”，也為相關(guān)部門的下一步工作指明了方向。

二、科技人才政策的界定

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)的科技人才政策不斷得到調(diào)試，完善和發(fā)展。苗綠等(2017)放眼全球，對(duì)接全球化的國(guó)際形勢(shì)，指出目前國(guó)際上的通用說(shuō)法，科技人才政策是針對(duì)科技人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、管理等一系列流程方面的政策。

劉忠艷等(2018)則通過(guò)研究1978年至2017年的科技人才政策的變遷，將科技人才政策界定為——政府在特定時(shí)空背景下為促進(jìn)科技人才發(fā)展，提升科技人才驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)、科技、文化等發(fā)展的效能而采取的行為準(zhǔn)則和制度措施，涉及科技人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)和流動(dòng)等在內(nèi)的法律法規(guī)、規(guī)劃計(jì)劃、辦法等制度措施。

三、不同層面的科技人才政策分析

(一)科技人才政策演變分析

國(guó)家層面上，部分學(xué)者將我國(guó)的科技人才政策發(fā)展變遷史與改革開(kāi)放的發(fā)展史聯(lián)系在了一起，劉波等(2008)通過(guò)對(duì)近30年的科技人才政策回溯，分析了撥亂反正與恢復(fù)、體系初步確立、完善發(fā)展三個(gè)階段科技人才政策的主要內(nèi)容；蕭鳴政等(2009)對(duì)1978年至2008年的改革開(kāi)放30年間的政策進(jìn)行梳理，闡述了改革開(kāi)放初期、中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期、全面建成小康社會(huì)時(shí)期三個(gè)時(shí)期政策的主要內(nèi)容以及存在的問(wèn)題，并給出了針對(duì)性的建議；省市層面上，也有學(xué)者做了系統(tǒng)化的梳理，盛亞等(2015)選取浙江省“九五”到“十二五”期間的科技人才政策為研究樣本，指出科技人才政策連續(xù)性、穩(wěn)定性有待完善；陳文等(2018)則聚焦江蘇省實(shí)踐，歸納出江蘇省科技人才政策體系經(jīng)歷了探索期，快速增長(zhǎng)期和加速發(fā)展期三個(gè)階段，從江蘇省出發(fā)，指出中國(guó)的科技人才政策體系急需更具有前瞻性的頂尖設(shè)計(jì)。

(二)各省市的科技人才政策對(duì)比分析

有學(xué)者將不同省市的政策進(jìn)行對(duì)比分析，以此為各省市優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互相學(xué)習(xí)，以及查漏補(bǔ)缺提供建議和參考。王磊等(2010)采用模糊聚類分析法，以環(huán)渤海地區(qū)內(nèi)的沈陽(yáng)、大連、太原、北京、天津、石家莊、保定、濟(jì)南、青島、威海10個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)為研究對(duì)象，最終將10個(gè)高新區(qū)人才政策評(píng)價(jià)由高到低分為優(yōu)、良、中、差四類。在我國(guó)，北、上、廣、深是齊名的四大一線城市，也是我國(guó)科學(xué)研究的實(shí)力代表，黃怡淳(2017)對(duì)這四大城市目前主要的人才政策展開(kāi)調(diào)研，分析其異同之處，旨在為廣州市的更長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展建言獻(xiàn)策；鞠煒等(2013)進(jìn)一步擴(kuò)大比較范圍，將浙、蘇兩省涵蓋進(jìn)來(lái)，在人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、人才激勵(lì)三個(gè)方面對(duì)京滬粵浙蘇等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的人才政策進(jìn)行了比較，并且指出人才政策需要繼續(xù)完善和創(chuàng)新，這需要立法的建立和健全，也需要加強(qiáng)人才服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

