龔向前

一、引言

1851 年在巴黎召開的第一次國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議，制定了世界上第一個(gè)地區(qū)性國(guó)際衛(wèi)生公約。此后，國(guó)際社會(huì)便開始探討并逐步實(shí)現(xiàn)了傳染病控制國(guó)際合作的組織化和制度化。①See David P. Fidler, The Globalization of Public Health: The First 100 Years of International Health Diplomacy, 79 Bulletin of the World Health Organization 842-849 (2001).然而，由于事關(guān)各國(guó)的主權(quán)、衛(wèi)生安全和經(jīng)濟(jì)利益，在遵守相關(guān)國(guó)際法方面的分歧歷來會(huì)影響各國(guó)之間的友好關(guān)系。特別是，在大流行暴發(fā)期間，國(guó)際關(guān)系變得特別敏感和脆弱，因?yàn)楦鲊?guó)可能在疾病來源、旅行限制、貿(mào)易禁令、關(guān)閉邊界、信息共享和適當(dāng)對(duì)待外國(guó)國(guó)民等問題上容易存在分歧。2005 年第58 屆世界衛(wèi)生大會(huì)“確認(rèn)世界衛(wèi)生組織根據(jù)其職權(quán)在全球疾病暴發(fā)預(yù)警和公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的作用繼續(xù)具有重要意義，強(qiáng)調(diào)《國(guó)際衛(wèi)生條例》作為防范疾病國(guó)際傳播的全球性關(guān)鍵文書繼續(xù)具有重要意義”。①第58 屆世界衛(wèi)生大會(huì)（A58/55），議程項(xiàng)目13.1，修訂《國(guó)際衛(wèi)生條例》，https://www.who.int/csr/ihr/WHA58_3-ch.pdf,2020年5月12日訪問。然而，2005 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》運(yùn)行15年以來，條約解釋和執(zhí)行的矛盾有不斷加劇之勢(shì)。加之此次COVID-19病毒疫情引發(fā)了一系列所謂追責(zé)或索賠的涉國(guó)際法“事件”，有必要對(duì)世界衛(wèi)生組織（以下稱“世衛(wèi)組織”）《國(guó)際衛(wèi)生條例》的爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步的探討。

誠(chéng)然，國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制可以為因其他國(guó)家行為遭受損害的國(guó)家提供補(bǔ)救的方式。它通過促進(jìn)國(guó)家之間的對(duì)話或通過明確法律責(zé)任，對(duì)促進(jìn)國(guó)家問責(zé)制和確保有效實(shí)施國(guó)際義務(wù)發(fā)揮重要作用。然而，目前只有少數(shù)學(xué)者探討了促進(jìn)該條約遵守的機(jī)制，研究快速、透明和公平的爭(zhēng)端解決方式，以促進(jìn)政治互信和法律實(shí)施。②See Steven J. Hoffman, Making the International Health Regulations Matter, in Simon Rushton & Jeremy Youde Routledge （eds.）, Handbook of Global Health Security 239-251（Routledge 2015）.當(dāng)然，本文強(qiáng)調(diào)以規(guī)則為基礎(chǔ)的方式來有序管理沖突，側(cè)重于對(duì)《國(guó)際衛(wèi)生條例》爭(zhēng)端解決程序進(jìn)行評(píng)析，明確各方如何在世衛(wèi)組織框架下尋求關(guān)于條約解釋和指控不法行為的渠道。③世衛(wèi)組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制實(shí)際上包括三個(gè)方面：（1）《世界衛(wèi)生組織組織法》及相關(guān)內(nèi)部行政性爭(zhēng)端；（2）《煙草控制框架公約》確立的爭(zhēng)端解決機(jī)制；（3）《國(guó)際衛(wèi)生條例》確立的爭(zhēng)端解決機(jī)制。本文僅論述第三種機(jī)制。

