高智艷

摘要：近年來，非政府組織廣泛參與社會治理，影響力和作用不斷增加，逐步成為不可忽視的新興力量。作為公眾參與環(huán)境治理的主要載體，非政府環(huán)保組織始終是美國現(xiàn)代環(huán)保運動的中堅力量，對美國環(huán)保政策和環(huán)境治理產(chǎn)生了深刻影響。在美國現(xiàn)代環(huán)保運動的框架下，梳理了非政府環(huán)保組織的發(fā)展歷程，探討了非政府環(huán)保組織在美國環(huán)境治理中的主要角色及存在的不足，以期對非政府環(huán)保組織在我國的健康發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：非政府 環(huán)保組織 美國現(xiàn)代環(huán)保運動 環(huán)境治理

中圖分類號：TU984? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1009—5349（2019）21—0250—03

非政府組織是民主社會公民參與社會治理的一種有效組織形式[1]，它的發(fā)展有助于促進社會治理模式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)多元治理，從而推動民主進程。

美國是社會組織最發(fā)達(dá)的國家之一，社會組織的影響力已滲透至美國社會生活的方方面面[2]。作為社會組織的重要組成，非政府環(huán)保組織在美國環(huán)境治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。本文以美國現(xiàn)代環(huán)保運動中的非政府環(huán)保組織為主題，通過梳理非政府環(huán)保組織的發(fā)展歷程，探析其對美國現(xiàn)代環(huán)保運動的主要貢獻(xiàn)及存在的不足，是對探索非政府環(huán)保組織在我國健康發(fā)展途徑的有益思考。

一、美國現(xiàn)代環(huán)保運動中非政府環(huán)保組織的緣起

1.非政府環(huán)保組織的概念

非政府環(huán)保組織（Environmental Non-governmental Organizations，簡稱ENGOs），一般被稱為民間環(huán)保組織或環(huán)保團體?！睹绹h(huán)境百科全書》對它的定義是：“以環(huán)境保護為目標(biāo)的政府以外的團體?！睋Q言之，非政府環(huán)保組織是公眾自發(fā)建立的、旨在保護環(huán)境的環(huán)保組織，因而是公眾環(huán)境利益的最佳代言人。作為非政府組織的一個重要分支，非政府環(huán)保組織具有非政府性、非營利性、自發(fā)性、利他性、慈善性等非政府組織的一般特征。

2.非政府環(huán)保組織的興起

20世紀(jì)60年代，非政府環(huán)保組織在美國的興盛是多種因素作用的結(jié)果。戰(zhàn)后美國社會變革加劇，社會運動風(fēng)起云涌，工業(yè)污染日益惡化，共同推動了現(xiàn)代環(huán)保運動的興起，為非政府環(huán)保組織的崛起提供了源動力。另一方面，美國民眾歷來熱衷參與國家和社區(qū)事務(wù)，具有結(jié)社精神與志愿意識，這一民主傳統(tǒng)無疑為環(huán)保組織的發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)[3]。此外，其他領(lǐng)域非政府組織的蓬勃發(fā)展，也在一定程度上為非政府組織在環(huán)保領(lǐng)域的發(fā)展提供了借鑒?？傊?，非政府環(huán)保組織是美國公眾參與環(huán)境治理的必然結(jié)果。

二、美國現(xiàn)代環(huán)保運動中非政府環(huán)保組織的發(fā)展

1962年《寂靜的春天》的出版和1970年地球日慶?；顒拥呐e辦拉開了美國現(xiàn)代環(huán)保運動的序幕。經(jīng)過70年代的快速發(fā)展，環(huán)保運動在80年代陷入低谷，進入90年代后開始轉(zhuǎn)型。與美國其他社會運動不同，現(xiàn)代環(huán)保運動具有廣泛的社會基礎(chǔ)，對美國社會政治、經(jīng)濟、代際、城鄉(xiāng)發(fā)展等領(lǐng)域產(chǎn)生了深刻的影響，是“20世紀(jì)美國最成功的社會運動”[4]。這場持續(xù)了近半個世紀(jì)的環(huán)保運動，孕育了不計其數(shù)的非政府環(huán)保組織。作為公眾利益的代言人，這些非政府環(huán)保組織有效地整合了社會力量，練就了成熟的政治斗爭技巧，形成了龐大的組織網(wǎng)絡(luò)，在美國現(xiàn)代環(huán)保運動史上留下了濃墨重彩的一筆。

