邢望望

隨著科技進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展，人類活動(dòng)的影響不斷深入，公海生態(tài)環(huán)境開始不斷退化，傳統(tǒng)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方法已難以有效應(yīng)對(duì)，在公海設(shè)立管理海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐開始引起國際社會(huì)的關(guān)注。在2002年約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議上，各國商定要在2012年底①此處《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議的執(zhí)行計(jì)劃》中文版翻譯為“2010年底”。前建立起連貫的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，其中就包括國家管轄范圍外的海域。②參見《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議的執(zhí)行計(jì)劃》第32（c）條?！渡锒鄻有怨s》第七次成員國大會(huì)指出：國家管轄范圍外海域的生物多樣性正不斷受到威脅，而現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)卻無法有效地應(yīng)對(duì)這一威脅，③UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5， 13 April 2004， para.29.大會(huì)進(jìn)一步呼吁通過國際合作建立“公海保護(hù)區(qū)”。④UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5， 13 April 2004， para.30.

海洋保護(hù)區(qū)法律實(shí)踐在不斷推進(jìn)，關(guān)于公海保護(hù)區(qū)的倡議和國際法實(shí)踐也開始得到國際社會(huì)的重視，但在現(xiàn)行國際法框架內(nèi)，除2004年《生物多樣性公約》特設(shè)技術(shù)專家組海洋保護(hù)區(qū)定義外，①See Kristina M.Gjerde， High Seas Marine Protected Areas and Deep-Sea Fishing， 838 FAO Fisherie Report 141-180 (2007).目前缺少權(quán)威淵源對(duì)“公海保護(hù)區(qū)”這一專業(yè)術(shù)語進(jìn)行法律界定。②參見邢望望：《劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)在國際法上的耦合關(guān)系》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2019年第1期，第11-25頁。無論是國際法還是國內(nèi)法，有關(guān)海洋保護(hù)和生物多樣性的法律規(guī)范卷帙浩繁，但大多只涉及海洋保護(hù)區(qū)的某一方面或某一項(xiàng)管理活動(dòng)，沒有對(duì)公海保護(hù)區(qū)作出全面且專門的定義。③See FAO & Japan Government， Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management： Review of Issues and Considerations， 825 FAO Fisheries Report 53(2006).Kirsten Martin et al.，Experiences in the Use of Marine Protected Areas with Fisheries Management Objectives—A Review of Case Studies， FAO Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management： Review of Issues and Considerations，825 FAO Fisheries Report 21-108 (2007).有關(guān)公海保護(hù)區(qū)法律概念的問題在聯(lián)合國相關(guān)會(huì)議上多次被提及，在依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》就國家管轄范圍外海域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律拘束力國際文書④An International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Diversity of Areas beyond National Jurisdiction.籌備委員會(huì)第二次會(huì)議上，各國代表就劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)的法律概念問題表達(dá)了諸多觀點(diǎn)，爭論主要集中在公海保護(hù)區(qū)法律概念要素、地理區(qū)間、保護(hù)客體目標(biāo)、與既有國際法的關(guān)系等。⑤IISD， Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction， USA， 26 August - 9 September 2016， p.6.在學(xué)術(shù)界，關(guān)于公海保護(hù)區(qū)一直沒有一致觀點(diǎn)，存在著不同的保護(hù)內(nèi)容和分類形式。在諸多研究中，劃區(qū)管理工具、公海保護(hù)區(qū)等詞匯常被混雜在一起使用，缺少必要的分析和梳理，不利于有關(guān)公海保護(hù)區(qū)法律制度研究的推進(jìn)。

關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)概念的爭論已影響到國際法實(shí)踐的推進(jìn)。在“南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)”（以下簡稱“委員會(huì)”）2008年會(huì)議上，日本代表提醒委員會(huì)須依據(jù)養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源的目的來謹(jǐn)慎清晰地定義海洋保護(hù)區(qū)之概念，以平衡保護(hù)和合理利用之間的關(guān)系。⑥See CCAMLR， Report of the Twenty Seventh Meeting of the Commission，CCAMLR-XXVII， Australia， 2008， para.7.13.在2013年南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的第二次特別會(huì)議上，俄羅斯代表就提出海洋保護(hù)區(qū)的概念存在爭議，至今并沒有一個(gè)清晰的海洋保護(hù)區(qū)概念，從而引出南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員是否有權(quán)建立海洋保護(hù)區(qū)，建立怎樣的海洋保護(hù)區(qū)，以及依何種程序建立南極海洋保護(hù)區(qū)的疑問。①See CCAMLR， Report of the Second Special Meeting of the Commission，Bremerhaven， Germany， 15 and 16 July 2013， para.3.18.俄羅斯認(rèn)為這個(gè)問題至關(guān)重要，甚至還指出如果這個(gè)問題不解決，其將拒絕繼續(xù)進(jìn)行談判。②參見唐建業(yè)：《南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)及法律政治爭論》，《極地研究》2016年第3 期，第370-380頁。在2014年會(huì)議上，法國代表也認(rèn)為現(xiàn)有國際法體系并未就海洋保護(hù)區(qū)提供一個(gè)廣泛接受的定義，而《生物多樣性公約》也只具有參考意義。③CCAMLR， Report of Thirty-Third Meeting of the Commission， CCAMLR-XXXIII，Australia， 2014， para.7.57.

事實(shí)上，《生物多樣性公約》的“海洋保護(hù)區(qū)”定義亦非原創(chuàng)，而是并入了國際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）所界定的海洋保護(hù)區(qū)概念。無論如何，將《生物多樣性公約》與國際自然保護(hù)聯(lián)盟所界定的“海洋保護(hù)區(qū)”法律概念適用于公海可以作為國際社會(huì)的選項(xiàng)之一。通過分析海洋保護(hù)區(qū)概念的必備要素，如地理空間、保護(hù)方式、保護(hù)客體、保護(hù)目標(biāo)等，可以發(fā)現(xiàn)國際自然保護(hù)聯(lián)盟界定的“海洋保護(hù)區(qū)”概念十分詳細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)且具有操作性，但有關(guān)表述和內(nèi)容在適用到公海上時(shí)需要進(jìn)一步修正。中國在參與公海保護(hù)區(qū)國際實(shí)踐時(shí)，應(yīng)該在中國海洋權(quán)益和公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合公海的特殊法律和治理體系，檢視海洋保護(hù)區(qū)法律概念具體要素，從而提出符合中國海洋訴求的公海保護(hù)區(qū)法律概念。雖然近年來，國內(nèi)多家單位均在關(guān)注和研究公海保護(hù)區(qū)法律問題，但是對(duì)公海保護(hù)區(qū)法律概念這一基礎(chǔ)問題卻著墨不多。筆者希望從海洋保護(hù)區(qū)到公海保護(hù)區(qū)之法律概念爭辯這一角度出發(fā)，基于中國的公海權(quán)益，深入探究公海保護(hù)區(qū)法律制度中的具體要素，為中國參與有關(guān)國際實(shí)踐提供參考。

一、海洋保護(hù)區(qū)概念延伸適用于公海保護(hù)區(qū)

早在2006年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織就曾在羅馬召開會(huì)議討論將海洋保護(hù)區(qū)適用于公海漁業(yè)管理的問題，但有學(xué)者提出以下疑問：考慮到公海的特殊性，是否需要確定專門的公海保護(hù)區(qū)概念？既有海洋保護(hù)區(qū)概念能否適用到公海？④FAO & Japan Government， Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management： Review of Issues and Considerations， 825 FAO Fisheries Report 314 (2006).Anthony Charles & Jessica Sanders， Issues Arising on the Interface of MPAs and Fisheries Management， 825 FAO Fisheries Report 301-332 (2007).

（一）海洋保護(hù)區(qū)法律概念的產(chǎn)生與發(fā)展

海洋保護(hù)區(qū)理念根植于漁業(yè)養(yǎng)護(hù)理念：長久以來，南太平洋島國漁民就有著“禁漁區(qū)”的概念；①See Robert E.Johannes， Traditional Marine Conservation Methods in Oceania and Their Demise， 9 Annual Review of Ecology and Systematics 349-364 (1978).馬達(dá)加斯加漁民在9世紀(jì)就開始嘗試管理海洋資源。②See Lalaina R.Rakotoson & Kathryn Tanner， Community-Based Governance of Coastal Zone and Marine Resources in Madagascar， 49 Ocean & Coastal Management 855-872 (2006).禁止涸澤而漁③出自《淮南子·難一》：“先王之法，不涸澤而漁，不焚林而獵?！钡目沙掷m(xù)發(fā)展理念，早在中國2000多年前的“數(shù)罟不入洿池，魚鱉不可勝食也”④《孟子·梁惠王上》。中即得到體現(xiàn)。近代以來，國際社會(huì)開始選取海洋區(qū)域以加強(qiáng)對(duì)特定海洋生物資源的保護(hù)，1913年美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜通過總統(tǒng)宣言⑤根據(jù)1906年《美國聯(lián)邦古物法》（The Antiquities Act），美國總統(tǒng)有權(quán)在聯(lián)邦土地上通過總統(tǒng)宣言形式（presidential proclamation）設(shè)立國家紀(jì)念碑來保護(hù)重要的自然、文化、科學(xué)地物。在加利福尼亞州設(shè)立了美國第一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)國家公園（Cabrillo National Monument）。⑥See Matthew T.Craig & Daniel J.Pondella， A Survey of the Fishes of the Cabrillo National Monument， 92 California Fish and Game 172-183 (2006).