二、《國(guó)際衛(wèi)生條例》所涉爭(zhēng)端的主要類型

（一）額外衛(wèi)生措施

在疫情暴發(fā)之后，一些國(guó)家出于恐慌、民眾壓力和經(jīng)貿(mào)保護(hù)主義等不同動(dòng)機(jī)，往往采取超出《國(guó)際衛(wèi)生條例》及其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的“過度措施”，如封鎖機(jī)場(chǎng)、限制疫情發(fā)生國(guó)的貿(mào)易等。因此，如何“確保實(shí)施適當(dāng)?shù)拇胧┍Ｗo(hù)公共衛(wèi)生和加強(qiáng)對(duì)疾病國(guó)際傳播的全球公共衛(wèi)生反應(yīng)”，④第58 屆世界衛(wèi)生大會(huì)（A58/55），議程項(xiàng)目13.1，修訂《國(guó)際衛(wèi)生條例》,https://www.who.int/csr/ihr/WHA58_3-ch.pdf,2020年5月12日訪問。歷來是傳染病控制國(guó)際條約的根本關(guān)切和歷史性難題。在1970 年霍亂暴發(fā)期間，土耳其根據(jù)1951 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第112條，投訴保加利亞和羅馬尼亞采取了過度措施。傳染病國(guó)際監(jiān)測(cè)委員會(huì)審議了此項(xiàng)爭(zhēng)端。雖然查明“所有出臺(tái)的限制都已取消”，但該委員會(huì)“感謝雙方通過雙邊接觸以及世衛(wèi)組織主管機(jī)構(gòu)的斡旋和調(diào)解”。⑤WHO, Sixteenth Report of the Committee on International Quarantine, A24/B/10,Geneva: WHO, 1971, p.123.這是世衛(wèi)組織成立后成功解決的首起因《國(guó)際衛(wèi)生條例》實(shí)施引發(fā)的國(guó)家間爭(zhēng)端。

2005 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》針對(duì)“過度措施”的歷史性痼疾，進(jìn)一步明確了適用“額外衛(wèi)生措施”的條件和程序。①參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第43條。然而，這并未能停止各國(guó)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的任意行動(dòng)，也沒有國(guó)家就此在該條例框架下提出正式的爭(zhēng)端解決程序?！读~刀》（The Lancet）發(fā)表了一篇在線評(píng)論，來自加拿大、瑞士、智利、南非、英國(guó)、美國(guó)、意大利的16 位全球有影響的衛(wèi)生法學(xué)家（包括世衛(wèi)組織前任首席法律顧問）在共識(shí)聲明中認(rèn)為，在當(dāng)前新冠肺炎暴發(fā)期間，許多國(guó)家對(duì)中國(guó)實(shí)施旅行限制，違反了2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》。②See Roojin Habibi, Gian Luca Burci & Thana C. de Campos, Do not Violate the International Health Regulations during the COVID-19 Outbreak, 395 Lancet 664-666（2020）.

中國(guó)曾與其他國(guó)家發(fā)生過關(guān)于“額外衛(wèi)生措施”的爭(zhēng)端。2009 年5 月2 日，墨西哥外長(zhǎng)表示，中方將沒有感染病毒的墨公民進(jìn)行隔離是歧視做法，缺乏科學(xué)根據(jù)，提醒墨公民“不要去中國(guó)旅行”。針對(duì)這一表態(tài)，中國(guó)外交部發(fā)言人馬朝旭強(qiáng)調(diào)，中國(guó)隔離墨西哥來華航班乘客，并非針對(duì)墨西哥公民，也沒有歧視性，純粹是衛(wèi)生檢疫措施。世界衛(wèi)生組織（WHO）流感主管福田敬二表示，隔離是一項(xiàng)“長(zhǎng)期確立的原則”，在流感暴發(fā)的早期階段是有意義的；世衛(wèi)組織駐華代表漢斯·特羅德松博士說：“還有其他國(guó)家正在采取與中國(guó)類似的行動(dòng)，所以我認(rèn)為中國(guó)在這方面并不突出。”③China Adopts, Defends Strict Quarantine Amid Flu Threat,http://english.china.com/zh_cn/news/china/11020307/20090507/15469102_1.html, visited on 12 May 2020.