1.興起時期：20世紀(jì)60年代

20世紀(jì)60年代，塞拉俱樂部、奧杜邦協(xié)會、全國野生動物聯(lián)合會、伊薩克沃頓聯(lián)盟等傳統(tǒng)資源保護組織十分活躍。這些資源保護組織的歷史可以追溯至19世紀(jì)末20世紀(jì)初的資源保護運動，活動的重點是保護自然風(fēng)景。隨著現(xiàn)代環(huán)保運動的興起，多數(shù)組織開始順應(yīng)時代的潮流，關(guān)注的范圍不再局限于荒野和自然資源保護，而是擴大至濕地、海洋、沙漠和污染、能源、人口問題等，部分組織不再完全依賴志愿者開展管理，開始雇傭一些專業(yè)的管理人員，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代環(huán)保組織。1967年，塞拉俱樂部率先在華盛頓設(shè)立了辦公室，成為最早從事政治游說的環(huán)保組織。隨后，其他資源環(huán)保組織相繼效仿，把總部遷至華盛頓或者在首都設(shè)立辦公室，并在全國各地成立了分部。與此同時，隨著民眾環(huán)保意識的提高，越來越多的年輕人參與環(huán)保，出現(xiàn)了一批新興的環(huán)保組織。轉(zhuǎn)型后的資源保護組織和新興的現(xiàn)代環(huán)保組織之間還存在一些分歧，但是它們積極開展環(huán)境教育，組織環(huán)保斗爭，成為現(xiàn)代環(huán)保運動的支柱力量。

2.全盛時期：20世紀(jì)70年代

進入70年代，環(huán)保運動進入全盛時期，環(huán)保組織的發(fā)展勢如破竹。1970年地球日活動成功舉辦之后，美國民眾環(huán)保熱情高漲，主流環(huán)保組織會員人數(shù)急劇增長。所謂“主流環(huán)保組織”（Mainstream Environmental Organizations）是對二十世紀(jì)六七十年代以來在美國環(huán)保運動中起主導(dǎo)作用的全國性非政府組織的總稱，如塞拉俱樂部、荒野協(xié)會、奧杜邦協(xié)會、全國野生動物聯(lián)合會等[5]。 這些組織一般會員多、經(jīng)費足、組織架構(gòu)良好，主要活動集中在立法、行政、司法及選舉等領(lǐng)域，主張通過政治游說、宣傳教育、司法訴訟等手段在現(xiàn)有體制內(nèi)推動環(huán)保運動。面對主流環(huán)保組織的妥協(xié)和政府的不作為，底層民眾行動起來，引起了社會和政府的廣泛關(guān)注，推動了環(huán)境正義運動的興起，以少數(shù)族裔和弱勢群體為主體的環(huán)境正義組織（Environmental Justice Organizations）嶄露頭角。這些基層組織一般以社區(qū)為單位，規(guī)模較小，卻遍及全美，旨在爭取平等的環(huán)境權(quán)益，實現(xiàn)環(huán)境公正。到70年代末，美國新增了200多個全國和地區(qū)性組織，3000多個地方性組織，環(huán)保組織多元化傾向明顯。

3.轉(zhuǎn)型時期：20世紀(jì)80—90年代

80年代，保守黨領(lǐng)導(dǎo)人里根上臺，以“明智利用”運動為代表的反環(huán)保力量來勢兇猛，聯(lián)邦政府環(huán)境政策倒退。在這樣保守的社會形勢下，主流環(huán)保組織積極行動，奧杜邦協(xié)會、全國野生動物聯(lián)盟、地球之友猛烈抨擊聯(lián)邦政府倒退的環(huán)境政策，迫使支持反環(huán)保勢力的內(nèi)政部部長瓦特辭職;荒野協(xié)會和塞拉俱樂部相繼揭穿“明智利用”運動的陰謀，有效地打擊了反環(huán)保勢力的囂張氣焰，深得民眾的支持。八九十年代，主流環(huán)保組織會員人數(shù)快速增長（見表1），活動經(jīng)費大幅增加，到1992年，美國各類環(huán)保組織多達(dá)一萬個。

如上表所示，80年代以來，主流環(huán)保組織的會員人數(shù)和活動資金持續(xù)增加，加大了管理難度。于是，主流環(huán)保組織紛紛大刀闊斧，推進管理模式的革新。通過引進管理人員、律師、科學(xué)家、新聞記者、政策分析專家等專職工作人員，有效地提高了管理水平，提升了社會形象。隨著主流環(huán)保組織自身的壯大，參政水平和政治影響力均有明顯提高，政治游說和選舉成為環(huán)保組織影響政府環(huán)境決策的主要手段。

