綜河

國家發(fā)改委近日稱，2019年我國將繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬至300萬的大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。

國家發(fā)改委近日印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》（以下簡稱《任務(wù)》）明確，超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。城市政府要探索采取差別化精準(zhǔn)化落戶政策，積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶。允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。

落戶放開放寬誰將直接受益

《任務(wù)》中，最受關(guān)注的是加大戶籍制度改革力度的措施。戶籍制度改革是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2014年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制。如今，城區(qū)常住人口300萬以下的全面取消落戶限制、300萬至500萬的大城市全面放開放寬落戶條件，無疑是中國戶籍制度改革史上的一大突破。

記者查閱住建部公布的最新全國城市人口和建設(shè)用地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年城區(qū)人口超過500萬的城市有上海、北京、深圳、重慶、天津、成都、廣州、南京、武漢等9座，城區(qū)人口300萬至500萬的城市有西安、沈陽、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟(jì)南、青島、大連、長春等10座。這意味著，即使考慮到2017年數(shù)據(jù)發(fā)布至今一些城市城區(qū)人口有所增長，全國661座城市中，將有絕大多數(shù)城市不再有落戶限制。

“這項政策主要是解決城市存量人口的落戶問題，即幫助那些已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員范毅表示，從現(xiàn)狀來看，流動人口占全國人口的17%～18%，這部分人已經(jīng)在城市生活，對城市的認(rèn)同感、歸屬感較強(qiáng)，解決這2億多人的落戶問題，關(guān)系到社會穩(wěn)定和發(fā)展。

同時，《任務(wù)》提出，城市政府要探索采取差別化精準(zhǔn)化落戶政策，積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶。專家表示，此舉能幫助那些發(fā)展機(jī)會缺失的貧困人口融入城市、擺脫貧困；而允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，則降低了城市落戶門檻，戶籍制度對人口流動的限制作用將大大減輕。

人口流入問題城市競爭加劇

除了對大城市落戶限制的松綁，對于超大特大城市，《任務(wù)》也提出，要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。一種觀點預(yù)測，這將加劇城市間的競爭，人口大量進(jìn)入大城市，一些中小城市將面臨人口收縮。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂表示，大城市和特大城市放開放寬落戶限制，一定程度上會加劇城市間競爭。不僅大城市、特大城市之間會有競爭，大城市與小城鎮(zhèn)之間也會有競爭。

范毅則認(rèn)為，不同層級城市戶籍制度改變不一定會相互影響，未來不同城市之間的關(guān)系還是看經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落戶放開是給不同層級城市公平發(fā)展的機(jī)會，而中小城市發(fā)展機(jī)會不會必然減少。

此前許多省會城市、二線城市“廣栽梧桐引鳳凰”，被媒體稱為“搶人大戰(zhàn)”。在這些城市給出的條件之中，除了“零門檻落戶”，往往還會有各項配套條件。不難發(fā)現(xiàn)，人口流動是一個綜合問題，人們選擇在哪類城市落戶前會對成本收益做出預(yù)判和評價。正如廖洪樂所說：“那些產(chǎn)業(yè)富有活力、就業(yè)機(jī)會多、公共服務(wù)水平高、工作和生活環(huán)境優(yōu)良、自身特色鮮明的城鎮(zhèn)更具競爭力，其人口會呈現(xiàn)凈流入，城鎮(zhèn)會越來越繁榮。反之，城市人口就有可能呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢，城鎮(zhèn)最終走向衰落。”

對于《任務(wù)》首次提出的“收縮型城市”概念，應(yīng)該怎樣理解呢？范毅認(rèn)為，目前對收縮型城市的認(rèn)識存在3個誤區(qū)。首先，不能以城市轄區(qū)人口減少為標(biāo)準(zhǔn)來判斷城市收縮，應(yīng)考察城區(qū)人口的增減；其次，不能以城市局部區(qū)域（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道）代替城市整體，中心城區(qū)的空心化在城市化發(fā)展到一定階段確會存在；另外，資源型城市資源枯竭或是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)困難的城市，由于產(chǎn)業(yè)空心化造成城市收縮，與戶籍制度關(guān)系不大。