（二）疫情信息與病毒材料共享

2005 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》旨在將傳染病國(guó)際控制的模式從邊境的應(yīng)急控制轉(zhuǎn)換為源頭治理：各國(guó)必須獲得并證明有能力“根據(jù)條例發(fā)現(xiàn)、評(píng)估、通知和報(bào)告事件”，并“迅速有效地應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”；各國(guó)必須指定一個(gè)《國(guó)際衛(wèi)生條例》國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，負(fù)責(zé)在24 小時(shí)內(nèi)對(duì)世衛(wèi)組織核實(shí)疫情的請(qǐng)求作出回應(yīng)。④參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第5、13、19～22條。然而，《國(guó)際衛(wèi)生條例》這一規(guī)則的實(shí)施，需要國(guó)際社會(huì)就關(guān)于世衛(wèi)組織及其會(huì)員國(guó)在特定突發(fā)公共衛(wèi)生事件下如何具體運(yùn)作達(dá)成共識(shí)。⑤See J. Brunne & S. J. Toope, Legitimacy and Legality in International Law 100(Cambridge University Press 2010).近年來，有關(guān)疫情通報(bào)義務(wù)的理解已經(jīng)引發(fā)了較大的爭(zhēng)議。

首先，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第6 條和第7 條雖然規(guī)定了“及時(shí)通報(bào)”和“信息共享”的義務(wù)，但是對(duì)于在什么情況下需要通報(bào)哪些信息，各國(guó)尚未有共識(shí)。部分外國(guó)勢(shì)力挑起關(guān)于此次COVID-19 病毒疫情的爭(zhēng)議點(diǎn)之一是，中國(guó)是否履行了及時(shí)通報(bào)疫情的義務(wù)。世衛(wèi)組織總干事表示：“中國(guó)發(fā)現(xiàn)疫情、分離病毒、開展基因組測(cè)序并與世衛(wèi)組織和全世界分享的速度令人印象深刻，難以言表。中國(guó)對(duì)透明度和支持其他國(guó)家的承諾也是如此?！雹佟妒佬l(wèi)組織總干事在關(guān)于2019 新型冠狀病毒的〈國(guó)際衛(wèi)生條例〉突發(fā)事件委員會(huì)新聞通報(bào)會(huì)上的發(fā)言》, https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-statement-on-ihr-emergency-committee-on-novel-coronavirus-(2019-ncov), 2020年5月12日訪問。但仍有人隨意指控：中國(guó)“壓制了有關(guān)冠狀病毒的信息，幾乎沒有采取任何遏制措施，并允許它在關(guān)鍵的早期和幾周內(nèi)不受控制地傳播”。②Lucas Bergkamp, State Liability for Failure to Control the COVID-19 Epidemic:International and Dutch Law, 7 European Journal of Risk Regulation 1 (2020).因此，對(duì)于如何在疫情早期科學(xué)不確定性下履行新發(fā)現(xiàn)病毒通報(bào)義務(wù)，特別是，如何界定通報(bào)世衛(wèi)組織之前的會(huì)員國(guó)發(fā)現(xiàn)、檢測(cè)、確認(rèn)和評(píng)估病毒和疫情的程序，亟待進(jìn)一步澄清《國(guó)際衛(wèi)生條例》的模糊之處。

其次，病毒材料究竟屬于《條例》所規(guī)定應(yīng)予全球共享的“公共衛(wèi)生信息”，還是主權(quán)權(quán)利范圍內(nèi)的“生物資源”，抑或是涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的無形財(cái)產(chǎn)？2007 年印尼政府曾一度宣布不再向世衛(wèi)組織“全球流感監(jiān)測(cè)網(wǎng)”發(fā)送禽流感病毒樣本，理由是世衛(wèi)組織會(huì)把收到的禽流感病毒樣本發(fā)送到全球與之有合作關(guān)系的實(shí)驗(yàn)室，有的被用來開發(fā)為抗禽流感的疫苗，然后對(duì)這些疫苗申請(qǐng)專利保護(hù)，再以高昂價(jià)格賣給印尼。例如，澳大利亞制藥公司CLS 就基于印尼的一個(gè)樣本研發(fā)出一種抗禽流感疫苗，而印尼政府對(duì)此毫不知情。③WHO，The Director General, Pandemic Influenza Preparedness: Sharing of Influenza Viruses and Access to Vaccines and Other Benefits, Sixty-Third World Health Assembly, A63/48 Provisional Agenda Item 11.1, 14 May 2010.