隨著早期實(shí)踐的推進(jìn)，保護(hù)區(qū)的概念開始逐漸被引入國際法。通過設(shè)立特定區(qū)域來保護(hù)自然的國際法義務(wù)迅速被國際社會(huì)認(rèn)可。⑦See Alexander Gillespie， Conservation， Biodiversity and International Law 171(Edward Elgar Publishing 2013).1933年《關(guān)于保全自然狀態(tài)下的動(dòng)植物的公約》（適用于非洲）則是第一次為國際社會(huì)設(shè)置了國際法上的義務(wù)，即設(shè)立保護(hù)區(qū)來保護(hù)瀕危野生動(dòng)物。⑧See IUCN， An Introduction to the African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources， Switzerland & UK & Germany， 2004， p.3.

20世紀(jì)50年代后，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類活動(dòng)對(duì)海洋的破壞越來越強(qiáng)，國際社會(huì)開始關(guān)注海岸和海洋養(yǎng)護(hù)管理，并逐漸意識(shí)到海洋保護(hù)區(qū)的作用。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》開始強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境保護(hù)，雖然該公約并沒有使用“海洋保護(hù)區(qū)”這一概念，但卻為締約國設(shè)置了明確的保護(hù)和保全海洋環(huán)境義務(wù)。⑨參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第192條。1988年國際自然保護(hù)聯(lián)盟第17 屆成員國大會(huì)文件對(duì)“海洋保護(hù)區(qū)”作出了定義：“通過法律或其他有效方式予以保護(hù)的、任何潮間或低潮帶內(nèi)的部分或全部封閉之環(huán)境，包括該區(qū)域內(nèi)的上覆水域以及相關(guān)動(dòng)植物群、歷史文化要素?！雹釯UCN， 17th Session of the General Assembly of IUCN and 17 IUCN Technical Meeting， San José， Costa Rica， 1-10 February 1988， p.105.英文原文為：Any area of intertidal or subtidal terrain together with its overlying water and associated flora， fauna， historical and cultural features， which has been reserved by law or other effective means to protect part or all of the enclosed environment.

2008年，國際自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)“保護(hù)區(qū)”概念進(jìn)行了修訂：“保護(hù)區(qū)必須是一個(gè)明確界定的地理空間，并通過法律或其他方式來認(rèn)定、專設(shè)、管理，從而實(shí)現(xiàn)與生態(tài)服務(wù)和文化價(jià)值相關(guān)的自然環(huán)境之長期保護(hù)?！雹買UCN， Guidelines for Applying Protected Area Management Categories， Switzerland， 2008， p.8.

1992年《生物多樣性公約》是現(xiàn)行國際法體系內(nèi)唯一界定海洋保護(hù)區(qū)法律定義的國際公約。在《生物多樣性公約》中，“保護(hù)區(qū)”是指一個(gè)劃定地理界限、為達(dá)到特定保護(hù)目標(biāo)而指定或?qū)嵭泄苤坪凸芾淼牡貐^(qū)。②1992年《生物多樣性公約》第2條英文表述為“a geographically defined area which is designated or regulated and managed to achieve specific conservation objectives”。2004年《生物多樣性公約》特設(shè)技術(shù)專家組對(duì)“海洋保護(hù)區(qū)”的定義進(jìn)行了闡述，并得到了第七次成員國大會(huì)的認(rèn)可，其定義如下：海洋和沿海保護(hù)區(qū)是指海洋環(huán)境內(nèi)或與其毗鄰的任何確定區(qū)域，以及其覆蓋水域及相關(guān)動(dòng)植物和歷史文化地物，已經(jīng)受到立法或其他有效手段（包括習(xí)慣）的保護(hù)，使得海洋和/或沿海周邊生物多樣性得到更高水平的環(huán)境保護(hù)。③See UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5， 13 April 2004.Note 11.英文原文為：Marine and coastal protected area’ means any defined area within or adjacent to the marine environment， together with its overlying waters and associated flora， fauna and historical and cultural features， which has been reserved by legislation or other effective means， including custom， with the effect that its marine and/or coastal biodiversity enjoys a higher level of protection that is surroundings。

在公海保護(hù)區(qū)設(shè)立管理的問題上，《生物多樣性公約》雖然表現(xiàn)積極，但更強(qiáng)調(diào)《聯(lián)合國海洋法公約》和聯(lián)合國大會(huì)的作用?！渡锒鄻有怨s》本身不能成為公海保護(hù)區(qū)設(shè)立管理的依據(jù)，其給定的海洋保護(hù)區(qū)概念很難通過國際法來直接適用于公海保護(hù)區(qū)，只能為公海保護(hù)區(qū)法律概念確定提供參考。

（二）海洋保護(hù)區(qū)概念適用到公海保區(qū)的法律障礙

從“保護(hù)區(qū)”到“海洋保護(hù)區(qū)”再到“公海保護(hù)區(qū)”，既是概念遞進(jìn)細(xì)化的邏輯過程，也是公海特殊地理生態(tài)環(huán)境對(duì)“保護(hù)區(qū)”概念的特定適用?？墒枪１Ｗo(hù)區(qū)法律問題，在地理空間上受公海治理的國際法體系所約束，在實(shí)體上又屬于國家管轄范圍外海域生物多樣性與可持續(xù)利用的重要內(nèi)容，在法律適用上與位于國家管轄范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)具有很大的差異，因此，海洋保護(hù)區(qū)的法律概念并不當(dāng)然能直接適用于公海保護(hù)區(qū)，這一過程可能還存在一定法律障礙。

1.國家管轄范圍外海域適用獨(dú)特的國際法治理體系

國家管轄范圍外海域包括公海和國際海底區(qū)域。公海在國際法上指各國內(nèi)水、領(lǐng)海、群島水域和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以外不受任何國家主權(quán)管轄和支配的海洋部分。①參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第86條。國際海底區(qū)域是指國家管轄范圍外的海床和洋底及其底土。②參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第1條第1款。

公海，作為一個(gè)法律概念，一般認(rèn)為起源于17世紀(jì)荷蘭著名國際法學(xué)者格勞秀斯的“海洋自由論”，即被陸地環(huán)繞的邊緣海域?qū)儆凇皟?nèi)海”，而之外的海域是“外?；蚝Ｑ蟆薄巴夂；蚝Ｑ蟆笔恰熬薮蟮?、無限的、屬于天堂”且不能被“扣押或封閉”。③See Robin Warner， Protecting the Oceans beyond National Jurisdiction ： Strengthening the International Law Framework 28 (Brill 2009).格勞秀斯還進(jìn)一步闡述了在“外?；蚝Ｑ蟆钡暮叫凶杂膳c捕魚自由，這一思想最終在《聯(lián)合國海洋法公約》第89條與第86條中得到體現(xiàn)，即對(duì)公海主權(quán)主張的無效與公海自由原則。

