□ 廣東省機(jī)場集團(tuán)揭陽潮汕機(jī)場公司 郭大杰/文

改革開放40周年來，我國民航業(yè)取得了高速發(fā)展。進(jìn)入新時代，社會對民航業(yè)的發(fā)展質(zhì)量提出了更高要求，如何實現(xiàn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是每位從業(yè)者必須深入思考的問題。近些年，一些發(fā)展較快的機(jī)場，特別是大型機(jī)場不斷探索管理轉(zhuǎn)型，主動對標(biāo)世界優(yōu)秀管理機(jī)場，如新加坡樟宜機(jī)場、香港機(jī)場、日本成田等，推動運行保障業(yè)務(wù)外包，以期吸引優(yōu)秀的市場資源參與機(jī)場運行保障業(yè)務(wù)，促進(jìn)機(jī)場的健康發(fā)展。在此期間，一些中小機(jī)場也先行先試，在發(fā)展階段主動謀劃運營管理轉(zhuǎn)型，積極推動一些非機(jī)場核心業(yè)務(wù)外包，既吸引市場資源參與運營保障，也減輕機(jī)場發(fā)展帶來人員增長消耗發(fā)展質(zhì)量的問題。

揭陽潮汕機(jī)場從2011年起就主動謀劃運營管理模式轉(zhuǎn)型，提出了從直接經(jīng)營型向經(jīng)營管理型轉(zhuǎn)變，向市場釋放一些保障業(yè)務(wù)，吸引市場優(yōu)秀資源參與到機(jī)場的運營保障，取得了顯著成效。

機(jī)場運行保障業(yè)務(wù)外包的可行性分析

民航發(fā)展前提是確保安全，安全是改革和發(fā)展考慮的第一要素。長期以來，機(jī)場保障業(yè)務(wù)相對封閉由行業(yè)體內(nèi)循環(huán)完成，外界鮮有參與，即使參與也主要在外圍，以衛(wèi)生綠化為主。造成民航保障業(yè)務(wù)外界參與度低主要系業(yè)內(nèi)擔(dān)心外界的安全作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)跟不上民航的要求，專業(yè)能力難以勝任，出現(xiàn)問題難以追責(zé)。從行業(yè)監(jiān)管角度看，對各民航主體實施保障業(yè)務(wù)外包缺乏信心、制度設(shè)計缺乏清晰指引、擔(dān)心出問題后承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。而從實際上看，機(jī)場保障業(yè)務(wù)與航空公司和空管存在較大的不同，機(jī)場作業(yè)主要在地面，風(fēng)險相對可控，特殊專業(yè)屬性只體現(xiàn)在少數(shù)幾個部門，大部分業(yè)務(wù)都屬操作性業(yè)務(wù)，部分業(yè)務(wù)如動力能源等社會資源豐富。從機(jī)場業(yè)態(tài)替代性看，大部分崗位業(yè)務(wù)都能在社會找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)形態(tài)，社會資源豐富，推行機(jī)場保障業(yè)務(wù)外包市場不存在業(yè)務(wù)選擇障礙。

（一）機(jī)場運行保障業(yè)務(wù)外包的法理支撐

2009年7月1日實施的《民用機(jī)場管理條例》（以下簡稱《條例》）為機(jī)場運營走經(jīng)營管理型或管理型道路提供了法理支撐。相關(guān)條款如下：

《條例》規(guī)定了“民用機(jī)場是公共基礎(chǔ)設(shè)施。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，鼓勵、支持民用機(jī)場發(fā)展，提高民用機(jī)場的管理水平?！弊鳛楣不A(chǔ)設(shè)施，機(jī)場管理當(dāng)局為提高機(jī)場管理水平可以引進(jìn)優(yōu)秀資源和保障力量參與機(jī)場運營管理。

《條例》第29條明確了“機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、航空運輸企業(yè)以及其他駐場單位應(yīng)當(dāng)定期對從業(yè)人員進(jìn)行必要的安全運營培訓(xùn)，保證從業(yè)人員具備相關(guān)的知識和技能?！弊鳛闄C(jī)場管理機(jī)構(gòu)對運營保障業(yè)務(wù)不是同意外部資源進(jìn)入與否的問題，應(yīng)該是把管理重點放在對從業(yè)人員的安全運營培訓(xùn)，保證從業(yè)人員的專業(yè)性培訓(xùn)把關(guān)。