（三）世衛(wèi)組織預(yù)警職權(quán)的運(yùn)行

2005 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》賦予總干事根據(jù)突發(fā)事件委員會(huì)的評(píng)估和建議宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）的權(quán)力，④《國(guó)際衛(wèi)生條例》定義、第12條。這是國(guó)際公共衛(wèi)生法上一項(xiàng)激進(jìn)創(chuàng)新和重大突破。然而，事實(shí)證明，這也是頻繁引發(fā)爭(zhēng)議之處。2009 年4 月25 日針對(duì)在美國(guó)和墨西哥發(fā)生的H1N1 病毒疫情，時(shí)任總干事陳馮富珍援引《國(guó)際衛(wèi)生條例》宣布了PHEIC。對(duì)于世衛(wèi)組織正式確定的第一起PHEIC，有學(xué)者批評(píng)，疫情并不構(gòu)成大流行的第6 階段，因?yàn)樯形磾U(kuò)散到美洲大陸以外，從發(fā)病率和死亡率來看也不超過季節(jié)性流感；故世衛(wèi)組織有濫用職權(quán)之嫌。隨后，多名突發(fā)事件委員會(huì)成員被指控與從危機(jī)中直接受益的制藥公司有密切聯(lián)系，從而違背了世衛(wèi)組織利益中立的原則。⑤See D. Cohen & P. Carter，WHO and the Pandemic Flu“Conspiracies”, 340 British Medical Journal 1274-1279 (2010).世衛(wèi)組織指出，突發(fā)事件委員會(huì)的所有成員都簽署了保密協(xié)議，提供了利益聲明。①See D. Cohen & P. Carter, WHO and the Pandemic Flu“Conspiracies”, 340 British Medical Journal 1274-1279（2010）.事實(shí)上，恰恰是為防范該委員會(huì)成員不受外界影響，提高公眾的信任度，世衛(wèi)組織才對(duì)其身份保密，直到在宣布PHEIC 后才披露突發(fā)事件委員會(huì)成員名單。

在2019年6月的會(huì)議之后，對(duì)突發(fā)事件委員會(huì)的批評(píng)主要集中在一項(xiàng)PHEIC宣言將產(chǎn)生的益處和危害上?！读~刀》的一篇社論將矛頭指向了突發(fā)事件委員會(huì)的決定，即“與一項(xiàng)PHEIC 宣言相關(guān)的經(jīng)濟(jì)危害將超過利益”。社論譴責(zé)突發(fā)事件委員會(huì)玩弄政治，稱其“在全球激勵(lì)的基礎(chǔ)上鼓吹地方保護(hù)”。②Johan Giesecke, The Truth About PHEICs, Lancet, https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(19)31566-1/fulltext. visited on 12 May 2020.對(duì)于2020 年1月30 日世衛(wèi)組織總干事宣布COVID-19 疫情構(gòu)成PHEIC，國(guó)際社會(huì)基本認(rèn)可，但美國(guó)政府認(rèn)為，世衛(wèi)組織的行動(dòng)導(dǎo)致了許多生命的逝去，警報(bào)發(fā)得太晚。③See Remarks by President Trump, Vice President Pence, and Members of the Coronavirus Task Force in Press, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-pres ident-t-rump-vice-president-pence-members-coronavirus-task-force-press-briefing-april-7-2020/,vis ited on 12 May 2020.