在格勞秀斯的“海洋自由論”中，最早的海洋自由包括航行自由和捕魚自由，1958年《日內(nèi)瓦公海公約》則進(jìn)一步補(bǔ)充了鋪設(shè)海底管道自由與飛越自由。④參見1958年《日內(nèi)瓦公海公約》第2條。國際法委員會(huì)的報(bào)告指出，公海自由權(quán)利的行使應(yīng)基于國際社會(huì)的整體利益，⑤See Report of the International Law Commission on the Work of its Eighth Session， 23 April-4 July 1956 to the General Assembly， Eleventh Session， Supplement No.9，UN Doc.A/3159， Chapter II-III.公海自由也不應(yīng)限于1958年《日內(nèi)瓦公海公約》中規(guī)定的四種自由，還應(yīng)包括其他公海行動(dòng)自由，比如包括科學(xué)研究自由、勘探和開發(fā)公海底土自由等。⑥See Report of the International Law Commission on the Work of its Eighth Session， 23 April-4 July 1956 to the General Assembly， Eleventh Session， Supplement No.9，UN Doc.A/3159， Chapter II-III； Commentary to the Articles concerning the Law of the Sea， Part II， Section I， Article 27， para.2.在第三次聯(lián)合國海洋法會(huì)議上，對(duì)公海自由的限制被很多代表提及，對(duì)過度捕撈漁業(yè)的管理和限制成為討論焦點(diǎn)。⑦See Report of the Forty Seventh Meeting of Sub-Committee II of the Sea-Bed Committee， UN Doc.A/A.138/SC.II/SR.47， p.95.公海自由與公海環(huán)境保護(hù)之間的矛盾也被提及，但在《聯(lián)合國海洋法公約》的最終文本中并沒有規(guī)定對(duì)公海環(huán)境的特殊保護(hù)。⑧See Robin Warner， Protecting the Oceans beyond National Jurisdiction： Strengthening the International Law Framework 34 (Brill 2009).《聯(lián)合國海洋法公約》第87條規(guī)定了公海六大自由，即在承認(rèn)航行、捕魚、飛越、科學(xué)研究自由之外，還進(jìn)一步有限制地認(rèn)可了鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，建造國際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由。

若將海洋保護(hù)區(qū)制度直接適用于公海，必然會(huì)與公海自由原則產(chǎn)生沖突，沿海國單方面將其依據(jù)內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度而享有的管轄權(quán)，通過海洋保護(hù)區(qū)擴(kuò)張到公海區(qū)域，必然會(huì)侵害其他國家的公海自由，也很難得到國際社會(huì)的廣泛接受。

2.公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系

《聯(lián)合國海洋法公約》并未在第七部分“公?！敝幸?guī)定公海環(huán)境保護(hù)，第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)與保全”中的權(quán)利義務(wù)將拓展到國家管轄范圍外的海域?！堵?lián)合國海洋法公約》締約國和相關(guān)國際組織都被要求通過信息和數(shù)據(jù)搜集，基于科學(xué)研究的標(biāo)準(zhǔn)，合作制定出更多詳細(xì)的具體規(guī)則來防治公海污染。①See Robin Warner， Protecting the Oceans beyond National Jurisdiction： Strengthening the International Law Framework 51 (Brill 2009).由于沒有超越國家層面的國際組織全權(quán)管轄公海，船旗國管轄就成為了最主要的公海管轄方式，即將船舶和船旗國相關(guān)聯(lián)，自動(dòng)設(shè)立起一套權(quán)利義務(wù)分配體系。②See Robin Warner， Protecting the Oceans beyond National Jurisdiction ： Strengthening the International Law Framework 35 (Brill 2009).雖然國際海事組織在控制船源污染上作出很多貢獻(xiàn)，但并不能保證每一個(gè)國家都能對(duì)其所屬船舶進(jìn)行有效控制和管轄，尤其是在公海上。③See David Freestone， Problems of High Seas Governance， 43 The Berkeley Electronic Press 1-29 (2009).

對(duì)于公海生物資源保護(hù)，《聯(lián)合國海洋法公約》第七部分第二節(jié)特別規(guī)范了公海生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理，以對(duì)公海捕魚自由進(jìn)行限制?！堵?lián)合國海洋法公約》為國家管轄范圍外海域的生物資源和國際海底非生物資源設(shè)置了不同的法律制度：針對(duì)公海生物資源基本處于自由獲取的狀態(tài)，并通過區(qū)域和國際漁業(yè)組織加以規(guī)制；針對(duì)國際海底區(qū)域的非生物資源，規(guī)定國際海底區(qū)域及其資源是人類共同繼承的財(cái)產(chǎn)，④參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第136條。一切權(quán)利屬于全人類并由國際海底管理局代為行使。⑤參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第137條第2款。公海生物資源與國際海底區(qū)域非生物資源所對(duì)應(yīng)的兩種不同的開發(fā)養(yǎng)護(hù)制度，使公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度變得更加復(fù)雜，⑥See Robin Warner， Protecting the Oceans beyond National Jurisdiction ： Strengthening the International Law Framework 27 (Brill 2009).也給公海保護(hù)區(qū)國際實(shí)踐帶來了影響。

由于國家管轄范圍外海域的特殊國際法屬性與獨(dú)特的海洋生態(tài)環(huán)境與生物資源保護(hù)法律機(jī)制，海洋保護(hù)區(qū)這一原本適用于國家管轄范圍內(nèi)的法律概念并不能直接適用于國家管轄范圍外海域。

二、公海保護(hù)區(qū)法律概念的要素分析

無論是《生物多樣性公約》中的海洋保護(hù)區(qū)法律概念還是國際自然保護(hù)聯(lián)盟所建議的海洋保護(hù)區(qū)概念，大致都包涵了四個(gè)具體要素，即海洋保護(hù)區(qū)的空間界限、保護(hù)方式、保護(hù)客體和保護(hù)目標(biāo)。不過，在對(duì)公海保護(hù)區(qū)作出概念界定時(shí)，還須重點(diǎn)關(guān)注公海保護(hù)區(qū)的特殊法律要素問題。

（一）公海保護(hù)區(qū)的空間界限

海洋保護(hù)區(qū)必須是一個(gè)有著明確商定或界定邊界的空間區(qū)域?？臻g（space）有多個(gè)延伸維度，比如某一海洋保護(hù)區(qū)上方禁止低空飛行器，或延伸至某一水深。對(duì)于遠(yuǎn)離海岸的海洋保護(hù)區(qū)之界限劃定比較困難，實(shí)踐中越來越多借助高精度經(jīng)緯坐標(biāo)來標(biāo)識(shí)。根據(jù)美國聯(lián)邦《海洋保護(hù)區(qū)法》（The National Marine Sanctuaries Act）的要求，在劃定美國海洋保護(hù)區(qū)界限時(shí)，須借助一系列相關(guān)地圖。①See The National Marine Sanctuaries Act， SEC.304.(a) (2) (D).海洋保護(hù)區(qū)需要對(duì)所保護(hù)之空間區(qū)域有著清晰的描述和界定，澳大利亞大堡礁海洋公園在《2003年規(guī)劃計(jì)劃》中就公布了非常詳細(xì)的空間規(guī)劃方案，②Australian Government， Great Barrier Reef Marine Park ZONING PLAN 2003，p.3.包括了海床以下1000米至海面以上915米空域。③The Commonwealth of Australia， Great Barrier Reef (Declaration of Amalgamated Marine Park Area) 2004， p.3.該宣言是澳大利亞總督根據(jù)1975年《大堡礁海洋公園法》第31條簽署并公告的。

1.水平維度

在平面上，公海保護(hù)區(qū)須部分或全部位于國家管轄范圍外海域。地球表面超過70%的面積是海洋，全球海洋中約62%的面積是公海，由于很多國家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界并未完成，公海的具體區(qū)間和界線仍難以界定。④Ronán Long & Mariamalia Rodriguez Chaves， Anatomy of a New International Instrument for Marine Biodiversity beyond National Jurisdiction： First Impressions of the Preparatory Process， 23 Environmental Liability Law， Policy and Practice 213-229 (2015).2006年，葡萄牙就曾正式提名彩虹熱液噴口區(qū)（Rainbow Hydrothermal Vent Field）作為1992年《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》下的海洋保護(hù)區(qū)，然而該區(qū)域位于葡萄牙的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外，葡萄牙所主張的外大陸架之上，屬于亞速爾群島陸地的自然延伸。⑤OSPAR Commission， 2016 Status Report on the OSPAR Network of Marine Protected Areas， 2017， p.14.葡萄牙認(rèn)為，依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第192條有關(guān)保護(hù)和維護(hù)海洋環(huán)境以及預(yù)防原則的內(nèi)容，在聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì)作出關(guān)于外大陸架劃界的最終決定之前，葡萄牙也應(yīng)承擔(dān)保護(hù)海床和底土的責(zé)任。⑥OSPAR Commission， 2016 Status Report on the OSPAR Network of Marine Protected Areas， 2017， p.14.有些國家在特定海域并沒有采用專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，使得領(lǐng)海之外即是公海，那么相應(yīng)公海保護(hù)區(qū)便位于沿海國潛在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上，如地中海派拉格斯海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)，若地中海沿岸國家都主張并劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，那么地中海海域就不大可能存在公海區(qū)域。①See Yoshifumi Tanaka， Reflections on High Seas Marine Protected Areas： A Comparative Analysis of the Mediterranean and the North-East Atlantic Models， 81 Nordic Journal of International Law 295-326 (2012).公海界線未定，會(huì)影響公海保護(hù)區(qū)確定地理空間，在現(xiàn)實(shí)中，還需要通過技術(shù)和法律手段予以規(guī)避，或者通過與沿海國合作來解決。