《條例》第38條規(guī)定“機(jī)場范圍內(nèi)的零售、餐飲、航空地面服務(wù)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式經(jīng)營的，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院民用航空主管部門的規(guī)定與取得經(jīng)營權(quán)的企業(yè)簽訂協(xié)議，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費水平、安全規(guī)范和責(zé)任等事項?！睓C(jī)場管理機(jī)構(gòu)對機(jī)場內(nèi)的經(jīng)營業(yè)務(wù)可采取轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)方式經(jīng)營，特別是對航空地面服務(wù)也進(jìn)行了明確。機(jī)場保障業(yè)務(wù)實行外包，大部分業(yè)務(wù)集中在地勤服務(wù)?！稐l例》對機(jī)場運營保障業(yè)務(wù)外包法理支持是充分的。

（二）機(jī)場運行保障業(yè)務(wù)外包的市場環(huán)境

從機(jī)場的業(yè)務(wù)分類和社會資源供給看，機(jī)場業(yè)務(wù)大概分四大類：地勤服務(wù)、運行保障、商業(yè)運營、后勤支撐。從這些業(yè)務(wù)分類所需的專業(yè)性支撐看，目前市場都基本具備力量參與，不同的是一些區(qū)域業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)質(zhì)量的差別。筆者曾經(jīng)到香港機(jī)場學(xué)習(xí)，由于第三方市場非?；钴S、主體多、選擇空間大、契約精神好，香港機(jī)場在保障業(yè)務(wù)外包規(guī)劃上走得早、也走得快，保障質(zhì)量相當(dāng)高。對比國內(nèi)市場，由于大部分市場主體的規(guī)章意識不強(qiáng)、契約精神弱，傳導(dǎo)到工作質(zhì)量波動較大，也造成機(jī)場在推行保障業(yè)務(wù)外包過程出現(xiàn)猶豫，擔(dān)心外包帶來的安全問題，影響機(jī)場發(fā)展。

未來，中國將在謀求更高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)力，這將帶動市場參與主體提高發(fā)展質(zhì)量，中國面臨的法規(guī)意識不強(qiáng)、工匠精神不足的問題將在未來發(fā)展中得到提升，這為契約化合作、按規(guī)運營的業(yè)務(wù)模式發(fā)展提供了強(qiáng)大的市場環(huán)境，行業(yè)擔(dān)心的焦點問題有望得到更好的解決。

（三）機(jī)場運行保障業(yè)務(wù)外包的法人受益

一個機(jī)場要成為一個優(yōu)秀的機(jī)場，取決于三個要素：友善的基礎(chǔ)設(shè)施條件、良好的空域條件、優(yōu)秀的運營隊伍。優(yōu)秀的運營隊伍既可以來自內(nèi)部、也可以來自市場。從機(jī)場發(fā)展歷史經(jīng)驗看，在目前民航體制下，除涉及機(jī)場核心安全的運行指揮中心（機(jī)坪塔臺）、空防和應(yīng)急救援外，其他業(yè)務(wù)要想鍛造一支高素質(zhì)、高效率的運營隊伍確實相當(dāng)挑戰(zhàn)。日常管理牽涉用工、管理、薪酬、紀(jì)律、專業(yè)性等一系列問題一直在挑戰(zhàn)管理者的智慧。如果能引進(jìn)市場優(yōu)秀資源參與保障，則這些問題相應(yīng)都能得到解決，從隊伍管理過渡到契約管理，將極大釋放機(jī)場管理機(jī)構(gòu)的管理效率。

從另一個角度看，實施業(yè)務(wù)外包將極大減少機(jī)場本部員工，降低人工成本壓力，避免人工增長消耗發(fā)展成果，也讓管理團(tuán)隊能更專注專業(yè)化運作研究。

