唐 瑋 馮金德 丁 麟

（國(guó)家油氣戰(zhàn)略研究中心）

新冠肺炎疫情是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)人類(lèi)面臨的最大沖擊，以西方為中心的世界秩序加快衰弱，國(guó)際格局與國(guó)際秩序的裂變時(shí)期已經(jīng)到來(lái)[1-3]。我國(guó)發(fā)展的外部環(huán)境日益復(fù)雜嚴(yán)峻，不穩(wěn)定性、不確定性增大。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。以保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性、可持續(xù)性，增強(qiáng)韌性，保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展[4]。我國(guó)的能源安全風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在油氣領(lǐng)域，構(gòu)建我國(guó)油氣發(fā)展的“雙循環(huán)”格局適逢其時(shí)。

1 大變局下我國(guó)油氣發(fā)展面臨的形勢(shì)

我國(guó)油氣安全的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)短期內(nèi)難以改變[5-6]。受?chē)?guó)內(nèi)油氣資源稟賦限制，國(guó)內(nèi)油氣生產(chǎn)能力不足，需要依靠大量進(jìn)口滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)需求。我國(guó)油氣進(jìn)口來(lái)源相對(duì)集中，對(duì)海上運(yùn)輸通道控制能力不足[7]，油氣儲(chǔ)備設(shè)施和儲(chǔ)備能力不足等問(wèn)題，是已長(zhǎng)期存在的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，且將在今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在。

近年來(lái)，世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)博弈加劇，油氣市場(chǎng)關(guān)系愈發(fā)政治化，地緣政治不穩(wěn)定性增加[8]。2020 年初，突如其來(lái)的新冠肺炎疫情導(dǎo)致未來(lái)油氣需求不確定性加大，加劇了未來(lái)全球油氣市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。而且，疫情對(duì)全球供應(yīng)鏈的沖擊，掀起了一股逆全球化浪潮。從油氣安全角度分析，受限于全球油氣資源分布和供給格局的不平衡性，以及全球油氣需求與供給在地域上的巨大錯(cuò)位，油氣貿(mào)易是當(dāng)前保持全球油氣供需平衡的有效途徑，但考慮逆全球化對(duì)全球油氣貿(mào)易的潛在影響，未來(lái)國(guó)際油價(jià)頻繁大幅波動(dòng)、國(guó)際油氣產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定性變差可能會(huì)成為現(xiàn)實(shí)，我國(guó)油氣長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)形勢(shì)將面臨挑戰(zhàn)。

同時(shí)，中美博弈大勢(shì)難以根本扭轉(zhuǎn)。特別是自2018 年中美貿(mào)易爭(zhēng)端爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)高度依賴(lài)油氣進(jìn)口的能源安全隱患愈發(fā)凸顯。針對(duì)油氣對(duì)外依存度持續(xù)攀升的問(wèn)題，中央提出要加大國(guó)內(nèi)油氣勘探開(kāi)發(fā)力度，國(guó)家能源局大力推進(jìn)油氣行業(yè)增儲(chǔ)上產(chǎn)行動(dòng)。2020 年，隨著外部形勢(shì)的變化，中央政治局會(huì)議提出的“六?！比蝿?wù)包括了保能源安全，能源局發(fā)布的《能源法》征求意見(jiàn)稿中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了能源安全問(wèn)題，發(fā)改委、能源局專(zhuān)門(mén)發(fā)布了《能源安全保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。一系列政策信號(hào)表明，保障能源安全將是未來(lái)一段時(shí)期國(guó)家能源戰(zhàn)略的重要考量，油氣供應(yīng)安全已上升到新的政治高度。

未來(lái)，面對(duì)日益復(fù)雜的外部環(huán)境，我國(guó)油氣行業(yè)需要以國(guó)內(nèi)強(qiáng)有力的發(fā)展政策為支撐，立足國(guó)內(nèi)，兼顧國(guó)內(nèi)國(guó)際“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”，提升我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)力，力保油氣安全。