2.垂直維度

與陸地保護(hù)區(qū)需要考慮的空間維度不同，海洋保護(hù)區(qū)通常需要考慮的空間維度是立體垂直性的，包括海面以上空間、海面、水體、海床、海床以下底土，是其中一種或兩種以上空間維度的結(jié)合。有些海洋保護(hù)區(qū)只需要保護(hù)底土和海底生物，而非水體區(qū)間，比如澳大利亞東南部的胡恩海洋保護(hù)區(qū)，該空間以深度劃分，涵蓋了所有的海床底土和相鄰水域，而在水面向下的500 米深度范圍內(nèi)，卻允許商業(yè)捕魚活動(dòng)。②Huon Commonwealth Marine Reserve， http：//www.environment.gov.au/topics/marine/marine-reserves/south-east/huon，visited on 6 March 2019.至于公海的垂直維度空間，由于公海處于國家管轄范圍外區(qū)域，國際海底尤其是海底底土礦產(chǎn)資源由國際海底管理局管理，③參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第137條第2款。而聯(lián)合國糧農(nóng)組織等漁業(yè)組織對(duì)公海漁業(yè)資源的管理起著重要作用，④參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第118條。國際海事組織涉及公海航運(yùn)，⑤參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第197條。同時(shí)沿海國有可能將其外大陸架延伸至公海區(qū)域以下，⑥參見1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第76條第5款。因此一個(gè)基于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的公海保護(hù)區(qū)若跨越多個(gè)垂直維度則必然會(huì)給設(shè)立、管理、評(píng)估等實(shí)踐帶來相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。

（二）公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)方式

對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)方式，《生物多樣性公約》的表述是“已經(jīng)受到立法或其他有效手段（包括習(xí)慣）的保護(hù)”，⑦See UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5， 13 April 2004， Note 11.國際自然保護(hù)聯(lián)盟的表述為“通過法律或其他方式來認(rèn)定、專設(shè)、管理”。⑧See IUCN， Guidelines for Applying Protected Area Management Categories， 2008， p.8.由此可見，公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)方式包含了三個(gè)要素：一是設(shè)立管理海洋保護(hù)區(qū)的具體方式；二是設(shè)立管理海洋保護(hù)區(qū)的依據(jù)；三是管理海洋保護(hù)區(qū)的主體。

1.設(shè)立管理公海保護(hù)區(qū)的具體方式

設(shè)立管理的具體方式包括“認(rèn)定”“專設(shè)”“管理”等?！罢J(rèn)定”是指可以被多種形式的政治體制所認(rèn)可，既可以是特定群體所擁護(hù)的政權(quán)團(tuán)體，也可以是國家指向的政府，相關(guān)保護(hù)區(qū)的選址應(yīng)該在某種程度上被認(rèn)可，尤其應(yīng)該被世界保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫（WDPA）所收錄。①See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.13.“專設(shè)”是指依據(jù)專門有約束力的協(xié)定以維護(hù)長期之保護(hù)，此處的專門協(xié)定包括：國際公約和協(xié)議，國家、省級(jí)和地方法律，習(xí)慣法，非政府組織的盟約，私人信托和公司政策，各種認(rèn)證計(jì)劃等。②See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.13.某一海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立依據(jù)可以是相關(guān)有約束力協(xié)定之一項(xiàng)，亦可以是多項(xiàng)，像加拉帕戈斯海洋保護(hù)區(qū)，依據(jù)厄瓜多爾的國內(nèi)法而設(shè)立，而該群島本身也是世界遺產(chǎn)。③See UNESCO， Report of the World Heritage Committee， WHC-01/CONF.208/24，December 2001， p.28.“管理”是指采取積極措施來維護(hù)自然或其他價(jià)值，管理也可以是決定保持某一區(qū)域的最原始狀態(tài)（排除人類活動(dòng)干擾）以作為最優(yōu)保護(hù)手段。和陸地保護(hù)區(qū)一樣，海洋保護(hù)區(qū)的管理手段也有很多可能，荷屬加勒比地區(qū)的克拉倫代克國家海洋公園在《2006年管理計(jì)劃》中就列舉了一系列詳細(xì)的管理手段。④See STINAPA， Bonaire National Marine Park Management Plan 2006， 2006，pp.90-107.這些具體保護(hù)管理方式運(yùn)用于公海保護(hù)區(qū)上并不存在法律障礙，但問題更多的是，依據(jù)哪些有拘束力之文件，或者是由哪些有權(quán)能之主體來實(shí)施。

2.設(shè)立管理公海保護(hù)區(qū)的依據(jù)

國際自然保護(hù)聯(lián)盟的海洋保護(hù)區(qū)定義強(qiáng)調(diào)了保護(hù)方式，即“通過法律或其他方式”，這是指保護(hù)區(qū)必須被國內(nèi)立法、國際公約或其他方式所認(rèn)可，比如土著區(qū)域的傳統(tǒng)習(xí)慣或非政府組織的政策。土著人的土著習(xí)慣也可以作為海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立的依據(jù)，斐濟(jì)的Vueti Navakavu 海洋保護(hù)區(qū)就是一例，該保護(hù)區(qū)由當(dāng)?shù)赝林艘罁?jù)土著人文化協(xié)議主張建立，由當(dāng)?shù)赝林斯芾?。⑤See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.13.澳大利亞北部的Dhimurru 土著保護(hù)區(qū)，位于卡彭蒂亞海灣，由Dhimurru 土地管理機(jī)構(gòu)與原住民合作管理。⑥D(zhuǎn)himurru Indigenous Protected Area，http：//www.environment.gov.au/indigenous/ipa/declared/dhimurru.html，visited on 6 March 2019.海洋保護(hù)區(qū)定義在保護(hù)方式上應(yīng)充分尊重多樣性，從而為環(huán)境保護(hù)留下空間。從國際公約到國內(nèi)立法、地方法規(guī)，以及各式各樣的規(guī)范、文件、習(xí)慣等都可以成為海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立依據(jù)，甚至包括土著群體的習(xí)慣規(guī)范。對(duì)于公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)方式，保護(hù)區(qū)的認(rèn)定、專設(shè)和管理不能完全依據(jù)沿海國的法律法規(guī)，也不大可能依據(jù)除國際協(xié)定、區(qū)域協(xié)定、國際組織規(guī)章以外的其他方式，比如土著人的習(xí)慣和文化就不太可能適用于公海范圍內(nèi)。問題是，現(xiàn)有國際法框架內(nèi)并不存在專門針對(duì)公海保護(hù)區(qū)的全球性國際條約，只有個(gè)別條約①與公海保護(hù)區(qū)問題關(guān)聯(lián)最緊密的兩部國際公約，分別是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》與1992年《生物多樣性公約》。中散見的關(guān)于生物多樣性保護(hù)的條款可以被視為規(guī)范公海保護(hù)區(qū)的直接或間接的法律依據(jù)，可是這些條款對(duì)公海保護(hù)區(qū)的概念并沒有進(jìn)行清晰界定。②參見范曉婷主編：《公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐》，海洋出版社2015年版，第65頁。在公海上設(shè)立管理海洋保護(hù)區(qū)的現(xiàn)有兩類國際法實(shí)踐中：區(qū)域海洋組織設(shè)立公海保護(hù)區(qū)依據(jù)的是地區(qū)性區(qū)域海洋組織條約；國際組織采用的劃區(qū)管理工具則基于國際公約的授權(quán)，諸多國際組織也通過劃區(qū)管理工具來履行保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的職能。③參見邢望望：《劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)在國際法上的耦合關(guān)系》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2019年第1期，第11-25頁。