如何推動運行保障業(yè)務(wù)外包

推行保障業(yè)務(wù)外包應(yīng)在運營戰(zhàn)略上進(jìn)行定位。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)是致力自我隊伍提升，還是引入市場優(yōu)秀資源帶入的保障隊伍，用契約來進(jìn)行管理，這必須提前做好戰(zhàn)略部署。如果管理機(jī)構(gòu)致力引入市場資源參與運營保障，則重心必須圍繞建設(shè)一支專業(yè)監(jiān)管隊伍，提前做好業(yè)務(wù)規(guī)劃，分類分步推進(jìn)。

（一）合理做好外包業(yè)務(wù)分類

從機(jī)場運營流程分析，業(yè)務(wù)分類可從三方面進(jìn)行，一是按空間維度陸側(cè)、空側(cè)、飛行區(qū)三個領(lǐng)域業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行分類；二是按旅客流程和航空器進(jìn)離場流程進(jìn)行分類；三是按業(yè)務(wù)類別地勤服務(wù)、動力能源、樓宇管理、信息網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)急救援、運行保障等進(jìn)行分類。從日常實踐中，考慮安全對民航的極端重要性，可根據(jù)各類別與安全的緊密程度進(jìn)行篩選，越接近核心安全業(yè)務(wù)的外包推行愈要慎重，有些業(yè)務(wù)則需要自己牢牢抓在手上，以確保其投入、提升的需要。

如飛機(jī)的平衡配載和監(jiān)裝業(yè)務(wù)涉及飛行安全，就不太適合推行業(yè)務(wù)外包；又如消防應(yīng)急救援是檢驗機(jī)場的運營能力，需要大投入，確保設(shè)備足夠先進(jìn)、人員絕對專業(yè)，如果實行外包，對隊伍專業(yè)性和裝備能力可能會帶來較大影響，這類業(yè)務(wù)就不太適合推行外包。但如果能推動消防業(yè)務(wù)社會功能復(fù)位由政府專業(yè)隊伍負(fù)責(zé)，則應(yīng)該大力倡導(dǎo)。應(yīng)急救援的醫(yī)療急救業(yè)務(wù)則應(yīng)該大力推動與地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作，因為機(jī)場的應(yīng)急醫(yī)療案件太少，成立專門的醫(yī)療急救隊伍會造成醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)療資源的嚴(yán)重浪費，但行業(yè)規(guī)章又明確要求資源條件和人員數(shù)量。對于動力能源業(yè)務(wù)雖然涉及供電安全，但從專業(yè)能力來講，地方力量資源豐富，可大膽將該項業(yè)務(wù)交由社會資源去做。

從業(yè)務(wù)安全重要性排序看，機(jī)場除了機(jī)坪塔臺或運行指揮中心、消防應(yīng)急救援、航空配載、安檢等，其他業(yè)務(wù)基本都能實行外包。

（二）項目儲備，有序推進(jìn)

對于外包業(yè)務(wù)，在做好篩選的同時要做適當(dāng)?shù)膬洌皇谴筌S進(jìn)式的全面推進(jìn)，應(yīng)該由安全緊密度低的業(yè)務(wù)逐漸向安全緊密度高的業(yè)務(wù)推進(jìn)。同時要考慮行業(yè)和城市所在地的資源條件。目前國內(nèi)第三方市場雖處在高速發(fā)展期，但一些二三線城市的業(yè)務(wù)資源條件還比較薄弱，有些業(yè)務(wù)難以找到合適的合作伙伴，類似這些業(yè)務(wù)可根據(jù)市場條件再行考慮。有序推進(jìn)也有利于控制風(fēng)險，外包業(yè)務(wù)的管理是需要不斷總結(jié)和提升的過程，項目分批推進(jìn)有利于管理掌控，為后續(xù)業(yè)務(wù)積累經(jīng)驗，優(yōu)化契約條款，更好提升外包業(yè)務(wù)的運作品質(zhì)。