2 構(gòu)建我國(guó)油氣“雙循環(huán)”發(fā)展格局策略

2.1 打造內(nèi)循環(huán)

油氣領(lǐng)域內(nèi)循環(huán)的本質(zhì)和目標(biāo)是不被“卡脖子”。國(guó)內(nèi)很多行業(yè)的痛點(diǎn)在于內(nèi)需不足、產(chǎn)能過(guò)剩，而我國(guó)油氣有龐大的國(guó)內(nèi)需求托底。因此，需求側(cè)需在加強(qiáng)油氣節(jié)約利用、提高能效方面做工作，供給側(cè)需增強(qiáng)油氣勘探開(kāi)發(fā)、油氣儲(chǔ)備和應(yīng)急保障能力，彌補(bǔ)部分可能中斷的進(jìn)口供應(yīng)，做到供應(yīng)上不被“卡脖子”；應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)油氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)與裝備的攻關(guān)升級(jí)，做到技術(shù)上不被“卡脖子”；加強(qiáng)新領(lǐng)域拓展，推進(jìn)革命性新技術(shù)研發(fā)，做到戰(zhàn)略接替上不被“卡脖子”[9-10]。

2.1.1 堅(jiān)定國(guó)內(nèi)穩(wěn)油增氣目標(biāo)，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)油氣生產(chǎn)能力

國(guó)內(nèi)油氣資源是保障油氣安全的基礎(chǔ)，堅(jiān)持“國(guó)內(nèi)為主”的方針，不僅是數(shù)量的多少，更是指戰(zhàn)略地位的高低。國(guó)內(nèi)原油2×108t 生產(chǎn)能力是我國(guó)石油工業(yè)的壓艙石，必須千方百計(jì)予以保證；發(fā)展天然氣資源基礎(chǔ)豐富、歷史機(jī)遇難得，持續(xù)上產(chǎn)不容松懈[11]。進(jìn)一步加大勘探開(kāi)發(fā)力度，應(yīng)以持續(xù)提高老油氣田采收率作為重要基礎(chǔ)；加快動(dòng)用低品位難開(kāi)發(fā)儲(chǔ)量作為關(guān)鍵支撐，積極推進(jìn)致密油氣/頁(yè)巖油氣等非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)作為突破方向；規(guī)模開(kāi)發(fā)深海資源作為戰(zhàn)略接替，實(shí)現(xiàn)資源的層次接替，增強(qiáng)油氣生產(chǎn)能力。國(guó)家層面持續(xù)推動(dòng)以市場(chǎng)化為方向的油氣體制機(jī)制改革，建立包括土地、安全、環(huán)保、用海等與油氣勘探開(kāi)發(fā)相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制，制定針對(duì)尾礦、難采儲(chǔ)量、非常規(guī)資源開(kāi)發(fā)的財(cái)稅支持政策，進(jìn)一步加大對(duì)油氣行業(yè)的支持力度[12-13]。

2.1.2 加強(qiáng)油氣儲(chǔ)備和應(yīng)急保障能力建設(shè)，夯實(shí)能源安全基礎(chǔ)

考慮到國(guó)際油氣市場(chǎng)寬松、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力與需求差距巨大等實(shí)際情況，國(guó)內(nèi)油氣生產(chǎn)理念宜從“保供應(yīng)”向“保應(yīng)急”轉(zhuǎn)變，保持國(guó)內(nèi)油氣基本生產(chǎn)規(guī)模，加大油氣儲(chǔ)備、應(yīng)急增產(chǎn)能力和原油替代建設(shè)，梯次保障應(yīng)急油氣供應(yīng)。