3.設(shè)立管理海洋保護(hù)區(qū)的主體

無論是政治實(shí)體，還是地方政權(quán)、社團(tuán)、企業(yè)、土著群體，都可以成為保護(hù)海洋保護(hù)區(qū)的主體。由于公海處于國家管轄范圍以外區(qū)域，公海保護(hù)區(qū)的認(rèn)定、專設(shè)和管理不能被置于某一國家的管轄權(quán)之下。有權(quán)實(shí)施公海保護(hù)區(qū)保護(hù)方式的主體也就只能是國際組織、區(qū)域組織或者是國際協(xié)議特別約定的其他組織機(jī)構(gòu)。由于公海遠(yuǎn)離陸地和人類生產(chǎn)生活區(qū)域，社區(qū)、土著團(tuán)體等類似民間團(tuán)體在公海管理上有作為的可能性亦不大，公海屬于全人類的公域要求以國家為主要參與方的國際合作來共同管理，諸如海達(dá)國委員會(huì)這樣的在國際法上沒有被認(rèn)定為國家或類國家實(shí)體的政治團(tuán)體，很難脫離于加拿大而直接參與公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立管理。④History of the CHN，http：//www.haidanation.ca/index.php/history/，visited on 6 March 2019.現(xiàn)有國際法實(shí)踐中，設(shè)立管理公海保護(hù)區(qū)的有權(quán)機(jī)構(gòu)主要為區(qū)域海洋組織和擔(dān)負(fù)公海治理職能的國際組織。問題在于，如何協(xié)調(diào)主權(quán)國家、區(qū)域海洋組織和國際組織三者在公海保護(hù)區(qū)設(shè)立管理問題上的國際合作，由誰設(shè)立、如何設(shè)立、如何管理、如何監(jiān)督、監(jiān)測審核與標(biāo)準(zhǔn)等問題都困擾著國際社會(huì)，這也使得海洋保護(hù)區(qū)法律概念不能自然地被適用于公海保護(hù)區(qū)之上。

（三）公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)客體

根據(jù)《生物多樣性公約》和國際自然保護(hù)聯(lián)盟所給出的定義，海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)客體主要包括兩個(gè)方面：一是自然生態(tài)環(huán)境；二是具有歷史文化價(jià)值的地物。

1.自然生態(tài)環(huán)境

《生物多樣性公約》之保護(hù)區(qū)定義并沒有直接指明保護(hù)客體為自然生態(tài)環(huán)境，而是強(qiáng)調(diào)了基因、物種、生態(tài)系統(tǒng)意義的生物多樣性，也經(jīng)常指地質(zhì)、地貌和更廣泛自然價(jià)值意義上的多樣性。公海保護(hù)區(qū)的客體涉及環(huán)境保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)和特定物種等，環(huán)境問題與生態(tài)問題本身具有一定的區(qū)分，廣義的環(huán)境保護(hù)包括污染防治和生態(tài)保護(hù)，而狹義的環(huán)境保護(hù)和保全主要強(qiáng)調(diào)污染防治?！堵?lián)合國海洋法公約》第十二部分的海洋環(huán)境的保護(hù)與保全主要采用了狹義的環(huán)境保護(hù)定義，而有關(guān)的生態(tài)保護(hù)與生物資源養(yǎng)護(hù)則分別于其他部分闡述。現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐所保護(hù)的客體具有明顯的區(qū)分：

第一，強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)。地中海派拉格斯公海保護(hù)區(qū)是對(duì)特定海洋哺乳動(dòng)物及其棲息地進(jìn)行保護(hù)，進(jìn)而保護(hù)脆弱的生態(tài)環(huán)境。雖然其保護(hù)手段涉及環(huán)境治理的部分內(nèi)容，比如船舶擱淺、污染等，但都是通過治理這些問題以強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)。即便是專門針對(duì)生態(tài)的保護(hù)，也可以分為兩類：一是對(duì)特定物種的專門保護(hù)；二是對(duì)瀕危物種以及對(duì)應(yīng)的脆弱生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合保護(hù)。①See Yoshifumi Tanaka， Reflections on High Seas Marine Protected Areas： A Comparative Analysis of the Mediterranean and the North-East Atlantic Models， 81 Nordic Journal of International Law 295-326 (2012).對(duì)于第二種綜合保護(hù)，顯然海洋保護(hù)區(qū)還需要提供廣泛的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，甚至包括旅游文化經(jīng)濟(jì)服務(wù)，例如據(jù)估計(jì)，每年游客游覽伯利茲海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的礁石就帶來超過1500 萬美元的收入。②World Resources Institute Coastal Capital： Belize-Economic Valuation of Belize’s Reefs and Mangroves， 2009， p.12.海洋保護(hù)區(qū)為生態(tài)系統(tǒng)提供修復(fù)的機(jī)會(huì)，例如保護(hù)海草草地、紅樹林和海岸帶森林的保護(hù)區(qū)，可以更好地促進(jìn)這些物種吸收二氧化碳，應(yīng)對(duì)全球氣候變暖。③See IUCN， The Management of Natural Coastal Carbon Sinks， 2009.

第二，分別保護(hù)生態(tài)和環(huán)境。在南大洋的海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立管理實(shí)踐中，環(huán)境與生態(tài)是被分別予以保護(hù)的，即平行保護(hù)的機(jī)制，雖然兩者之間存在聯(lián)系與合作，但并未聯(lián)合。1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》強(qiáng)調(diào)了海洋生物資源養(yǎng)護(hù)，而1991年《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》則是強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)。在設(shè)立相應(yīng)的海洋保護(hù)區(qū)時(shí)，《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》更加關(guān)注南極海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)，而不涉及有關(guān)污染防治和環(huán)境保護(hù)問題，更強(qiáng)調(diào)生物多樣性問題；《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》的附件五則強(qiáng)調(diào)通過建立南極特別保護(hù)區(qū)（ASPAs）和南極特殊管理區(qū)（ASMA），致力于保護(hù)對(duì)環(huán)境、審美、科學(xué)研究、歷史、野外生物等有著重要意義的區(qū)域。④See Josie Hawkey et al.， Marine Protected Areas in the Southern Ocean， 601 Syndicate Project ANTA 1-32 (2013).

第三，綜合保護(hù)生態(tài)和環(huán)境。東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的首要目標(biāo)和宗旨是保護(hù)自然，即保護(hù)和恢復(fù)物種、棲息地和生態(tài)過程免受人類活動(dòng)不利影響。①See OSPAR Commission， 2012 Status Report on the OSPAR Network of Marine Protected Areas， 2013.1992年《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》（OSPAR）本身就來源于1972年防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的《奧斯陸公約》和1974年擴(kuò)展到陸上源頭和海上開采業(yè)污染防治的《巴黎公約》，從而主要目標(biāo)也包括采取一切可能步驟來預(yù)防和消除污染，采取必要的措施來保護(hù)海區(qū)免受人類活動(dòng)的不利影響，以保護(hù)人類健康和保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，并在切實(shí)可行的情況下恢復(fù)受到損害的海洋區(qū)域。②參見1992年《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》第2條。從這個(gè)角度來看，東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)所保護(hù)的客體不僅是生態(tài)系統(tǒng)，更是廣義的生態(tài)環(huán)境整體。

2.歷史文化價(jià)值

歷史文化價(jià)值（cultural values）包括那些不干預(yù)保護(hù)結(jié)果的文化價(jià)值（保護(hù)區(qū)內(nèi)的所有文化價(jià)值都應(yīng)符合這一標(biāo)準(zhǔn)），特別包括：（1）有助于保護(hù)結(jié)果的文化價(jià)值（例如關(guān)鍵物種已經(jīng)依賴的管理實(shí)踐）；（2）本身受到威脅的文化價(jià)值。如果僅以保護(hù)自然作為主要目標(biāo)，不考慮文化價(jià)值，海洋保護(hù)區(qū)將僅具有自然保護(hù)的屬性。不過，很多海洋保護(hù)區(qū)都包含具有文化意義的地物，或者保護(hù)區(qū)本身具有重要的文化價(jià)值，一些海洋保護(hù)區(qū)本身已經(jīng)成為著名的文化遺產(chǎn)。例如，馬達(dá)加斯加南部名為NosyVe 的一個(gè)海島，在當(dāng)?shù)谼ina 協(xié)議③Dina 協(xié)議或稱為“社會(huì)協(xié)議”，是馬達(dá)加斯加當(dāng)?shù)氐囊环N習(xí)慣法，已被馬達(dá)加斯加政府所認(rèn)可，并具有執(zhí)行力。Dina協(xié)議不能與正式立法沖突，但得到官方的承認(rèn)和尊重。下受到保護(hù)，該島既具有人文價(jià)值，還是重要的珊瑚和熱帶鳥的棲息地。④See Oceanographic Research Institute， Offshore Fisheries of the Southwest Indian Ocean ： Their Status and the Impact on Vulnerable Species， Special Publication No.10，May， 2015， pp.415-416.

