□ 中國南方航空股份有限公司 王珍發(fā)/ 文

民航安全監(jiān)管，是民航主管政府機(jī)構(gòu)履行的監(jiān)督與管制職能的合稱，指的是是為了維護(hù)人民群眾的生命財產(chǎn)安全，運用行政力量，對民航安全進(jìn)行監(jiān)督與管制的一種特殊活動。民航安全監(jiān)管是民航局政府職能的核心工作之一，是民航運行得以順利進(jìn)行的基本保障。

民航安全監(jiān)管體系的建設(shè)回顧與總結(jié)

改革開放40 年來，隨著民航市場主體地位的逐步確立，民航法制管理的發(fā)展和民航全系統(tǒng)全鏈條安全監(jiān)管體系的建立，民航安全監(jiān)管取得了一系列重要成就。這些成就既是民航改革開放的重要成績，也是民航安全監(jiān)管的重要保障，確保中國民航創(chuàng)造了連續(xù)103 個月安全飛行記錄，民航安全跨入世界先進(jìn)行列。具體可總結(jié)為“四個一”：

一是形成了一套體制機(jī)制。中國民航經(jīng)過四個階段系統(tǒng)性的改革，構(gòu)建完善了民航安全監(jiān)管體制機(jī)制，建立了 “民航局—地區(qū)管理局—民航?。▍^(qū)、市）安全監(jiān)督管理局” 的管理架構(gòu)；形成了 “民航局空管局—地區(qū)空管局—空管中心（站）” 為一體的空中交通管理體系，基本適應(yīng)了我國民航的高速發(fā)展。

二是制定了一批法律法規(guī)。初步建立了以《民用航空法》為核心，包括《民用航空安全管理規(guī)定》、《中國民航航空安全方案》、《安全管理體系審核管理辦法》和《民航生產(chǎn)經(jīng)營單位等效安全管理機(jī)制建設(shè)指南》等內(nèi)容比較齊全、配套比較完善的民航法律法規(guī)、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)體系；民航CCAR 各部各章節(jié)都對安全管理作出了明確要求。

三是建立了一支監(jiān)察隊伍。目前，民航系統(tǒng)共有安全監(jiān)察專職人員2399 人，其中民航局120 名，地區(qū)管理局979 名，地方監(jiān)管局1300 名。這些負(fù)責(zé)運行監(jiān)察和適航監(jiān)察的監(jiān)管人員，他們的責(zé)任心、經(jīng)驗和不懈的努力，是民航安全監(jiān)管的寶貴財富；與此同時，在各運行主體也組建了諸如 “運行安全管理部” 的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，匯聚了2000 多名專業(yè)的企事業(yè)內(nèi)部安全監(jiān)管人員。

四是培育了一個安全文化。健全安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)” 的問責(zé)體系，堅持安全問題“一票否決”制度；進(jìn)一步完善行業(yè)信用管理制度，將民航信用管理納入國家整體信用體系建設(shè)；通過考核等多種手段傳導(dǎo)安全壓力，加強(qiáng)對相關(guān)人員安全責(zé)任意識的教育，樹立了法治思維，培育了全行業(yè)安全至上、遵章守紀(jì)的安全文化。

新時代民航安全監(jiān)管面臨的趨勢

根據(jù)業(yè)界研究顯示，目前國際民航的平均人機(jī)比是100 ∶1，我國是200 ∶1，到2035 年，我國需要新增和更換飛機(jī)達(dá)6040 架。隨著 “一帶一路” 帶動國際、國內(nèi)航空運輸需求的猛烈增長，推進(jìn) “一加快兩實現(xiàn)” 民航強(qiáng)國戰(zhàn)略，完成 “十三五” 規(guī)劃、部署落實 “十四五” 規(guī)劃等各項重要舉措的進(jìn)行，民航將迎來高質(zhì)量高速度增長，相應(yīng)地，安全監(jiān)管將面臨更加嚴(yán)重的考驗，其主要面臨四個趨勢：