儲(chǔ)備能力方面，在《政府工作報(bào)告》《能源法》征求意見(jiàn)稿等文件中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)提升能源儲(chǔ)備能力，凸顯了國(guó)家對(duì)能源儲(chǔ)備的高度重視。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，我國(guó)仍將是油氣進(jìn)口大國(guó)，大規(guī)模增加油氣儲(chǔ)備是承受油氣市場(chǎng)波動(dòng)、減少被動(dòng)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的必要措施。應(yīng)建立國(guó)家統(tǒng)一的決策機(jī)制、市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，研究設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備基金，加快油氣儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)。抓住低油價(jià)時(shí)機(jī)，加緊充實(shí)國(guó)家石油儲(chǔ)備，加快推動(dòng)建立國(guó)家天然氣儲(chǔ)備，切實(shí)增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)力[14]。

應(yīng)急保障能力方面，我國(guó)油氣資源雖稟賦較差，但總量較為豐富，是應(yīng)急增產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。應(yīng)充分利用舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，提前做好儲(chǔ)量資源儲(chǔ)備、產(chǎn)能儲(chǔ)備、技術(shù)儲(chǔ)備、裝備儲(chǔ)備、工程隊(duì)伍儲(chǔ)備等，提高應(yīng)急增產(chǎn)的實(shí)施能力。

2.1.3 拓展油氣新領(lǐng)域，做好戰(zhàn)略接替儲(chǔ)備

加大和加快新領(lǐng)域、新技術(shù)的攻關(guān)和突破，特別是推進(jìn)煤制油氣技術(shù)和中—低成熟度頁(yè)巖油原位轉(zhuǎn)化技術(shù)應(yīng)用。從我國(guó)能源基礎(chǔ)和能源安全角度看，煤制油氣是自主可控的后備能源生產(chǎn)方式之一，加大煤炭氣化技術(shù)、煤制油技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推行力度，提升我國(guó)潔凈煤技術(shù)及其應(yīng)用水平，有助于解決我國(guó)油氣不足的問(wèn)題。我國(guó)中—低成熟度頁(yè)巖油資源豐富，技術(shù)可采資源量是常規(guī)石油可采資源總量3 倍以上，運(yùn)用水平井電加熱輕質(zhì)化技術(shù)，可以將頁(yè)巖油在地下原位改質(zhì)轉(zhuǎn)化為輕質(zhì)油，具有廣闊的發(fā)展前景[15]。同時(shí)，油氣上游企業(yè)可結(jié)合產(chǎn)業(yè)技術(shù)特點(diǎn)和各自?xún)?yōu)勢(shì)，積極參與能源轉(zhuǎn)型，穩(wěn)步發(fā)展太陽(yáng)能、風(fēng)能、氫能、地?zé)岬瓤稍偕茉矗七M(jìn)多能融合、協(xié)調(diào)發(fā)展，為國(guó)家長(zhǎng)期能源安全做好戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備[16-17]。

2.2 打造外循環(huán)

全球化是世界發(fā)展大勢(shì)所趨，構(gòu)建內(nèi)循環(huán)絕不是閉關(guān)鎖國(guó)。各國(guó)油氣資源稟賦差異決定了跨國(guó)貿(mào)易存在的必然性，依托國(guó)家工業(yè)能力和消費(fèi)需求構(gòu)建起的油氣產(chǎn)業(yè)鏈也不會(huì)因人的意志而轉(zhuǎn)移。因此，積極推進(jìn)外循環(huán)，開(kāi)展高質(zhì)量的國(guó)際油氣合作，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放條件下的油氣安全是必須堅(jiān)持的方向。