值得關(guān)注的是，紐約市居民理查德·克林、斯蒂夫·羅特卡和詹納羅·基切亞向紐約南部區(qū)法院提交了起訴書。起訴書認(rèn)為，世衛(wèi)組織疏忽未能進(jìn)一步加強(qiáng)流行病學(xué)資料、臨床資料的系統(tǒng)實(shí)時(shí)共享為會(huì)員國(guó)的全球反應(yīng)提供信息的成果和經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)槭佬l(wèi)組織的疏忽、管理不善和缺乏領(lǐng)導(dǎo)能力，世界可能錯(cuò)過了一個(gè)關(guān)鍵窗口來阻止COVID-19 大流行或減輕其早期毒性。④See Richard O. Kling, M. D. Steve Rotker & Gennaro Purchia, Individually and on Behalf of All Others Similarly Situated, United States District Court Southern District of New York Case 7:20-Cv-03124 Document 1, Filed 04/20/20.美國(guó)政府和個(gè)別人的上述行為雖然屬于政治鬧劇，但也提出了一個(gè)法律問題：如果會(huì)員國(guó)認(rèn)為世衛(wèi)組織存在失誤或不法行為，或者會(huì)員國(guó)之間因公共衛(wèi)生治理產(chǎn)生爭(zhēng)端，是否可以通過《國(guó)際衛(wèi)生條例》中的爭(zhēng)端解決機(jī)制解決呢？

三、《國(guó)際衛(wèi)生條例》確立的爭(zhēng)端解決程序

世衛(wèi)組織成立后的一大進(jìn)展是，初步建立了爭(zhēng)端解決機(jī)制。根據(jù)2005 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第56 條，有關(guān)適用方面產(chǎn)生的爭(zhēng)端解決有幾種選擇：（1）談判或其他自愿的和平解決方式（斡旋、調(diào)停或和解等）；（2）世衛(wèi)組織總干事解決；（3）提交常設(shè)仲裁法庭的有拘束力的仲裁；（4）提交其他爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)；（5）世衛(wèi)組織與締約國(guó)的爭(zhēng)端，提交世界衛(wèi)生大會(huì)。

（一）締約國(guó)間爭(zhēng)端的協(xié)商解決

世界各國(guó)在公共衛(wèi)生安全上的相互依存，凸顯出談判的價(jià)值。與舊版基本相同，2005 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》繼續(xù)確立了談判優(yōu)先的爭(zhēng)端解決方式?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第56條第1款規(guī)定：“如兩個(gè)或兩個(gè)以上締約國(guó)之間就本條例的解釋或執(zhí)行發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，有關(guān)締約國(guó)應(yīng)首先通過談判或其自行選擇的任何其他和平方式尋求解決此爭(zhēng)端，包括斡旋、調(diào)?；蚝徒?。未能達(dá)成一致的，并不免除爭(zhēng)端各當(dāng)事方繼續(xù)尋求解決該爭(zhēng)端的責(zé)任。”

談判不僅是解決《國(guó)際衛(wèi)生條例》相關(guān)爭(zhēng)端的優(yōu)先選項(xiàng)，而且也是預(yù)防爭(zhēng)端產(chǎn)生的策略。不管是自愿性的還是義務(wù)性的，執(zhí)行行政決策的磋商往往比執(zhí)行立法決策的磋商要容易。①參見[英]梅爾里斯：《國(guó)際爭(zhēng)端解決》，韓秀麗等譯，法律出版社2015年版，第9頁。例如，在有關(guān)COVID-19 疫情的“額外衛(wèi)生措施”方面，日本和韓國(guó)產(chǎn)生了糾紛。日本在未與韓國(guó)事先協(xié)商且未予提前通知的情況下單方面發(fā)布入境管制措施，限制韓日航班的起降機(jī)場(chǎng)，韓國(guó)則對(duì)于日本政府再次深表遺憾，韓國(guó)對(duì)日本全境的旅行預(yù)警級(jí)別上調(diào)至第二級(jí)。對(duì)于日韓兩國(guó)因?yàn)橐咔楫a(chǎn)生的摩擦，3 月6 日，世衛(wèi)組織衛(wèi)生緊急項(xiàng)目執(zhí)行主任邁克爾·瑞安表示，日韓兩國(guó)均出臺(tái)入境限制“并沒有好處”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該集中于防止疫情擴(kuò)大而不是政治性糾紛。②參見王仲昀：《日韓矛盾因“疫”雪上加霜》，載《新民周刊》2020年3月18日。