(三)政策評(píng)估視角

1.政策工具視角

學(xué)者認(rèn)為公共政策工具是政策分析中在工具理性層面上的發(fā)展與深化，是公共政策制定者政治博弈的結(jié)果，反映了政策的延續(xù)性。寧甜甜等(2014)從這一視角出發(fā)，指出我國(guó)當(dāng)前的人才政策在如何留住人才，如何保障女性科技人才的發(fā)展以及如何提升科技人才的創(chuàng)新性等方面處于劣勢(shì)，人才規(guī)模的擴(kuò)大與人才素質(zhì)的提升應(yīng)該處在同樣重要的戰(zhàn)略地位，而在人才素質(zhì)提升方面，創(chuàng)新能力的培養(yǎng)顯得更為迫切和重要。

2.知識(shí)二元性視角

Michael Polanyi(1958)指出從知識(shí)形態(tài)來(lái)看，知識(shí)是二元的，知識(shí)可以分為顯性知識(shí)和隱性知識(shí)。顯性知識(shí)是“看得見(jiàn)，摸得著”的，隱性知識(shí)是“只能意會(huì)不能言傳”的。陳錦其和徐明華等(2014)從這一視角出發(fā)，闡明不同產(chǎn)業(yè)的知識(shí)形態(tài)是不同的，對(duì)于相應(yīng)的科技人才的要求也是存在差異的，發(fā)文主體應(yīng)該立足于這一事實(shí)，有針對(duì)性地對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的科技人才制定不同的引進(jìn)、培養(yǎng)以及激勵(lì)政策，解決我國(guó)人才流失率居高不下的問(wèn)題。

(四)政策評(píng)估工具

目前廣泛采用的評(píng)價(jià)方法和模型主要有模糊綜合評(píng)價(jià)法、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型(Back Propagation，BP)、結(jié)構(gòu)方程模型、灰關(guān)聯(lián)分析以及質(zhì)量功能展開(kāi)(Quality Function Development，QFD)等，如張?jiān)偕壤肈EA模型構(gòu)建人才政策效率評(píng)價(jià)理論模型對(duì)天津市的政策文件進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。此外，陳文等利用文本內(nèi)容分析方法，對(duì)江蘇省2003年至2017年間出臺(tái)的58條相關(guān)政策進(jìn)行分析，從建立國(guó)際化人才工作體系維度、持續(xù)優(yōu)化人才服務(wù)保障體系維度、產(chǎn)學(xué)研合作生態(tài)體系建設(shè)維度等八個(gè)維度全方位地梳理了江蘇省科技人才引進(jìn)與培育的發(fā)展脈絡(luò)。

四、存在的問(wèn)題

第一，研究注意力分布不均勻。研究科技人才以及其相關(guān)政策的大部分專家學(xué)者的注意力集中于東部沿海地區(qū)(如江浙地區(qū))以及其他經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的內(nèi)陸地區(qū)(如京津冀地區(qū))，鮮有學(xué)者關(guān)注其他內(nèi)陸地區(qū)，尤其是沒(méi)有看到專家學(xué)者關(guān)于西南、西北地區(qū)的科技人才配備情況以及科技人才政策發(fā)布情況的論述。我國(guó)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、內(nèi)陸沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是客觀存在的事實(shí)，東部與西部地區(qū)、內(nèi)陸與沿海地區(qū)的發(fā)展情況也就不可同日而語(yǔ)，這種情況下，經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)的政策評(píng)估就更需要引起關(guān)注。

第二，缺少科學(xué)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于政策發(fā)文部門在發(fā)布相關(guān)政策的時(shí)候，并沒(méi)有明確這些政策的效能如何評(píng)價(jià)，這就使得學(xué)者在評(píng)價(jià)科技人才政策的實(shí)施情況的時(shí)候，往往都是基于自己的研究方向以及研究成果總結(jié)出評(píng)價(jià)的指標(biāo)，哪怕是研究同一地區(qū)的學(xué)者也是“各行其是”。芮國(guó)強(qiáng)(2017)認(rèn)為人才政策效能評(píng)價(jià)指標(biāo)包括科技創(chuàng)新人才聚集，政府和企業(yè)科技創(chuàng)新投入，專利授權(quán)量以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。崔祥民(2017)將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型科技人才政策效能評(píng)級(jí)指標(biāo)體系區(qū)分為效益性指標(biāo)、協(xié)調(diào)性指標(biāo)和公正性指標(biāo)三大類，芮國(guó)強(qiáng)的專利授權(quán)量以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值則可以納入崔祥民效益性指標(biāo)類別下的科技效益指標(biāo)。

