■文 / 陸健

中國城市的垃圾分類試點始于20世紀90年代。2000年原建設部公布了首批8個“生活垃圾分類收集試點城市”。試點城市包括北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳和廈門。近20年來，這8個城市針對垃圾分類進行了各種嘗試，但效果都不令人滿意。據《解放日報》社會調查中心2017年所做的一項調查顯示，在2000個受訪者中，僅12.5%的受訪者感覺垃圾分類效果顯而易見，僅38.2%的受訪者表示自己一直在堅持分類存放、投送垃圾。2016年年底，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上強調,普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環(huán)境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。為全面落實習近平總書記關于垃圾分類工作的重要指示精神，2017年3月，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā) 《生活垃圾分類制度實施方案》，要求在全國46個重點城市先行實施生活垃圾強制分類。這標志著中國試點城市的垃圾分類從“自愿”向“強制”的轉變，是中國垃圾分類政策發(fā)展的一大跨越。垃圾分類顯然已經成為當下社會各界討論研究的熱點問題，不過目前對于垃圾分類的治理模式、強制垃圾分類的效果等問題仍有大量的爭論，因此非常有必要對中國垃圾分類的必要性和歷史發(fā)展等問題做一個簡單的梳理。

為什么要推行垃圾分類？

作為世界上人口最多、經濟體量最大的發(fā)展中國家，中國對自然資源的消耗和由此產生的廢物量均居世界第一位。中國目前各類固體廢物的累積堆存量達上千億噸，年產生量超過120億噸。伴隨著大規(guī)模、高速度的城鎮(zhèn)化進程，城市生活垃圾增長的形勢非常嚴峻。根據住建部的統(tǒng)計數據，2017年中國城市生活垃圾清運量已超過2億噸，巨量垃圾形成的“垃圾圍城”成為城市光鮮外表下久難治愈的隱痛。其中，2017年，上海生活垃圾清運量為743.07萬噸，而北京則達到924.77萬噸。2010年上映的王久良的紀錄片《垃圾圍城》通過對北京周邊幾百座垃圾場的走訪與調查，用樸素、真實的影像向我們呈現了垃圾包圍北京的嚴重態(tài)勢。

巨量生活垃圾的產生給城市的垃圾治理帶來了沉重的負擔，令城市管理者背負巨大壓力。面對不斷增長的垃圾量和有限的處理能力，城市管理者必須想方設法尋求解決之道。有的地方政府通過服務外包，引入社會力量處置生活垃圾，但是由于缺乏完善的監(jiān)督考核機制，不法分子非法傾倒垃圾造成二次污染的事件屢見不鮮，影響比較大的有2016年的“上海垃圾傾倒太湖西山案” “長江口垃圾傾倒案”等。2006年，依據國家發(fā)改委制定的《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，“垃圾焚燒發(fā)電”被納入“生物質發(fā)電”范疇，享受一些可再生能源補貼。自此，焚燒發(fā)電作為垃圾填埋的替代方式在中國開始蓬勃發(fā)展起來，垃圾焚燒發(fā)電項目如雨后春筍般在國內遍地開花。但是，由于環(huán)境和健康風險的存在，各地的垃圾焚燒項目又屢遭當地民眾的反對，陷入“一建就鬧、一鬧就?！钡泥彵芄秩?，成為政府公共治理面臨的一大難題。與美國、法國、德國、日本等發(fā)達國家的垃圾中食物類占比均不超過40%不同，中國廚余類垃圾占比超過一半。有研究者認為，廚余垃圾占比較高、濕度較大的垃圾在焚燒的時候容易造成不完全焚燒，產生二惡英污染。在此背景下，不管是填埋還是焚燒，推行垃圾分類，從源頭減廢，分類處置，尤顯必要。

垃圾分類迎來強制時代

2000年，住建部確定北京等8座城市試點垃圾分類，開始“可回收” “不可回收”兩分法的推廣。雖然以北京、上海為代表的城市下了功夫進行宣傳引導，但是垃圾分類基本屬于民眾的自覺行為，主要依靠居民自身的環(huán)境意識和道德覺悟。2017年以前，各地方政府制定出臺的垃圾分類政策都以自愿性質為主，并不具有強制力的措施。2017年以來，隨著住建部公布要求強制分類的46個重點城市名單開始，垃圾分類開啟強制時代的序幕。經筆者統(tǒng)計，截止到2019年9月，這46個重點城市都出臺了各自城市的強制垃圾分類行動方案、實施細則或者地方法規(guī)條例。在強制垃圾分類方面，目前上海是步子邁得最快、規(guī)定也最為嚴格的城市。