2.2.1 堅(jiān)定開(kāi)放理念，加強(qiáng)“一帶一路”油氣合作

2020 年5 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中提到“擴(kuò)展國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略回旋空間”“增強(qiáng)防范化解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)能力”“東西雙向開(kāi)放協(xié)同并進(jìn)”，指出新一輪西部大開(kāi)發(fā)是“統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局作出的重大決策部署”。我國(guó)既是陸地大國(guó)，也是海洋大國(guó)，在美中對(duì)抗加劇的情況下，通過(guò)西部大開(kāi)發(fā)，不斷加強(qiáng)與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作輻射能力，是具有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意義的戰(zhàn)略選擇。在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)，俄羅斯—中亞—中東地區(qū)主要國(guó)家油氣資源豐富，并與我國(guó)建立了較穩(wěn)固的油氣合作基礎(chǔ)，是我國(guó)獲得油氣最現(xiàn)實(shí)的選擇?？蓛?yōu)先發(fā)展中亞和里海地區(qū)[18]，該地區(qū)油氣資源豐富，國(guó)家政局穩(wěn)定，與我國(guó)關(guān)系友好，更重要的是與我國(guó)大陸相連，油氣可以通過(guò)管網(wǎng)安全運(yùn)回國(guó)內(nèi)。我國(guó)油氣企業(yè)可以憑借在勘探、開(kāi)采方面擁有的先進(jìn)技術(shù)工藝，積極開(kāi)展上游油氣資源勘探開(kāi)發(fā)合作。中東地區(qū)油氣地質(zhì)條件優(yōu)越，油氣資源潛力大，一些國(guó)家如阿聯(lián)酋、卡塔爾等，政局穩(wěn)定、合作環(huán)境較好，仍然具有廣闊的油氣合作空間。

2.2.2 謀劃大國(guó)博弈，打造能源利益共同體

從全球來(lái)看，我國(guó)油氣進(jìn)口量世界第一，受地緣政治影響大，進(jìn)口難度就更大。從地緣政治角度考慮，要穩(wěn)定我國(guó)的油氣進(jìn)口，一是謀劃與美國(guó)的長(zhǎng)期博弈。與美國(guó)相比，我國(guó)在軍事、經(jīng)濟(jì)、科技等主要國(guó)家實(shí)力方面仍處于劣勢(shì)，但在當(dāng)前全球化態(tài)勢(shì)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益、安全利益，包括石油的商業(yè)利益，已同亞太地區(qū)，甚至其他大洲捆綁在一起，世界更加依賴(lài)我國(guó)的產(chǎn)品供給和市場(chǎng)，包括與石油有關(guān)的成品油、石油化工原材料供應(yīng)和巨大的汽車(chē)市場(chǎng)等，對(duì)我國(guó)的制裁和封鎖會(huì)產(chǎn)生“殺敵一千、自損八百”式的博弈結(jié)果[19]。二是應(yīng)加強(qiáng)與產(chǎn)油國(guó)的“合縱連橫”[20]。目前，世界主要產(chǎn)油國(guó)為了各自利益存在諸多分歧，而中國(guó)與多數(shù)石油生產(chǎn)國(guó)保持了良好的政治和貿(mào)易關(guān)系，圍繞一系列重大戰(zhàn)略合作機(jī)遇，包括中俄“冰上絲綢之路”共建[21]、中沙全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系等，通過(guò)在不同國(guó)家間尋找戰(zhàn)略共識(shí)和利益共同點(diǎn)，可為我國(guó)實(shí)現(xiàn)油氣進(jìn)口長(zhǎng)期安全創(chuàng)造條件。

3 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)油氣發(fā)展存在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力不足、進(jìn)口來(lái)源集中、通道掌控能力不足等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在全球政治經(jīng)濟(jì)格局和秩序急劇變化的背景下，應(yīng)加快打造我國(guó)油氣 “雙循環(huán)”發(fā)展格局。對(duì)內(nèi)加大油氣勘探開(kāi)發(fā)力度、增強(qiáng)油氣儲(chǔ)備和應(yīng)急保障能力，加快拓展新資源和新領(lǐng)域。對(duì)外堅(jiān)持推進(jìn)全球化，加強(qiáng)“一帶一路”油氣合作，積極謀劃中美大國(guó)博弈。通過(guò)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)我國(guó)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，保障國(guó)家油氣供應(yīng)安全。