一是監(jiān)管范圍越來越大。從監(jiān)管對象看，目前全行業(yè)運輸企業(yè)有60 家，其中國有資本控股45 家，民間資本控股15 家；有234 個運輸機(jī)場，其中有4 個吞吐量超過5000 萬的超級機(jī)場，有37 家吞吐量超過1000 萬的大型機(jī)場，有29 家機(jī)場的吞吐量在200 萬和1000 萬之間的中型機(jī)場，有數(shù)量繁多的小型機(jī)場和軍民兩用機(jī)場。從運輸能力看，全行業(yè)運輸機(jī)隊規(guī)模達(dá)到3588 架，通航飛機(jī)約有2272 架。據(jù)研究預(yù)測，到2021 年，中國民航總運輸量將達(dá)到今年的150%，相應(yīng)地，民航安全監(jiān)管的范圍，與之前相比也有大幅擴(kuò)大。

二是監(jiān)管事項越來越多。安全監(jiān)管從運輸航空發(fā)展到運輸和通用并重，之前民航僅需要監(jiān)管機(jī)型簡單、機(jī)隊規(guī)模較小的運輸飛機(jī)，發(fā)展到如今需要監(jiān)管集大中小各型號運輸飛機(jī)、通用航空飛機(jī)；安全監(jiān)管從傳統(tǒng)事項發(fā)展到傳統(tǒng)事項與新事項并立，新涵蓋了民用無人機(jī)、各種現(xiàn)代化的機(jī)場和空中交通管制設(shè)施設(shè)備；隨著國際航班的增長，安全監(jiān)管從國內(nèi)行為發(fā)展到履行國際義務(wù)；由于新一輪產(chǎn)業(yè)革命的驅(qū)動和自主航空制造業(yè)的發(fā)展，民航監(jiān)管從運輸航空向工業(yè)制造發(fā)展，需要完成以波音、空客為代表的進(jìn)口飛機(jī)需要的跨國監(jiān)管合作，并推動以ARJ21、C919 和鯤龍水上飛機(jī)等代表的國產(chǎn)飛機(jī)自主適航監(jiān)管平臺建設(shè)。

三是監(jiān)管要求越來越高。在政治上，習(xí)近平總書記在接見民航英雄機(jī)組時，要求民航主管部門、相關(guān)企事業(yè)單位和地方政府一道，加強(qiáng)監(jiān)管工作落實和安全隊伍建設(shè)，加強(qiáng)隱患治理、風(fēng)險防控工作，把安全責(zé)任落實到崗位、落實到人頭。守住安全底線，確保安全運行平穩(wěn)可控，是檢驗民航安全監(jiān)管系統(tǒng)落實中央批示指示精神的重大政治考驗；在市場需求上，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，落實到民航業(yè)，首先需要確保安全萬無一失，其次要提高效率、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；在民航業(yè)本身，安全監(jiān)管要推動法治化進(jìn)程，要推動監(jiān)管對象完成法定自查的實施。

四是監(jiān)管目標(biāo)越來越精。目前，精準(zhǔn)監(jiān)管已經(jīng)成為民航行業(yè)的共識。精準(zhǔn)監(jiān)管需要在監(jiān)管資源優(yōu)化配置、安全監(jiān)管事項庫建立和維護(hù)、安全監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)和大數(shù)據(jù)分析等監(jiān)管體系和支持體系建設(shè)工作等方面取得突破性進(jìn)展；按照 “放管服” 改革措施，放松對于經(jīng)濟(jì)類事項和通航事項的監(jiān)管；加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管，全面應(yīng)用“雙隨機(jī)、一公開”；加強(qiáng)精準(zhǔn)監(jiān)管對象的建立和系統(tǒng)性原因的分析，強(qiáng)化監(jiān)管目標(biāo)的聚焦和監(jiān)管手段的創(chuàng)新使用。