政府間談判和磋商，除了純粹法律意義上的爭(zhēng)端解決的程序而言，③“爭(zhēng)端”可理解為“有關(guān)法律或事實(shí)問題的分歧，兩個(gè)[或更多]人之間的法律意見沖突或利益沖突”。這種“爭(zhēng)端”的一個(gè)基本特征是“一方的主張被另一方明確反對(duì)”，參見西南非洲案（埃塞俄比亞訴南非；利比里亞訴南非）（初步反對(duì)意見）〔1962〕328；關(guān)于起訴或引渡義務(wù)案（比利時(shí)訴塞內(nèi)加爾）（案情）〔2012〕ICJ Reports 422, 442；某些財(cái)產(chǎn)案（列支敦斯登訴德國(guó)）（初步反對(duì)意見）〔2005〕ICJ Reports 6, 16；東帝汶案（葡萄牙訴澳大利亞）（判決）〔1995〕ICJ Report 90, 99-100。技術(shù)性和政策性問題的磋商實(shí)際上占據(jù)了《國(guó)際衛(wèi)生條例》大部分日常的爭(zhēng)端預(yù)防工作。首先是有關(guān)應(yīng)對(duì)可能構(gòu)成PHEIC 事件的處理。若發(fā)生的事件無須通報(bào)，締約國(guó)仍可告知世衛(wèi)組織并與之“就適宜的衛(wèi)生措施進(jìn)行磋商”。每個(gè)締約國(guó)應(yīng)當(dāng)核實(shí)世衛(wèi)組織非官方渠道獲得的疫情信息，而且世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)與在其領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生事件的締約國(guó)就按疫情公開信息的意圖進(jìn)行協(xié)商。其次，在宣布PHEIC 的認(rèn)定和結(jié)束之前，總干事應(yīng)當(dāng)與本國(guó)領(lǐng)土上發(fā)生事件的締約國(guó)進(jìn)行磋商。再次，采取“額外衛(wèi)生措施”的締約國(guó)應(yīng)當(dāng)在實(shí)施48 小時(shí)內(nèi)向世衛(wèi)組織報(bào)告此類措施及其衛(wèi)生方面的理由。任何締約國(guó)可要求執(zhí)行此類措施的締約國(guó)與之協(xié)商。協(xié)商的目的是為了明確該措施所基于的科學(xué)信息和公共衛(wèi)生依據(jù)并找到共同接受的解決方案。①參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第9～11條。

（二）世界衛(wèi)生大會(huì)表決

2005 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》第56 條第5 款規(guī)定：“如果世衛(wèi)組織與一個(gè)或多個(gè)締約國(guó)之間就本條例的解釋或適用發(fā)生爭(zhēng)端，此事應(yīng)提交衛(wèi)生大會(huì)?！币虼?，如果締約國(guó)就世衛(wèi)組織行使宣布PHEIC 和臨時(shí)措施的權(quán)力存在爭(zhēng)議，衛(wèi)生大會(huì)表決是必經(jīng)的程序。此外，如果締約國(guó)就《世界衛(wèi)生組織組織法》（以下稱《組織法》）或《國(guó)際衛(wèi)生條例》法律問題請(qǐng)求國(guó)際法院咨詢管轄權(quán)，也需要衛(wèi)生大會(huì)獲得多數(shù)通過。②《國(guó)際法院規(guī)約》第65 條規(guī)定：“法院于任何法律問題如經(jīng)任何團(tuán)體由聯(lián)合國(guó)憲章授權(quán)而請(qǐng)求或依照聯(lián)合國(guó)憲章而請(qǐng)求時(shí)，得發(fā)表咨詢意見?！薄堵?lián)合國(guó)憲章》第96 條規(guī)定：“大會(huì)或安理會(huì)對(duì)于任何法律問題得請(qǐng)求國(guó)際法院發(fā)表咨詢意見；聯(lián)合國(guó)其他機(jī)關(guān)及各種專門機(jī)關(guān)，對(duì)于其工作范圍內(nèi)的任何法律問題，得隨時(shí)以大會(huì)的授權(quán)，請(qǐng)求國(guó)際法院發(fā)表咨詢意見?！?/p>