自2019年7月1日起，《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，開始推行強制垃圾分類。此次實施的《條例》，不僅實現管理區(qū)域、管理對象全覆蓋，同時還加大了懲處力度，因此也被外界稱為“史上最嚴”。按照《條例》規(guī)定，個人或單位未按規(guī)定分類投放垃圾都將面臨處罰。例如：對個人未按分類要求投放生活垃圾的行為，處以50元以上200元以下罰款；對生活垃圾末端處置企業(yè)，未落實分類處理且逾期不改正的，將處以5萬元以上50萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，將吊銷生活垃圾經營服務許可證。配合強制垃圾分類立法，上海市的城管執(zhí)法部門也積極行動。統(tǒng)計數據顯示，《條例》施行的第一個月，全市城管執(zhí)法部門共出動城管執(zhí)法人員52400人次，開展執(zhí)法檢查18100次，共檢查投放環(huán)節(jié)居住小區(qū)、賓館、商場、餐飲企業(yè)等單位34985家，共查處各類生活垃圾分類案件872起（單位798起、個人74起），責令當場或限期整改8655起。上海強制垃圾分類的推行對提升垃圾的回收率、資源化率起到了立竿見影的效果。上海市綠化和市容管理局發(fā)布數據稱，截至8月底，上海垃圾分類使可回收物回收量達到4500噸/日，比2018年增長了5倍；濕垃圾分出量達到9200噸/日，比2018年底增長了1.3倍；干垃圾處置量低于15500噸/日，比2018年底減少了26%。在垃圾焚燒過程中，干垃圾的熱值顯著上升，水分明顯下降，降低了垃圾焚燒的處置成本。

建立可持續(xù)垃圾分類制度任重道遠

雖然推行強制垃圾分類的效果是顯而易見的，但是其中存在的一些問題也值得進一步思考。第一，目前，上海的垃圾分類依靠大量社區(qū)志愿者、社會組織、群團組織等來監(jiān)督居民投放的執(zhí)行情況。但是，垃圾分類是大范圍的、持續(xù)性的工作，長期依賴個體和組織的志愿行動監(jiān)督居民進行垃圾分類，而沒有居民自身觀念意識的根本性改變，顯然是很難持續(xù)的。第二，如果要長期維持垃圾分類的強制力，那么政府相關部門的執(zhí)法力度不能松懈，這對執(zhí)法資源本已相對緊張的環(huán)保、城管部門來說也是一大困難。第三，由于經濟發(fā)展、風俗民情的差異，中國不同城市間的差異巨大，城市內的不同社區(qū)、小區(qū)之間人口結構、基礎設施等也千差萬別，因此如何探索一套既因地制宜又行之有效的垃圾分類制度也并非易事。同時，作為垃圾的廢棄物管理本身是一項關乎社會方方面面的系統(tǒng)性工作，包括前端的投放、中端的儲運以及后端的處置。當前制約垃圾分類工作開展的一個原因就來自于后端垃圾分類處置設施的缺乏。筆者2018年對某城市垃圾分類實踐的調研也發(fā)現，即便前端垃圾分類做好了，但是到了后端又混在一起焚燒，這大大挫傷了部分居民參與垃圾分類的積極性。

社會各界應該認識到垃圾分類是一項關乎全社會福祉、需要全社會動員的長期社會建設工程。推行垃圾分類不僅需要制度建設，也取決于社會公眾普遍的觀念意識。因此，城市管理者應該摒棄一蹴而就的功利心態(tài)，努力動員社會多方參與，從宣傳引導、政策供給以及體系建設等多方面全方位入手積極探索，讓垃圾分類成為中國普遍推行的一項制度，成為人人自覺自愿踐行的日常習慣，實現垃圾減量化、資源化、無害化的目標。