當(dāng)前民航安全監(jiān)管的主要問題

民航安全監(jiān)管體系是國家治理體系的一個方面，在進(jìn)入民航高質(zhì)量發(fā)展的新時代，面臨著新情況新問題。

一是安全監(jiān)管的法律法規(guī)體系尚未完善。法律法規(guī)體系不配套，安全監(jiān)管的行政職能、機(jī)構(gòu)、權(quán)限等未能實現(xiàn)法定化和公開化；法律法規(guī)體系不銜接，民航局各相關(guān)司局、地區(qū)管理局、地方監(jiān)管局、地方政府、企業(yè)、事業(yè)單位等的事權(quán)不協(xié)調(diào)、劃分不合理，安全監(jiān)管分工交叉，多頭管理，效率較低；法律法規(guī)體系不清晰，安全監(jiān)管系統(tǒng)履行政府職能不夠全面，出現(xiàn)職能錯位、越位、缺位等并存的情況，信息整合和對社會的權(quán)威引導(dǎo)不全面不清晰。

二是安全監(jiān)管的隊伍建設(shè)尚未到位。監(jiān)察員資源不足，從橫向?qū)Ρ鹊慕嵌?，美國?lián)邦航空局有安全監(jiān)察人員4800 名（2017 年），中國民航有監(jiān)察人員2399 名，按照中國運輸總量占美國60% 的比例，中國需要增加481 名監(jiān)察人員；監(jiān)察員培訓(xùn)不足，一些監(jiān)察人員法制觀念淡薄，依法行政的思維、能力和水平有待提高，部分人員對安全監(jiān)管措施理解不全面、執(zhí)行不到位；監(jiān)察員激勵不足，專業(yè)隊伍建設(shè)進(jìn)展緩慢，局方專職人員培訓(xùn)和提升通道缺乏。

三是安全監(jiān)管的制約和監(jiān)督機(jī)制尚未健全。“法定職責(zé)必須為” 的觀念尚未全面落實，監(jiān)察不力、履職拖延等時有發(fā)生；安全監(jiān)管的決策機(jī)制和程序尚未透明，安全處罰結(jié)果和過程對不同主體存在偏差；安全監(jiān)察中出現(xiàn)的違法行為未能形成有效的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，監(jiān)察行為缺乏權(quán)威、獨立和公正的專業(yè)審查和保護(hù)機(jī)制；監(jiān)察人員不受干擾獨立履職的保護(hù)機(jī)制未能確立，秉公監(jiān)管環(huán)境建設(shè)還需加強(qiáng)。

四是安全監(jiān)管的整體效能不高。從投入看，40 年來，民用航空運輸量年均約有10% 的增長，而安全保障資源年均僅4% 的增幅；從縱向看，民航局—地區(qū)管理局—地方監(jiān)管局的人員比例需要優(yōu)化；從橫向看，運行監(jiān)察和適航監(jiān)察均出現(xiàn)銜接不連續(xù)的孤島現(xiàn)象；從實際措施看，雖然投產(chǎn)了SMS、SES 等系統(tǒng)，在各自領(lǐng)域都發(fā)揮了較好的單一作用，但需要整合優(yōu)化以提升體系功能。

推進(jìn)民航安全監(jiān)管體系高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)和措施

（一）安全監(jiān)管高質(zhì)量發(fā)展的四個目標(biāo)

隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在本世紀(jì)中葉，中國民航要全面建成保障有力、人民滿意、競爭力強(qiáng)的民航強(qiáng)國，需要落實好 “七個指標(biāo)體系”，把握好 “四個關(guān)系”，實現(xiàn) “理念新、目標(biāo)明、路徑清、動力足、效益好” 的民航高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急，是破解發(fā)展的思維限制和體制機(jī)制障礙，引入創(chuàng)新思維方式和實現(xiàn)政策技術(shù)手段，落地實現(xiàn) “互聯(lián)網(wǎng)+ 政務(wù)” 和 “互聯(lián)網(wǎng)+ 安全監(jiān)管”。