世界衛(wèi)生大會(huì)還在促進(jìn)《國(guó)際衛(wèi)生條例》的有效實(shí)施和解決爭(zhēng)端中，具有廣泛作用。首先，“應(yīng)當(dāng)定期審查本條例的實(shí)施情況。為此目的，衛(wèi)生大會(huì)可通過總干事要求審查委員會(huì)提出意見”；并“酌情考慮”世衛(wèi)組織定期審查和評(píng)價(jià)有關(guān)PHEIC 實(shí)施情況的結(jié)果。因此，世衛(wèi)組織可通過行使執(zhí)法監(jiān)督來間接地解決爭(zhēng)端。③參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第54條。其次，“總干事應(yīng)酌情向衛(wèi)生大會(huì)通報(bào)”有關(guān)任擇強(qiáng)制性仲裁的行動(dòng)，故世衛(wèi)組織有微小的“司法監(jiān)督權(quán)”。④參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第56條。事實(shí)上，對(duì)其會(huì)員國(guó)未履行其義務(wù)的行為，世界衛(wèi)生組織能采取的唯一懲罰方法是由世界衛(wèi)生大會(huì)行使任意決定權(quán)，在該會(huì)員國(guó)“未盡到財(cái)政義務(wù)或存在其他例外情況”時(shí)，暫停該會(huì)員國(guó)享有的投票權(quán)和相應(yīng)服務(wù)。⑤參見《世界衛(wèi)生組織組織法》第7條。

現(xiàn)行國(guó)際條約法只確認(rèn)全體締約國(guó)的解釋、國(guó)際司法或仲裁機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事國(guó)共同同意作出的解釋，以及國(guó)際組織對(duì)它賴以創(chuàng)立和活動(dòng)的《組織法》為有權(quán)解釋。雖然國(guó)際組織可以解釋《組織法》授權(quán)以外的條約條款，但法律效果并不明確。⑥參見李浩培：《條約法概論》，法律出版社1987 年版，第347 頁；萬鄂湘、石磊等：《國(guó)際條約法》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第245-246頁。不過，根據(jù)《組織法》，世界衛(wèi)生大會(huì)就本組織職權(quán)范圍以內(nèi)的一應(yīng)事項(xiàng)提出建議；涉及條約解釋或適用的問題，由出席及投票表決會(huì)員國(guó)過半數(shù)通過作出決定。⑦參見《世界衛(wèi)生組織組織法》第23條、第72條。因此，2005 年《國(guó)際衛(wèi)生條例》所未提及的一項(xiàng)世界衛(wèi)生大會(huì)的功能是：在解決《國(guó)際衛(wèi)生條例》解釋爭(zhēng)議上的基礎(chǔ)性作用。然而，尚存疑問的是，衛(wèi)生大會(huì)如果就條約爭(zhēng)議或解釋問題僅依《組織法》第23 條以決議的方式作出，則既不是根據(jù)《組織法》第21 條所通過的“方法”或“標(biāo)準(zhǔn)”，也不構(gòu)成“嗣后各締約方之間有關(guān)條約解釋或其條款適用的協(xié)議”，①Vienna Convention on the Law of Treaties，Article 31.1.從而對(duì)會(huì)員國(guó)無法律約束力。

前述的病毒共享分歧盡管在臨時(shí)妥協(xié)后再發(fā)爭(zhēng)議，但隨著2011年5月衛(wèi)生大會(huì)批準(zhǔn)《大流行性流感防范框架》，以發(fā)展中國(guó)家得以共享流感病毒、獲得疫苗和其他益處而得到解決。②參見世界衛(wèi)生組織：《共享流感病毒以及獲得疫苗和其它利益的大流行性流感防范框架》, https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/106549/A64_REC1-ch.pdf?sequence=1&is-Allowed=y，2020年5月12日訪問。但報(bào)告還強(qiáng)調(diào)了發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家之間仍然存在的分歧。③發(fā)達(dá)國(guó)家希望建立不與病毒共享掛鉤的自愿性惠益分享機(jī)制, 從而可以無償從世衛(wèi)組織獲得病毒材料, 故拒絕締結(jié)所謂的SMTA;發(fā)展中國(guó)家則強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過SMTA 來明確發(fā)達(dá)國(guó)家機(jī)構(gòu)從世衛(wèi)組織獲取病毒材料的條件與承諾,即應(yīng)分享利用其生物資源產(chǎn)生的專利惠益。有學(xué)者認(rèn)為，把爭(zhēng)端提交世界衛(wèi)生大會(huì)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)多數(shù)規(guī)則體系，會(huì)把政治和國(guó)家利益置于法律和科學(xué)考慮之上。國(guó)際現(xiàn)實(shí)和平等參與的結(jié)構(gòu)性障礙決定了一些國(guó)家在本理事機(jī)構(gòu)面前的影響力將高于其他國(guó)家，弱國(guó)尤其處于不利地位，這在歷史上對(duì)公共衛(wèi)生的進(jìn)步是有害的。④See Steven J. Hoffman, Making the International Health Regulations Matter, in Simon Rushton & Jeremy Youde, Routledge Handbook of Global Health Security 239-251（Routledge 2015）.