為了保護(hù)公海區(qū)域的歷史文化價(jià)值，2016年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布了題為《公海世界遺產(chǎn)：一個(gè)時(shí)代的到來》的研究報(bào)告，認(rèn)為1972年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》不應(yīng)將具有突出普遍價(jià)值的公海自然與文化遺產(chǎn)排除在該公約的保護(hù)之外。⑤See UNSECO & IUCN， World Heritage Report 44，World Heritage in the High Seas： An Idea Whose Time Has Come， 2016， p.11.雖然《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》曾意圖囊括國家管轄范圍外區(qū)域的世界遺產(chǎn)保護(hù)，但在隨后的國際法實(shí)踐和解釋中，《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》并沒有被適用于國家管轄范圍外海域，因此，聯(lián)合國教科文組織暫時(shí)還無法依據(jù)這一公約，獲得對(duì)國家管轄范圍外海域具有歷史文化價(jià)值的世界遺產(chǎn)進(jìn)行選取、認(rèn)定、管理、保護(hù)的權(quán)力。能否將歷史文化價(jià)值作為公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)客體還須進(jìn)一步觀察。①See Jeff A.Ardron， et al.， The Sustainable Use and Conservation of Biodiversity in ABNJ： What Can be Achieved Using Existing International Agreements?，49 Marine Policy 98-108 (2014).

（四）公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)

海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)客體的長期保護(hù)，是海洋保護(hù)區(qū)定義的目標(biāo)價(jià)值，需要通過有效的管理手段、保護(hù)方式，對(duì)特定海洋區(qū)域內(nèi)的動(dòng)植物群、生態(tài)系統(tǒng)、文化價(jià)值等進(jìn)行有效的保護(hù)。國際自然保護(hù)聯(lián)盟的海洋保護(hù)區(qū)定義在保護(hù)目標(biāo)上設(shè)置了很高的標(biāo)準(zhǔn)，“長期性”和“有效性”都需要國際社會(huì)在公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立、管理、評(píng)估實(shí)踐中付諸努力。將“保護(hù)”作為海洋保護(hù)區(qū)的主要目的和任務(wù)，給不愿放棄開發(fā)和利用公海的國家和私人實(shí)體帶來了利益沖突。

1.公海保護(hù)區(qū)保護(hù)目標(biāo)的長期性

“長期”指應(yīng)永久地管理保護(hù)區(qū)，而不是只適用短期或臨時(shí)的管理策略，海洋保護(hù)區(qū)的有效管理時(shí)限應(yīng)該是跨越幾代人的。②See Garry R.Russ & Angel C.Alcala， Marine Reserves： Long-Term Protection Is Required for Full Recovery of Predatory Fish Populations， 138 Oecologia 622-627(2004).若沒有額外的生物多樣性目標(biāo)或優(yōu)先保護(hù)的自然客體，季節(jié)性關(guān)閉的某一區(qū)域（如休漁）并不能被認(rèn)定為海洋保護(hù)區(qū)，例如，新西蘭鳥蛤?yàn)趁磕?0月到4月禁止采集貝類，但其不能算是海洋保護(hù)區(qū)。當(dāng)然對(duì)特定物種和棲息物的季節(jié)性保護(hù)也可以是有效的保護(hù)區(qū)管理手段，如澳大利亞的大澳洲海灣海洋公園（英聯(lián)邦水域）的哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)，每年5月1日至10月31日，為了保護(hù)南方鯨魚的產(chǎn)卵繁殖地，都會(huì)禁止船舶航經(jīng)此區(qū)域。③Australian Government， Determination Prohibiting Use of Vessels - Part of the Great Australian Bight Commonwealth Marine Reserve-Marine Mammal Protection Zone of the Former Great Australian Bight Marine Park (Commonwealth Waters)， 2013.長期并不意味著無限期，而應(yīng)該是一個(gè)較長的時(shí)間過程，可以是20年或更多，屆期之后的公海保護(hù)區(qū)需要進(jìn)行審核評(píng)估，如果延期則需要進(jìn)行新的評(píng)估和申請(qǐng)。對(duì)于公海保護(hù)區(qū)的具體管理時(shí)間周期和屆期后是否自動(dòng)順延等問題，國際社會(huì)亦充滿爭議。77 國集團(tuán)和中國在討論公海保護(hù)區(qū)時(shí)強(qiáng)調(diào)長期保護(hù)和可持續(xù)利用為總體目標(biāo)，④See IISD， Summary of the Fourth Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 10 - 21 July 2017， p.6.同時(shí)，中國和日本都建議包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具在達(dá)到具體目標(biāo)后應(yīng)終止，①See IISD， Summary of the Fourth Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 10 - 21 July 2017， p.12.這便導(dǎo)致了對(duì)“長期性”界定存在爭議。

2.公海保護(hù)區(qū)保護(hù)目標(biāo)的有效性

實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)需要達(dá)到一定程度的有效性。國際自然保護(hù)聯(lián)盟1988年版保護(hù)區(qū)定義并不要求保護(hù)區(qū)的有效性，之所以在2008年版本中增加，是響應(yīng)了許多保護(hù)區(qū)管理者的強(qiáng)烈要求。②See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.13.雖然管理措施有效性的標(biāo)準(zhǔn)很難客觀認(rèn)定，但管理措施及其結(jié)果將被世界保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫（WDPA）逐步記錄，并隨著時(shí)間推移成為識(shí)別和認(rèn)定保護(hù)區(qū)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)。海洋保護(hù)區(qū)需要一定程度的有效性評(píng)估，即應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)測、評(píng)估和報(bào)告。例如，根據(jù)聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）“加強(qiáng)我們的遺產(chǎn)”項(xiàng)目③“加強(qiáng)我們的遺產(chǎn) - 監(jiān)測和管理世界自然遺產(chǎn)之成功”項(xiàng)目（Enhancing Our Heritage - Monitoring and Managing for Success in World Natural Heritage Sites）由 UNESCO和IUCN 共同主導(dǎo)，意在研究如何通過評(píng)估、監(jiān)測和報(bào)告等手段來促進(jìn)世界遺產(chǎn)保護(hù)的有效性。的評(píng)估，依據(jù)客觀信息，認(rèn)定塞舌爾的阿爾達(dá)布拉世界遺產(chǎn)海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)正在實(shí)現(xiàn)，但仍有許多需要改進(jìn)之處。④See UNESCO & IUCN， Report of Initial Management Effectiveness Evaluation -Aldabra Atoll， September 2002， p.115.

現(xiàn)代環(huán)境治理原則和管理工具很難有效引入公海保護(hù)區(qū)。無論基于生態(tài)系統(tǒng)方法、風(fēng)險(xiǎn)防御原則、污染者治理原則、利益相關(guān)者磋商、使用最佳可用科學(xué)信息、應(yīng)用最佳實(shí)踐和最佳可行技術(shù)、綜合適應(yīng)性管理等現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)原則，還是環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境戰(zhàn)略評(píng)價(jià)、累積影響評(píng)估、海洋空間規(guī)劃、代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代環(huán)境管理工具，在國家管轄范圍外海域的適用都存在障礙。⑤See IUCN， Regulatory and Governance Gaps in the International Regime for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas beyond National Jurisdiction， IUCN Global Marine Program， 2008.

3.海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)目標(biāo)與可持續(xù)利用

人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境和人類社會(huì)有著深遠(yuǎn)影響。保護(hù)自然環(huán)境是限制人類活動(dòng)的不利影響，海洋保護(hù)區(qū)所要保護(hù)的客體既具有廣泛性也具有獨(dú)特性。廣泛性體現(xiàn)在海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)內(nèi)容的廣泛，其內(nèi)容甚至包括了文化價(jià)值。獨(dú)特性是區(qū)別海洋保護(hù)區(qū)和其他海上功能區(qū)劃的主要要素，體現(xiàn)在并未強(qiáng)調(diào)人類對(duì)自然的開發(fā)利用與可持續(xù)發(fā)展，而是強(qiáng)調(diào)保護(hù)和維護(hù)。有些海洋區(qū)劃，比如海上風(fēng)能開發(fā)區(qū)、海上油氣開采區(qū)等，其首要目標(biāo)不是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，即便可能會(huì)給周邊生態(tài)系統(tǒng)帶來益處，但不必然是海洋保護(hù)區(qū)。①See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.16.