廖洪樂表示，城鄉(xiāng)間、城鎮(zhèn)間人口自由流動，會帶動其他生產(chǎn)要素自由流動，最終可能形成充滿活力的城市群或都市圈。

“搶人大戰(zhàn)”多熱門城市各使手段

2019年新年剛過，已有至少16個城市加入“搶人大戰(zhàn)”。

西安，將戶籍門檻一降再降：只要是本科學(xué)歷，哪怕100歲了也可以落戶；如果你本人落戶了，你的父母、祖父母、外祖父母統(tǒng)統(tǒng)可以落戶。

成都，高新區(qū)繼續(xù)出臺政策，送錢、送購房資格等等。

廣州，人才入戶大幅放寬年齡限制，學(xué)士、碩士和博士分別再放寬5歲的年齡范圍。

北京，2018年北京發(fā)布措施鼓勵海外人才來京發(fā)展，作用突出者可獲政府50萬至100萬元的獎勵。不過北京的狀態(tài)眾人皆知，當(dāng)前已處于嚴(yán)控人口的階段，2017年常住人口下降2.2萬人，2018年更是繼續(xù)下降16.5萬人。

而江西，為進(jìn)一步方便廣大群眾辦理戶口和居民身份證，省公安廳制定了深化戶政管理“放管服”改革便民利民8項措施。省公安廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次出臺的8項新政承載著深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶籍制度改革的使命。新政規(guī)定，進(jìn)一步暢通人才落戶渠道，中專及以上院校畢業(yè)生憑學(xué)歷證書等材料、技能型人才憑國家承認(rèn)的專業(yè)技術(shù)等級證書或職業(yè)資格證書等材料可在城鎮(zhèn)落戶，有自有產(chǎn)權(quán)住房的在自有產(chǎn)權(quán)住房落戶；無自有產(chǎn)權(quán)住房的，可選擇在親屬家庭戶、單位集體戶、社區(qū)集體戶、人才中心集體戶落戶。

同時，在全省公安戶籍派出所設(shè)立社區(qū)集體戶，對符合當(dāng)?shù)芈鋺粽?，居住在租賃房屋或其他無落戶地址的群眾，可在當(dāng)?shù)毓才沙鏊暾埖怯浬鐓^(qū)集體戶。

新政還放寬了人才辦理居住證條件。對符合具有國家承認(rèn)大專及以上學(xué)歷、中級及以上專業(yè)技術(shù)職稱、高級工及以上職業(yè)資格證書、組織人事部門認(rèn)定的企業(yè)急需人才和在當(dāng)?shù)赝顿Y30萬元以上條件之一的流動人口，在居住地申辦居住證不受居住滿6個月條件限制，在辦理居住登記后即可申領(lǐng)居住證。

山東省社會科學(xué)院人口研究所所長、研究員崔樹義表示，我國城市戶籍政策出現(xiàn)松動，一方面因為城市化是一個大趨勢，城市規(guī)模越大，人口聚集規(guī)模越大，規(guī)模效益也越大。另一方面，中國人口規(guī)模拐點比預(yù)計的要提前幾年到來，各大城市的人才爭奪戰(zhàn)已從高層次人才向中層次人才延伸，最終會變成搶奪人口的競爭。

發(fā)改委近日印發(fā)的《任務(wù)》要求城區(qū)常住人口300萬～500萬的大城市全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制，成為民眾關(guān)注的焦點之一。

據(jù)住建部統(tǒng)計，我國城區(qū)人口100萬至500萬的城市共有沈陽、大連、長春、哈爾濱等59座城市。這些城市中，不少已經(jīng)開始了“搶人大戰(zhàn)”，如向高校畢業(yè)生等重點人群拋出了“橄欖枝”，出臺了從對大學(xué)生畢業(yè)后可直接落戶，到給予住房補(bǔ)貼，再到買房、租房給予折扣等政策，降低落戶門檻。

“這些大城市在全面放開放寬落戶條件后，各個城市的搶人大戰(zhàn)或?qū)⒏蛹ち??！迸ｘP瑞指出，未來人口向這些城市聚集的速度將進(jìn)一步加快，人才競爭壓力可能更大。同時，這些城市對農(nóng)村人口會產(chǎn)生更大的吸引力，從中國整體發(fā)展來看，值得期待。

人往哪里流動就刺激哪里的購房需求

落戶帶來人口的流入，人口的流入帶來居住、教育、醫(yī)療等各種衣食住行方面的需求。因此，落戶與房地產(chǎn)密切相關(guān)。

恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長任澤平在談房地產(chǎn)發(fā)展時曾提過一個觀點：“長期看人口，中期看土地，短期看金融?！痹谒磥?，從房地產(chǎn)的供需角度看，人口是需求，土地是供給，金融是杠桿。所以房地產(chǎn)核心就是看人往哪里流動，這個區(qū)域土地供給情況，以及金融貨幣杠桿情況。