一是安全監(jiān)管實現(xiàn)發(fā)展理念新。創(chuàng)新是安全監(jiān)管的第一動力，要對安全監(jiān)管的目標(biāo)制定過程、落地過程和考核過程進(jìn)行優(yōu)化；協(xié)調(diào)是內(nèi)生特點，需要統(tǒng)籌均衡民航安全生產(chǎn)各主體；綠色是確保安全監(jiān)管以最低代價獲得最高效益；開放是必由之路，努力實現(xiàn)監(jiān)管信息和安全生產(chǎn)信息在全行業(yè)范圍自由流動；共享是安全監(jiān)管的根本目的，把握發(fā)展為了人民，努力確保全行業(yè)的安全平穩(wěn)。

二是安全監(jiān)管實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)明。民航安全監(jiān)管體系的根本目標(biāo)，就是維護(hù)人民群眾的利益，維護(hù)國家利益，確保民航業(yè)正常發(fā)展。以安全監(jiān)管指標(biāo)體系為抓手，根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)的定位，分解階段性目標(biāo)并加以及時總結(jié)和督查；明確民航局、地區(qū)管理局和監(jiān)管局的具體安全監(jiān)管目標(biāo)；建立安全監(jiān)管的評價指標(biāo)體系，完善并落實政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計體系，對于行業(yè)安全監(jiān)管，及時開展績效評價和政績考核工作，根據(jù)考核結(jié)果，及時反饋在各運營主體的生產(chǎn)上，確保高質(zhì)量安全的企業(yè)取得更好更快的發(fā)展。

三是安全監(jiān)管實現(xiàn)發(fā)展動力足。需要大膽引入科技技術(shù)手段，形成安全監(jiān)管高質(zhì)量發(fā)展的助力；要堅決進(jìn)行改革開放，按照民航局黨組確定的“1+10+N”改革總體框架，加快破解制約民航強(qiáng)國建設(shè)的四個體制機(jī)制障礙，激發(fā)安全監(jiān)管活力；要貫徹 “放管服” 的要求，給運行主體減壓，激發(fā)其發(fā)展的內(nèi)生動力。激活各民航主體適應(yīng)安全管理的專兼職隊伍，促進(jìn)其對高新技術(shù)在安全領(lǐng)域的應(yīng)用，鼓足安全生產(chǎn)的發(fā)展動力。

四是安全監(jiān)管實現(xiàn)發(fā)展路徑清。突出安全監(jiān)管工作重點，掌控安全管理節(jié)奏力度，確保安全監(jiān)察善作善成；要加強(qiáng)安全監(jiān)管工作的政治擔(dān)當(dāng)，始終堅持正確處理 “安全與發(fā)展、安全與效益、安全與正常、安全與服務(wù)” 四個關(guān)系。根據(jù)《新時代民航強(qiáng)國建設(shè)行動綱要》的要求，重點推進(jìn)差異性監(jiān)管方式，增強(qiáng)精準(zhǔn)監(jiān)管力度，嚴(yán)厲查處安全違章失信行為，提高行業(yè)安全監(jiān)管效能，促進(jìn)行業(yè)安全可持續(xù)發(fā)展。

（二）安全監(jiān)管 “互聯(lián)網(wǎng)思維” 的四個措施

目前，國際民航業(yè)關(guān)于安全監(jiān)管的研究顯示，影響安全監(jiān)管效果密切相關(guān)的有六個方面，即組織機(jī)構(gòu)、人員、資金投入、制度及標(biāo)準(zhǔn)、手段及工具和信息。如今的世界，正在進(jìn)入以信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期，信息產(chǎn)業(yè)為各行業(yè)發(fā)展帶來了難得的歷史性機(jī)遇。在傳統(tǒng)民航安全監(jiān)管體系建設(shè)和安全監(jiān)管實施過程中，需要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的連接作用，克服傳統(tǒng)安全監(jiān)管的思維局限性，重點培育安全監(jiān)管的互聯(lián)網(wǎng)思維，不斷優(yōu)化精準(zhǔn)監(jiān)管的流程，促進(jìn)民航安全監(jiān)管實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變，帶動監(jiān)管體系朝著可預(yù)判的方向演化。