（三）如何選擇合適的合作伙伴

合作伙伴選擇一般有三種方式：直接談判、競爭性談判和公開招標(biāo)。這三種方式各有優(yōu)缺點，從業(yè)務(wù)推進(jìn)的可控性和穩(wěn)健考慮，宜采用前兩種方式。談判有利于對合作伙伴有一個全面了解，選合作伙伴首先要選團(tuán)隊，一個項目經(jīng)過幾輪談判，對方的實力、理念、價值觀基本都能了解清楚，對項目的把控能力也增強(qiáng)。在潮汕機(jī)場實踐中，前期基本采用競爭性談判，一是有利于項目掌控；二是確保項目推進(jìn)的安全穩(wěn)??；三是競爭談判的前提是公開、有利于項目運作的規(guī)范，經(jīng)得起審計檢查；四是有利于擴(kuò)大篩選范圍。

隨著項目推進(jìn)的深入，現(xiàn)在對一些標(biāo)的較大，市場資源充足的業(yè)務(wù)基本采用公開招標(biāo)的方式選取。采取何種方式選取合作伙伴，各機(jī)場可根據(jù)自身條件和政策空間考慮。

（四）外包業(yè)務(wù)的日常管理重點

外包業(yè)務(wù)管理質(zhì)量考驗機(jī)場管理水平，如何做到管得住，確保合作方能落實好行業(yè)規(guī)章手冊規(guī)范運作，確保日常運作質(zhì)量，必須考慮以下六方面的工作：

一是要有完善的制度體系作支撐，機(jī)場推行保障業(yè)務(wù)外包，首先要著手制訂一套較為完善的管理制度，讓業(yè)務(wù)運作有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫然A(chǔ)，讓業(yè)務(wù)規(guī)范有嚴(yán)肅的標(biāo)準(zhǔn)。

二是要著力培養(yǎng)一支專業(yè)、廉潔的監(jiān)管隊伍，業(yè)務(wù)外包了，工作質(zhì)量就靠監(jiān)管人員的監(jiān)督，監(jiān)管人員自身的專業(yè)素質(zhì)特別重要。要想外包業(yè)務(wù)能與發(fā)包方同向、同標(biāo)、同頻，必須著力監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)提升。

三是要著手防范合作單位人力投放不足，導(dǎo)致日常保障人員緊張造成疲勞過度帶來安全隱患問題。

四是要及時發(fā)放業(yè)務(wù)承包款，避免合作單位拖延發(fā)放薪金帶來的員工情緒問題。

五是建立合作單位與機(jī)場的安全關(guān)聯(lián)紐帶，從經(jīng)濟(jì)掛鉤上采取一些措施。

六是要注重合作單位的文化融入和素質(zhì)提升，要讓合作單位能全面了解踐行企業(yè)的安全文化，要注意為合作單位提供一些培訓(xùn)機(jī)會，對一些優(yōu)秀員工給予適當(dāng)表彰，以增強(qiáng)合作單位員工對機(jī)場的認(rèn)同感和榮譽感。

外包業(yè)務(wù)日常運行風(fēng)險防范

民航是高風(fēng)險行業(yè)，業(yè)務(wù)外包目的是提升機(jī)場運營品質(zhì)，進(jìn)一步鞏固安全基礎(chǔ)，提升機(jī)場運營效率，更好服務(wù)旅客、貨主和航空公司。但業(yè)務(wù)運營必然伴隨著運營風(fēng)險出現(xiàn)，必須對主要風(fēng)險有識別并采取有效措施加以防范。

（一）外包業(yè)務(wù)存在的主要風(fēng)險

有合作就必然存在履約風(fēng)險。從日常運營看，業(yè)務(wù)外包存在的主要風(fēng)險有五大類：

一是合作方克扣承包金導(dǎo)致員工收入降低影響工作質(zhì)量，這是勞務(wù)型業(yè)務(wù)普遍存在的詬病，承包單位往往通過壓榨個人收入來提升項目獲利能力，這對員工的忠誠履職帶來較大的不穩(wěn)定性。

二是通過非正常減人導(dǎo)致員工疲勞度加大增大安全風(fēng)險，員工正常休息時間得不到保證則轉(zhuǎn)化為疲勞作業(yè)，規(guī)章執(zhí)行不到位，工作標(biāo)準(zhǔn)下降等系列問題帶來的安全隱患。