在環(huán)境正義運動快速發(fā)展的同時，激進環(huán)保運動開始興起，許多激進環(huán)保分子從主流環(huán)保組織中分裂出來，建立了激進環(huán)保組織（radical environmental organizations）。激進環(huán)保組織認(rèn)為環(huán)境危機的根源在于資本主義制度及消費主義生活方式，必須從根本著手才有望化解環(huán)境危機。與主流環(huán)保組織在體制內(nèi)推進環(huán)保運動的方式不同，激進環(huán)保組織主張通過示威靜坐、破壞工具等激烈的對抗方式影響推進環(huán)境保護。1980年成立的地球優(yōu)先組織（Earth First！）和地球之友（Friends of Earth）是美國最有影響力的激進環(huán)境保護組織。這些組織宣揚生態(tài)中心主義的某些合理主張，有力地配合了主流環(huán)保組織，但是其偏激的言行造成了財產(chǎn)損失或人身傷亡，常被當(dāng)作恐怖組織，對環(huán)保運動帶來了消極的影響[6]。

三、美國現(xiàn)代環(huán)保運動中非政府環(huán)保組織的角色

20世紀(jì)60年代以來，非政府環(huán)保組織積極活躍于現(xiàn)代環(huán)保運動中，扮演了多重角色，包括環(huán)保意識的倡導(dǎo)者、環(huán)境政策的監(jiān)督者、環(huán)保斗爭的組織者。

1.環(huán)保意識的倡導(dǎo)者

環(huán)境教育是非政府環(huán)保組織的重要工作。在現(xiàn)代環(huán)保運動中，各類非政府環(huán)保組織利用會刊、書籍、攝影作品、新聞簡報、廣播、電視、廣告等多種渠道，開展了形式多樣、內(nèi)容豐富的教育活動。主流環(huán)保組織的會刊，讀者人數(shù)眾多，影響力廣，是宣傳環(huán)保思想的主要陣地。塞拉俱樂部通過白己的會刊《塞拉》雜志和《塞拉俱樂部簡報》宣傳各類環(huán)境污染問題，把讀者的注意力從休閑娛樂轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護上來?；囊皡f(xié)會在會刊《今日荒野》上刊登《沙鄉(xiāng)年鑒》的片段， 積極宣傳利奧波德的生態(tài)思想。奧杜邦協(xié)會的會刊《奧杜邦》雜志深受生態(tài)學(xué)思潮的影響，常常介紹一些生態(tài)學(xué)的概念，向公眾普及生態(tài)學(xué)知識。除了發(fā)行會刊，非政府環(huán)保組織還出版了許多書籍。成立于1892年的塞拉俱樂部非常重視環(huán)境教育，通過印刷精美的宣傳畫冊“把荒野帶給民眾”，成功地喚醒了民眾對荒野保護的熱情，擴大了知名度。60年代，該俱樂部推出了“展示計劃”叢書，包括1960年出版的《這是美國的土地》和1962年出版的《世界存乎野性》等攝影圖冊，深受美國民眾的喜愛，成為當(dāng)年的暢銷書。1967年，出版了埃里奇的經(jīng)典著作《人口爆炸》，推動了政府和環(huán)保主義者對人口問題的關(guān)注。通過傳播生態(tài)思想，環(huán)保組織引導(dǎo)民眾改變了對待自然的人類中心態(tài)度和行為，促進了民眾環(huán)保意識的提升。

2.環(huán)保斗爭的組織者。

20世紀(jì)60年代到90年代之間，以塞拉俱樂部、荒野協(xié)會為首的非政府環(huán)保組織充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，組織了多次大規(guī)模的環(huán)境保護運動，涉及荒野和自然資源保護，工業(yè)化學(xué)污染、人口問題、城市環(huán)境、社區(qū)環(huán)境等不同主題。塞拉俱樂部的長期目標(biāo)之一就是反對建設(shè)它所認(rèn)為不合適的水壩。60年代，塞拉俱樂部成功領(lǐng)導(dǎo)了阻止內(nèi)政部在科羅拉多大峽谷風(fēng)景區(qū)修建水壩的斗爭。通過在《紐約時報》《華盛頓郵報》等重要報刊上刊登大幅廣告及制作有關(guān)大峽谷風(fēng)景區(qū)的紀(jì)錄片等宣傳方式，俱樂部成功吸引了公眾的關(guān)注。在知曉了修建大壩的潛在危險后，數(shù)十萬民眾紛紛向政府發(fā)起抗議，迫使內(nèi)政部取消了該工程。此外，當(dāng)少數(shù)族裔居住的社區(qū)面臨有害垃圾的侵害時，環(huán)境正義組織等基層組織帶領(lǐng)窮人和有色人種舉行了沃倫抗議、愛之運河抗議等各種各樣的抗議活動，引起了社會的強烈反響，使得環(huán)境正義成為環(huán)保運動的目標(biāo)之一。