對于放寬落戶政策，易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，這或?qū)?qiáng)化各地人才落戶等相關(guān)政策，對購房需求等影響比較大。其中，對于500萬人口以下的大城市，要全面放寬落戶政策，并全面取消重點群體落戶政策，這意味著后續(xù)類似大中專院校畢業(yè)生落戶方面，不僅不會設(shè)置障礙，而且還可能會給予各類鼓勵措施，諸如購房和租房補(bǔ)貼等。另外，政策實際上有較大突破的還有超大特大城市，此類城市過去落戶政策比較緊，現(xiàn)在有所調(diào)整，明確了要把社保和居住證等作為落戶的主要因素，這樣是有助于一些工作時間長、有比較穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會群體的人落戶，這也體現(xiàn)了公平性。

在同策研究院總監(jiān)張宏偉看來，落戶新政主要是針對中小城市，對其人口導(dǎo)入有一定的作用。在他看來，目前這些城市的房地產(chǎn)仍存在去庫存壓力，通過人口導(dǎo)入，能夠刺激購房需求有利去庫存，放開落戶政策，有利于已經(jīng)在城市生活的群體獲得城市的公共資源。對于房地產(chǎn)市場來說，也有了穩(wěn)定的市場需求。

但一位不愿具名的房企高管也給出了不同看法：“落戶新政對于推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有一定的作用，但不能估計過高。因為政策主要還是推動農(nóng)村人口進(jìn)城落戶，隨著農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村土地確權(quán)，越來越多的農(nóng)村人，不想放棄農(nóng)村的土地和房產(chǎn)權(quán)益，進(jìn)城而不一定落戶。因而對于樓市不會有太明顯的影響?！?/p>

大勢所趨城市落戶條件或?qū)⒗^續(xù)放開放寬

放開放寬城市落戶政策不僅是今年的“任務(wù)”，也是未來的一種趨勢。原因是，其一，穩(wěn)增長需要落戶政策先行。城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長需要合理的城鎮(zhèn)化率，目前，我國城鎮(zhèn)化率不僅總體不高，而且存在“偽城鎮(zhèn)化率”，致使經(jīng)濟(jì)增長缺乏穩(wěn)定基礎(chǔ)。

到2017年，我國城鎮(zhèn)常住人口81347.48萬人，城鎮(zhèn)化率為58.52%，而發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率在80%左右，相較之下，我國城鎮(zhèn)化還有很大發(fā)展空間。就“58.52%”而言，由于把非戶籍人口也計算在內(nèi)，“含金量”并不高，這不僅影響城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長，也影響國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長。所以說，未來很有可能繼續(xù)放開、放寬城市落實政策。

其二，城市人口結(jié)構(gòu)合理化需要落戶政策助力。我國老齡化程度不斷加劇，同時人口增長率呈下降趨勢（如去年出生人口和出生率比2017年有所下降）。這意味著我國人口結(jié)構(gòu)日趨不合理，城市可能更為明顯，因為城市生育養(yǎng)育成本較高，影響出生率，而且城市老年人口增長也快，這就會影響城市的人口結(jié)構(gòu)。

只有讓城市放寬落戶政策，更多年輕人才愿意長期留在城市生活，才有望改變城市人口結(jié)構(gòu)。由于實現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)合理化需要漫長的過程，這個目標(biāo)也不容易實現(xiàn)，所以，恐怕以后還會繼續(xù)放寬城市落戶政策以改變?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)。

其三，自由遷徙也是一種趨勢。由于種種原因，我國通過戶籍制度對人口進(jìn)行管理和調(diào)控，對人口自由遷徙進(jìn)行了適當(dāng)限制。隨著城市公共服務(wù)能力和公共資源不斷增加，城鄉(xiāng)差距不斷縮小，以及人們越來越理性，未來人口自由遷徙的空間會越來越大，這是值得期待的變化。

由于眼下城市與城市、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展差距較大，所以，所有城市全面放開落戶政策的條件還不成熟。比如北上廣深，由于公共資源、商業(yè)資源多，對人口吸附力較強(qiáng)，但卻無法承載過多人口，只能在管制中逐步放寬?！度蝿?wù)》提出，超大特大城市要大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，這也是今年放寬落戶條件的信號。

（據(jù)人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、《中國青年報》、新浪網(wǎng)等）