在現(xiàn)實(shí)中，在公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)問題上，在“保護(hù)”的嚴(yán)格定義與“合理使用”之間一直存在爭議，這也體現(xiàn)在國際自然保護(hù)聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)與《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》之間的不同。根據(jù)國際自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)“保護(hù)區(qū)”的定義，“保護(hù)”（conservation）是指對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、自然和半自然棲息地、自然環(huán)境中的各類物種、處于其發(fā)展出獨(dú)特性質(zhì)的環(huán)境中被馴養(yǎng)或被種植的物種的養(yǎng)護(hù)和維護(hù)。②See IUCN， Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas， 2012， p.14.《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第2條表明了該公約的目的是養(yǎng)護(hù)生態(tài)環(huán)境從而防止因過度捕撈而導(dǎo)致的對(duì)南極海洋生物資源的種群和數(shù)量造成的長期不可逆之損害，其中“養(yǎng)護(hù)”一詞包括“合理利用”。③參見1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第2條。

雖然有國家主張將《生物多樣性公約》和國際自然保護(hù)聯(lián)盟的海洋保護(hù)區(qū)定義直接適用于公海，如歐盟就曾建議直接將《生物多樣性公約》體系下的海洋保護(hù)區(qū)概念直接引入到國家管轄范圍外生物多樣性和可持續(xù)利用問題中，④See IISD， Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 26 August - 9 September 2016， p.6.可是考慮到公海治理法律體系的特殊性，機(jī)械地將《生物多樣性公約》和國際自然保護(hù)聯(lián)盟的海洋保護(hù)區(qū)概念適用到公海保護(hù)區(qū)可能并不可行，但是，在經(jīng)過一定調(diào)整和技術(shù)處理后，既有海洋保護(hù)區(qū)法律概念具有適用于公海區(qū)域之上的法律可操作性。

三、中國海洋權(quán)益考量下的公海保護(hù)區(qū)法律概念

在國際社會(huì)討論公海保護(hù)區(qū)法律概念的過程中，中國積極參與并提出了很多有益建議，基于維護(hù)中國在國家管轄范圍外海域的權(quán)益和訴求，中國應(yīng)在平衡自身公海權(quán)益和保護(hù)公海生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，提出既符合中國現(xiàn)實(shí)權(quán)益立場，又有利于保護(hù)公海生態(tài)環(huán)境之目標(biāo)的公海保護(hù)區(qū)法律概念。

（一）中國參與的相關(guān)國際法實(shí)踐

從第三次聯(lián)合國海洋法外交會(huì)議以來，中國一直積極參與國際海洋法律制度的構(gòu)建，自從聯(lián)合國就有關(guān)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題展開討論以來，中國積極參與并建言獻(xiàn)策。考慮到國家管轄范圍外海域生物多樣性與可持續(xù)利用問題上存在的法律空缺，2004年聯(lián)合國大會(huì)第59/24號(hào)決議決定設(shè)立不限成員名額的非正式特設(shè)工作組（以下簡稱“聯(lián)合國特設(shè)工作組”）以研究相關(guān)問題。在聯(lián)合國特設(shè)工作組成果的基礎(chǔ)上，2015年聯(lián)大A/RES/69/292號(hào)決議，決定設(shè)立根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定就國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬定一份具有法律約束力的國際文書之籌備委員會(huì)（以下簡稱“聯(lián)合國籌備委員會(huì)”），將就包括劃區(qū)管理工具和公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的諸多問題進(jìn)行討論研究，為召開政府間會(huì)議做準(zhǔn)備。無論是在聯(lián)合國特設(shè)工作組，還是聯(lián)合國籌備委員會(huì)的會(huì)議中，中國代表與各國代表一起就劃區(qū)管理工具和公海保護(hù)區(qū)的法律定義、管理措施、保護(hù)客體目標(biāo)等問題進(jìn)行了充分討論和意見交換。①See IISD， Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 26 August - 9 September 2016， p.6.

中國還積極參與公海保護(hù)區(qū)設(shè)立管理實(shí)踐，即在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)框架下設(shè)立管理海洋保護(hù)區(qū)。國際社會(huì)就在《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》下建立南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行協(xié)商談判時(shí)，中國在闡述海洋保護(hù)區(qū)和公海保護(hù)區(qū)概念的同時(shí)強(qiáng)調(diào)了《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》中的“養(yǎng)護(hù)”包括“合理利用”以追求在保護(hù)與利用南極海洋生物資源之間達(dá)到適當(dāng)平衡。②See CCAMLR，Report of Thirty-Third Meeting of the Commission，CCAMLR-XXXIII，2014， p.57.

（二）中國需要考量的公海保護(hù)區(qū)法律概念要素

中國在繼續(xù)參與公海保護(hù)區(qū)設(shè)立管理國際法實(shí)踐與國際協(xié)定協(xié)商進(jìn)程時(shí)，需要在海洋保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步考量公海保護(hù)區(qū)法律概念的具體要素，結(jié)合維護(hù)中國合法公海權(quán)益，提出中國的關(guān)切點(diǎn)和中國方案，力求推動(dòng)達(dá)成對(duì)中國和國際社會(huì)都有利的公海保護(hù)區(qū)法律概念，從而平衡可持續(xù)利用海洋資源與保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。

1.地理空間：在《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎(chǔ)上加強(qiáng)國際合作

全球海域劃界并沒有完成且存在大量爭議。外大陸架延伸、海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、國際海底區(qū)域、船舶水面航行等各種因素的存在，使得界定公海保護(hù)區(qū)的明確地理空間變得更加困難。雖然為了便于海洋開發(fā)利用才將海洋進(jìn)行空間劃分，但是海洋作為全球最大的單一生態(tài)系統(tǒng)，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)卻是一個(gè)整體要求。我們認(rèn)為，在擬定公海保護(hù)區(qū)法律概念時(shí)需要考慮以下幾個(gè)方面：首先，公海保護(hù)區(qū)必須是全部或部分位于國家管轄范圍外區(qū)域，對(duì)于基于生態(tài)系統(tǒng)方法而部分位于國家管轄范圍內(nèi)、部分位于國家管轄外的公海保護(hù)區(qū)，應(yīng)該通過國際合作予以協(xié)調(diào)，而不能由沿海國擴(kuò)張管轄。其次，應(yīng)督促相應(yīng)沿海國盡快確定其海域界線主張，明確專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和外大陸架范圍，減少因?yàn)闈撛趯俳?jīng)濟(jì)區(qū)和外大陸架界線問題而導(dǎo)致海洋保護(hù)區(qū)地理空間性質(zhì)不明。再次，對(duì)于具體公海保護(hù)區(qū)地理空間的界定，需要在合理、必要、科學(xué)的基礎(chǔ)上，防止因?yàn)檫^大、過小或者過淺、過深而導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果不佳。

考慮到在地理上，中國大陸架無法完全延伸，無論是東海還是南海，都被多個(gè)國家環(huán)繞，形成了半封閉海形態(tài)，①參見國家海洋局戰(zhàn)略研究所：《中國海洋發(fā)展報(bào)告》，海洋出版社2015年版，第23頁。也不大可能會(huì)存在公海海域，②參見邢望望：《海洋地理不利國問題之中國視角再審視》，《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第1期，第11-19頁。因此應(yīng)該強(qiáng)調(diào)全球性的國際合作。③參見邢望望：《劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)在國際法上的耦合關(guān)系》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2019年第1期，第11-25頁。中國須和國際社會(huì)共同努力，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有國際法體系下，尤其是在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下加強(qiáng)國際合作，從而保障中國作為利益攸關(guān)方參與公海保護(hù)區(qū)設(shè)立管理之實(shí)踐。

2.保護(hù)客體：綜合保護(hù)生態(tài)和環(huán)境以及歷史文化價(jià)值

公海保護(hù)區(qū)的直接保護(hù)客體應(yīng)該包括海洋生態(tài)環(huán)境和文化價(jià)值，對(duì)此，需要在法律上將環(huán)境問題和生態(tài)問題進(jìn)行綜合考量。雖然《聯(lián)合國海洋法公約》對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)制度和海洋生物資源養(yǎng)護(hù)問題進(jìn)行了分別規(guī)定，但是不可否認(rèn)，二者緊密相連、息息相關(guān)。如果將公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)客體僅限于海洋生物多樣性和可持續(xù)利用，則顯然不利于對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的綜合保護(hù)與保全。考慮到傳統(tǒng)國際環(huán)境法和國際海洋法分別為海洋環(huán)境保護(hù)和海洋生物資源養(yǎng)護(hù)設(shè)置了不同的法律制度體系，在擬定公海保護(hù)區(qū)法律定義時(shí)，應(yīng)該考慮采用廣義定義并對(duì)此予以特別考量，在保護(hù)客體上強(qiáng)調(diào)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的綜合保護(hù)。

考慮到中國在公海環(huán)境保護(hù)國際組織中的較優(yōu)勢(shì)地位（從2005年到2020年，中國已連續(xù)并將繼續(xù)擔(dān)任國際海底管理局理事會(huì)A 類理事成員國），推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)在保護(hù)客體上綜合保護(hù)公海生態(tài)環(huán)境以及相應(yīng)歷史文化價(jià)值，有利于中國以利益攸關(guān)方身份通過國際組織平臺(tái)參與公海保護(hù)區(qū)國際實(shí)踐。