3.環(huán)境政策的監(jiān)督者。

作為獨立于政府的社會組織，環(huán)保組織可以代表公眾的意志，有效地監(jiān)督政府環(huán)保政策的制定和執(zhí)行，從而推動環(huán)境質(zhì)量的改善。一方面，制造公眾輿論，向政府施壓，推動環(huán)境法的頒布。60年代，荒野協(xié)會等環(huán)保組織克服了重重困難，領(lǐng)導(dǎo)了推動《荒野法》的斗爭， 得到了公眾輿論的廣泛支持，最終迫使國會通過了《荒野法》和《國家環(huán)境政策法》等奠基性的法律，環(huán)保法律體系初具雛形。環(huán)保組織的游說活動還推動聯(lián)邦政府于70年代設(shè)立了國家環(huán)保局，出臺了《清潔空氣法》等20多部環(huán)境保護法，90年代再次修訂。另一方面，擴大政治影響力增加，提高政治地位，利用選舉影響環(huán)境政策。80年代以來，環(huán)保組織的政治捐款不斷增多， 1986年為35.5萬美元，1990年為62.9萬美元，1994年達(dá)到了1292萬美元[7]。顯然，環(huán)保組織在環(huán)保政策和環(huán)境立法方面發(fā)揮了重要作用。

四、美國現(xiàn)代環(huán)保運動中非政府環(huán)保組織的不足

盡管各級各類的環(huán)保組織在現(xiàn)代環(huán)保運動中，發(fā)展勢頭良好，是美國環(huán)境治理的主力軍，但是環(huán)保組織仍然存在不足之處，限制了自身的發(fā)展。首先，環(huán)保組織內(nèi)部治理機制的制約。20世紀(jì)80年代，隨著環(huán)保組織規(guī)模的不斷擴大，主流環(huán)保組織開始轉(zhuǎn)變管理模式，雇傭?qū)I(yè)管理及律師團隊，體制化態(tài)勢明顯。這一轉(zhuǎn)變提升了管理水平，增加了政治影響力，卻導(dǎo)致部分環(huán)保組織片面追求功利主義，官僚化的態(tài)勢明顯，削弱了環(huán)保組織的力量。環(huán)保組織的妥協(xié)退讓也時常導(dǎo)致內(nèi)部的分裂。其次，環(huán)保組織之間的分歧不斷。盡管改善環(huán)境質(zhì)量是非政府環(huán)保組織的共同宗旨，但是不同組織實現(xiàn)這一目標(biāo)的方式大相徑庭。關(guān)于斗爭方式的分歧不可避免地引發(fā)了環(huán)保組織之間的矛盾，無法實現(xiàn)優(yōu)勢互補和資源共享。此外，環(huán)保組織與政府和企業(yè)的關(guān)系處理不當(dāng)。隨著政治影響力的增加，主流環(huán)保組織的政治地位穩(wěn)步提升，與政府、企業(yè)之間的關(guān)系越來越密切。一方面，許多政府官員卸任后成為環(huán)保組織的代言人，另一方面，許多環(huán)保組織的領(lǐng)導(dǎo)開始擔(dān)任政府要職，與企業(yè)尋求合作，逐步淪為企業(yè)的喉舌，與其監(jiān)督政府與企業(yè)改善環(huán)境危機的初心漸行漸遠(yuǎn)。

五、結(jié)語

非政府環(huán)保組織是20世紀(jì)60年代以來美國環(huán)境問題不斷惡化與公眾參與環(huán)境保護不斷深入的產(chǎn)物。隨著現(xiàn)代環(huán)保運動的持續(xù)推進，非政府環(huán)保組織發(fā)展壯大，跨越了地域和種族的界限，呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展態(tài)勢，是現(xiàn)代環(huán)保運動的中間力量。通過宣揚環(huán)保意識，開展環(huán)保斗爭，以及監(jiān)督聯(lián)邦政府環(huán)境政策的制定及落實，非政府環(huán)保組織為美國民眾參與環(huán)保運動提供了組織保障，提升了民眾的環(huán)保意識，推動了環(huán)保法律體系的構(gòu)建。誠然，美國非政府環(huán)保組織的發(fā)展仍然存在許多不足，但是其參與現(xiàn)代環(huán)保運動的有利經(jīng)驗值得我們深思。

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責(zé)任編輯：張蕊