第三，對(duì)政策效能影響因素的研究并不多見(jiàn)。雖然眾多學(xué)者從不同的視角，采用不同的研究方法梳理了國(guó)家以及各省市在不同階段制定政策的不同側(cè)重點(diǎn)，評(píng)估了不同省市的科技人才政策的實(shí)施效果，但是很少有學(xué)者把為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的效果、哪些因素會(huì)影響到這些政策的實(shí)施效果以及它們影響政策實(shí)施效果的作用路徑作為研究的主題。在政策梳理和評(píng)估的研究漸趨成熟的背景下，探索其前因變量的作用路徑是完善科技人才政策研究體系必不可少的一環(huán)。

五、建議

第一，加大對(duì)中西部地區(qū)科技人才及其相關(guān)政策的關(guān)注度。當(dāng)前研究對(duì)中西部地區(qū)的關(guān)注度明顯少于對(duì)東部地區(qū)的關(guān)注度，這在某種程度上造成了研究注意力分布不均勻、不平衡的局面。為了完善研究體系，擴(kuò)大研究寬度，豐富研究?jī)?nèi)容，為這些地區(qū)科技人才的引進(jìn)、培養(yǎng)工作更好地建言獻(xiàn)策，加大對(duì)中西部地區(qū)的科技人才政策發(fā)布情況以及實(shí)施效果的研究力度應(yīng)該成為這一領(lǐng)域接下來(lái)的任務(wù)之一。

第二，設(shè)立科學(xué)統(tǒng)一的政策效能評(píng)價(jià)指標(biāo)。首先，在國(guó)家層面，相關(guān)部門根據(jù)已出臺(tái)政策的實(shí)施效果確立一系列科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)，將其下發(fā)到省市相關(guān)部門，各省市在國(guó)家確立的指標(biāo)基礎(chǔ)上，根據(jù)各自的實(shí)際情況因地制宜，構(gòu)建適合的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，確立評(píng)價(jià)頻率，并且根據(jù)評(píng)價(jià)的反饋結(jié)果，科學(xué)地制定未來(lái)要發(fā)布的政策。這一過(guò)程在為政策發(fā)文主體指明下一步工作重點(diǎn)的同時(shí)，也可以適時(shí)地幫助他們查漏補(bǔ)缺。

第三，加大對(duì)政策效能的前因變量的研究。從因果關(guān)系來(lái)看，當(dāng)前關(guān)于“果”的研究層出不窮，而關(guān)于“因”的研究卻寥寥無(wú)幾，解決“為什么”以及“如何”的問(wèn)題則顯得更加必需和迫切，同時(shí)，這也是一個(gè)成熟的研究領(lǐng)域應(yīng)該囊括的要素。學(xué)者應(yīng)該從自己的研究領(lǐng)域出發(fā)，在充分利用現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，從自己的領(lǐng)域視角探索是什么樣的因素導(dǎo)致了好的或者差的政策實(shí)施效果，以及這些因素是通過(guò)什么樣的路徑起作用的。

六、結(jié)論與展望

創(chuàng)新的主體是人才，而科技人才在人才大軍中占據(jù)著舉足輕重的地位，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的今天，引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)、使用以及留住科技人才的能力越來(lái)越成為一個(gè)國(guó)家、一個(gè)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分，這就使得制定科學(xué)的科技人才政策以及科學(xué)評(píng)估這些政策的實(shí)施效果越來(lái)越重要。學(xué)者應(yīng)該執(zhí)果索因，結(jié)合自己的領(lǐng)域特色，拓寬研究范圍，多方位、多視角地繼續(xù)探索這一命題，為我國(guó)科技事業(yè)的進(jìn)步繼續(xù)建言獻(xiàn)策。