3.保護(hù)目標(biāo)：可持續(xù)利用與長期有效保護(hù)的平衡

公海生態(tài)環(huán)境面臨危險(xiǎn)和困境，情勢(shì)復(fù)雜且微妙，科學(xué)認(rèn)知不足，海洋保護(hù)區(qū)被認(rèn)為是行之有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方式。在此情形下，公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)長期性和有效性。所謂長期，并不是無限期的，而是應(yīng)該有確定的期限，如20年或者30年，在保護(hù)期限屆期后，需要對(duì)公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)時(shí)效進(jìn)行綜合考察，如果需要延期則必須重新提出公海保護(hù)區(qū)設(shè)立提案。④See IISD， Summary of the Third Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， USA， 27 March - 7 April 2017， p.7.所謂有效，中國應(yīng)該主張有拘束力的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和程序，從而在公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)方式中體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)有效性。①See IISD， Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 26 August - 9 September 2016，p.8.為了達(dá)到公海保護(hù)區(qū)之長期有效的保護(hù)，限制公海自然資源開發(fā)，比如限制公海捕撈量似乎不可避免。

正如《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)管理公約》中所提到的，養(yǎng)護(hù)包括合理利用，人類的繁衍生息離不開物質(zhì)資源的供給，因此亦不能為了追求對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，而忽視人類自身的發(fā)展。對(duì)于此問題，在聯(lián)合國第四次籌備委員會(huì)會(huì)議上，77 國集團(tuán)和中國就強(qiáng)調(diào)長期保護(hù)和可持續(xù)利用為總體目標(biāo)。②See IISD， Summary of the Fourth Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 10 - 21 July 2017， p.6.中國作為一個(gè)發(fā)展中人口大國，對(duì)公海生物資源和海洋礦產(chǎn)資源也有很大需求，③http：//www.china-cfa.org/news_1452.asp，visited on 6 March 2019.因此，中國應(yīng)該繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公海保護(hù)區(qū)保護(hù)目標(biāo)并不應(yīng)該排斥對(duì)海洋的合理開發(fā)和利用。公海保護(hù)區(qū)需要在合理使用海洋資源和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境之間尋求平衡，杜絕過度環(huán)保和對(duì)海洋資源的無節(jié)制攫取這兩種極端主張，才能最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

4.保護(hù)方式：完善設(shè)立管理的依據(jù)與程序

公海保護(hù)區(qū)由于其特殊的地理空間，應(yīng)以既存國際法體系為基礎(chǔ)。但是，在既存國際法體系中，如何處理與既存公約的關(guān)系，尤其是如何符合《聯(lián)合國海洋法公約》中有關(guān)國家管轄范圍外區(qū)域的法律框架和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，都應(yīng)該被國際社會(huì)所重視。經(jīng)過多年加速海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的推進(jìn)，中國的海洋權(quán)益已經(jīng)拓展到海洋水體的許多方面，因此，中國應(yīng)強(qiáng)調(diào)公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立不得違反《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于航行自由和研究自由的現(xiàn)行規(guī)定，從而切實(shí)維護(hù)中國的合法權(quán)益。④See IISD， Summary of the Fifth Meeting of the Working Group on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 7 - 11 May 2012， p.3.

雖然公海保護(hù)區(qū)的法律概念未必可以涵蓋設(shè)立、管理、監(jiān)督、評(píng)估公海保護(hù)區(qū)的機(jī)制，但是相應(yīng)合理的程序?qū)S護(hù)中國的權(quán)益和國際社會(huì)的共同關(guān)切至關(guān)重要。對(duì)公海保護(hù)區(qū)實(shí)施設(shè)立、管理、監(jiān)督、評(píng)估等具體保護(hù)措施是保證公海保護(hù)區(qū)能真正起到保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的必要條件，因?yàn)楝F(xiàn)有實(shí)踐證明，只有管理良好的海洋保護(hù)區(qū)才能真正起到保護(hù)的作用。若再出現(xiàn)南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)提案之反復(fù)難產(chǎn)的情形，對(duì)國際社會(huì)而言無疑是不利的。對(duì)此，77 國集團(tuán)和中國就明確支持：有關(guān)國家和其他組織提起的劃區(qū)管理工具提案應(yīng)該根據(jù)預(yù)防方針/原則和最佳可用信息，并由科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)提案進(jìn)行評(píng)估。①See IISD， Summary of the Fourth Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction， 10 - 21 July 2017， p.11.具體到設(shè)立、管理、監(jiān)督、評(píng)估等保護(hù)措施，則需要進(jìn)一步明晰程序和依據(jù)，明確主體權(quán)責(zé)，比如公海保護(hù)區(qū)提案的主體包括國家和國際組織，管理的手段和方式應(yīng)該包括的內(nèi)容，監(jiān)督和評(píng)估整改的主體與依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立科學(xué)委員會(huì)和管理委員會(huì)以及相應(yīng)的具體職能和責(zé)任問題。對(duì)于這些具體的保護(hù)方式，在擬定的公海保護(hù)區(qū)法律概念中同樣應(yīng)予以必要的體現(xiàn)。

結(jié)語

海洋保護(hù)區(qū)的概念根植于人類長期的生產(chǎn)生活中，通過國際自然保護(hù)聯(lián)盟的努力，保護(hù)區(qū)的法律概念才并入《生物多樣性公約》而在國際法上得以確立。2004年《生物多樣性公約》特設(shè)技術(shù)專家組對(duì)海洋保護(hù)區(qū)定義進(jìn)行了闡述，這些實(shí)踐和文本構(gòu)成了海洋保護(hù)區(qū)法律概念的基本內(nèi)容。由于國家管轄范圍外區(qū)域（包括公海）的法律治理模式與國家管轄范圍內(nèi)區(qū)域有著本質(zhì)的不同，應(yīng)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境退化的法律機(jī)制亦存在很大區(qū)別，海洋保護(hù)區(qū)的法律概念并不能被直接適用于公海之上。由于沒有統(tǒng)一且被廣泛接受的公海保護(hù)區(qū)法律概念，有關(guān)國際法實(shí)踐的進(jìn)一步推進(jìn)亦受到了影響，這將不利于對(duì)公海生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，確立統(tǒng)一的公海保護(hù)區(qū)法律概念愈發(fā)重要。

既有《生物多樣性公約》和國際自然保護(hù)聯(lián)盟的海洋保護(hù)區(qū)法律概念具有廣泛影響力，尤其2008年版國際自然保護(hù)聯(lián)盟修訂后的海洋保護(hù)區(qū)概念在法律內(nèi)涵上已經(jīng)十分詳細(xì)且嚴(yán)謹(jǐn)，雖然有關(guān)表述和內(nèi)容在適用到公海保護(hù)區(qū)時(shí)需要進(jìn)一步修正，但是該概念體系有足夠的空間和潛力來被適用于公海之上。通過分析海洋保護(hù)區(qū)概念中的具體要素，可以看出由于公海治理法律體系的特殊性，機(jī)械地將《生物多樣性公約》和國際自然保護(hù)聯(lián)盟的海洋保護(hù)區(qū)概念適用到公海保護(hù)區(qū)并不可行，而是需要經(jīng)過一定調(diào)整和技術(shù)處理。

在有所損益地將海洋保護(hù)區(qū)法律概念適用于公海時(shí)，中國應(yīng)該關(guān)注到自身參與國際社會(huì)關(guān)于公海保護(hù)區(qū)的討論以及中國參與設(shè)立管理南極公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐，結(jié)合中國在國家管轄范圍外區(qū)域的海洋權(quán)益，提出既符合中國權(quán)益又能有效促進(jìn)公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公海保護(hù)區(qū)法律概念。對(duì)應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：第一，在地理空間上，中國應(yīng)該強(qiáng)調(diào)在《聯(lián)合國海洋法公約》基礎(chǔ)上加強(qiáng)國際合作，以彌補(bǔ)地理空間未定帶來的不確定性；第二，在保護(hù)客體上，中國宜主張公海保護(hù)區(qū)應(yīng)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和歷史文化價(jià)值，從而在法律上綜合保護(hù)公海生態(tài)環(huán)境；第三，在保護(hù)目標(biāo)上，中國須繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公海保護(hù)區(qū)應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)保護(hù)客體的長期保護(hù)，通過對(duì)海洋資源的合理使用，實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展；第四，在保護(hù)方式上，中國要繼續(xù)推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)設(shè)立、管理、監(jiān)督、監(jiān)測、評(píng)估的依據(jù)與程序之完善。