三是不遵守契約標(biāo)準(zhǔn)降低運營質(zhì)量影響機(jī)場形象，比如衛(wèi)生保潔沒有按時補充紙巾，以減少物料消耗增加項目利潤問題。

四是行賄監(jiān)管人員導(dǎo)致監(jiān)管弱化的風(fēng)險，有些合作單位會想方設(shè)法以獲得監(jiān)督人員照顧，導(dǎo)致管理人員執(zhí)行監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)問題。

五是合作單位非正常性退出導(dǎo)致業(yè)務(wù)運營被動問題，日常中會出現(xiàn)合作單位因違章或觸及合作底線解除合約，但接替單位未能及時補充給保障帶來被動的情況。

（二）機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)如何防范外包業(yè)務(wù)的風(fēng)險

風(fēng)險防控是業(yè)務(wù)外包必須完善的防護(hù)性問題。對于日常存在的五方面風(fēng)險，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取有效的措施防控。一是建立平臺，實時監(jiān)控合作項目的運作情況，及時發(fā)現(xiàn)違約行為、及時糾正。二是可建立安全風(fēng)險金制度，風(fēng)險金可關(guān)聯(lián)到個人，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對安全記錄好的單位和個人應(yīng)該給予獎勵。三是建立合作單位資源庫，對沒能選擇成為合作伙伴的其余前三名可直接進(jìn)入到合作單位資源庫，如果出現(xiàn)合作單位非正常性退出，可依排名談判選取接替單位，避免業(yè)務(wù)保障出現(xiàn)被動。四是定期評價項目運作情況，及時發(fā)現(xiàn)存在風(fēng)險，及時化解。

（三）行業(yè)管理機(jī)關(guān)如何支持外包業(yè)務(wù)開展和化解風(fēng)險

業(yè)務(wù)外包將極大的促進(jìn)機(jī)場運營質(zhì)量的提升，有利于釋放機(jī)場運營的市場活力，也有利于市場要素資源的能力提升，行業(yè)管理機(jī)關(guān)應(yīng)該大力支持，并提供有利的政策支持。

同時，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該認(rèn)識到，不管業(yè)務(wù)如何外包，機(jī)場運營的安全責(zé)任沒辦法外包，如果出現(xiàn)合作單位不嚴(yán)格履行合約導(dǎo)致安全問題，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)負(fù)首要安全責(zé)任。因此，防范好合作業(yè)務(wù)風(fēng)險既要靠機(jī)場自身，也需要行業(yè)機(jī)關(guān)支持。

一是解綁法規(guī)，為市場要素提供機(jī)會，對一些市場資源豐富的業(yè)務(wù)類別，行業(yè)機(jī)關(guān)應(yīng)該大力支持并給予政策支撐，如急救醫(yī)療業(yè)務(wù)，應(yīng)該讓法規(guī)更好支撐其與地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作。二是加強(qiáng)行業(yè)信息平臺建設(shè)，對在業(yè)務(wù)參與運營保障的市場單位如果出現(xiàn)因誠信或不落實規(guī)章導(dǎo)致的安全問題，應(yīng)該讓行業(yè)各單位都能分享到該信息，或建立誠信名單制度，有效約束市場參與者的不誠信行為。三是提升行業(yè)監(jiān)察能力。行業(yè)監(jiān)察是監(jiān)督各單位有效落實規(guī)章的主要手段，但監(jiān)察員的專業(yè)素養(yǎng)需要持續(xù)提升，真正做到有效監(jiān)察、精準(zhǔn)監(jiān)察、專業(yè)輔導(dǎo)，為機(jī)場的高質(zhì)量運營提供更專業(yè)的幫助。

如何讓機(jī)場運營保障業(yè)務(wù)外包更有序、更有效、更能助推機(jī)場運營的質(zhì)量提升需要不斷探索。揭陽潮汕機(jī)場用七年的實踐證明，推動保障業(yè)務(wù)外包的管理道路是正確的，希望更多的機(jī)場參與探索實踐，更好的推動中國機(jī)場運營高質(zhì)量發(fā)展。