一是立足精準(zhǔn)調(diào)配監(jiān)管資源，用互聯(lián)網(wǎng)思維推動安全監(jiān)管從依靠人到依靠制度的轉(zhuǎn)變。借鑒用戶思維，強(qiáng)調(diào)用戶為中心，在安全管理各個環(huán)節(jié)中都建立起 “以用戶為中心” 的安全文化，深度理解用戶，讓行業(yè)利益相關(guān)方都深度參與安全建設(shè)、深入體驗安全品質(zhì)，從而解決安全監(jiān)管的人員投入問題；借鑒社會共建思維，以 “蜂群思維” 和層級架構(gòu)為核心的互聯(lián)網(wǎng)協(xié)作模式，充分調(diào)動各民航運行主體的安全保障力量，完善安全監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)問題，進(jìn)一步促進(jìn)長效機(jī)制和 “基層、基礎(chǔ)、基本功” 的建設(shè)，摒棄突擊性、運動式管理方法。

二是立足精準(zhǔn)把握監(jiān)管思路，用互聯(lián)網(wǎng)思維推動安全監(jiān)管從單一手段到綜合手段轉(zhuǎn)變。借鑒平臺思維，建設(shè)快速、有效、完善、統(tǒng)一的民航安全監(jiān)管平臺和統(tǒng)一入口，促進(jìn)監(jiān)管更加注重標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和手冊管理，減少具體認(rèn)證和公文指令；打造安全監(jiān)管生態(tài)圈，促進(jìn)安全監(jiān)管全方位進(jìn)行；借鑒跨界思維，安全監(jiān)管需要主動走出去，進(jìn)行跨界行業(yè)合作，對接和吸納社會優(yōu)質(zhì)資源，立足于國際視野，主動對接國際規(guī)范，從而實現(xiàn)更多的資源對接，不斷拓展民航安全監(jiān)管發(fā)展的空間。

三是立足精準(zhǔn)編制監(jiān)管計劃，用互聯(lián)網(wǎng)思維推動安全監(jiān)管從傳統(tǒng)方式向現(xiàn)代方式轉(zhuǎn)變。借鑒大數(shù)據(jù)思維，決策從數(shù)據(jù)出發(fā)、靠數(shù)據(jù)執(zhí)行、用數(shù)據(jù)進(jìn)行總結(jié)，及時建立并優(yōu)化監(jiān)管計劃的匯聚、治理、展示、反饋和優(yōu)化機(jī)制，用干凈準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)得出正確的結(jié)論，推動安全監(jiān)管體系評估機(jī)制、完善體制機(jī)制建設(shè)；在安全管理方面，互聯(lián)網(wǎng)思維尤其是大數(shù)據(jù)思維，有助于加強(qiáng)對規(guī)律的把握和形勢的預(yù)判，有助于增強(qiáng)前瞻性和預(yù)防性。

四是立足精準(zhǔn)抽取監(jiān)管樣本，用互聯(lián)網(wǎng)思維推動安全監(jiān)管從平面檢查單向多維檢查單轉(zhuǎn)變。借鑒迭代思維，從小處著眼進(jìn)行微創(chuàng)新和微改革，對安全監(jiān)管需求做出及時反應(yīng)，堅持以精準(zhǔn)、差異化監(jiān)管為目標(biāo)，利用系統(tǒng)平臺自行匯聚和統(tǒng)計、預(yù)測的能力，優(yōu)化安全監(jiān)管的對象選擇機(jī)制。利用互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋全過程自動化的特征，將目前實施的二維、平面和單一功能的現(xiàn)場檢查單，發(fā)展成包含時間流的多維、包含全要素的立體化、包含全過程的綜合檢查單，確保安全監(jiān)管項目的有效落地；創(chuàng)新發(fā)展區(qū)塊鏈檢查單等先進(jìn)技術(shù)，確保安全監(jiān)管過程得到有效的監(jiān)督和公平保障。