（三）與其他爭(zhēng)端解決機(jī)制的關(guān)系

雖然《國(guó)際衛(wèi)生條例》提及的仲裁可以解決許多這些問題，但前提是會(huì)員國(guó)自愿接受這一額外義務(wù)。截至目前，尚未有會(huì)員利用仲裁正式提起有關(guān)《國(guó)際衛(wèi)生條例》解釋或執(zhí)行的爭(zhēng)端解決。而且，提交給其他國(guó)際司法機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)端必須與“條例的解釋或執(zhí)行”相關(guān)，才屬于《國(guó)際衛(wèi)生條例》第56 條規(guī)定的范圍。這表示，與條例的解釋或適用無關(guān)的爭(zhēng)端（例如，只與其他國(guó)際文書的“解釋或適用相關(guān)”的爭(zhēng)端），不屬于第56 條規(guī)定的范圍，因此，與《國(guó)際衛(wèi)生條例》措施有關(guān)的人權(quán)、貿(mào)易或國(guó)際法其他領(lǐng)域爭(zhēng)端，則“本條例不應(yīng)侵害可能作為任何國(guó)際協(xié)議締約國(guó)而尋求其他政府間組織或根據(jù)任何國(guó)際協(xié)議建立的爭(zhēng)端解決機(jī)制的締約國(guó)的權(quán)利。”

由于《國(guó)際衛(wèi)生條例》對(duì)于其他國(guó)際條約設(shè)立的爭(zhēng)端解決程序表示出“謙卑”的態(tài)度，與貿(mào)易密切相關(guān)的公共衛(wèi)生爭(zhēng)端往往通過WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（DSB）來解決。然而，WTO的程序又過于冗長(zhǎng)，無法解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件中所遭受的直接經(jīng)濟(jì)損失。1997 年末，歐盟（EU）禁止從正流行霍亂的東非國(guó)家——肯尼亞、烏干達(dá)、莫桑比克進(jìn)口魚類。①See Commission Decision of 23 December 1997, Concerning Certain Protective Measures with Regard to Certain Fishery Products Originating in Uganda, Kenya, Tanzania, and Mozambique (1997/878/EC).盡管世衛(wèi)組織不贊成歐盟采取的旅行與貿(mào)易限制措施，②總干事Hiroshi Nakajima 博士在口頭備忘錄中聲明，“對(duì)諸如海味、淡水魚與蔬菜之類的食品進(jìn)行禁運(yùn)不是一種防止霍亂國(guó)際傳播的合適行為方向，且會(huì)帶來對(duì)受害國(guó)家的額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”。但歐盟竟然主張“歐共體不是世界衛(wèi)生組織的會(huì)員，遵守《國(guó)際衛(wèi)生條例》不是強(qiáng)制性的”，將禁令堅(jiān)持到1998 年底，最終因WTO 的介入才停止。③See David P. Fidler, International Law and Public Health: Materials on and Analysis of Global Health Jurisprudence 137-139（Transnational Publishers, Inc. 2000）.2009 年由于墨西哥暴發(fā)H1N1 突發(fā)疫情，一些國(guó)家還限制了豬肉產(chǎn)品的出口，盡管缺乏世衛(wèi)組織或國(guó)際獸醫(yī)局的支持。墨西哥試圖通過向WTO 提交一份聲明來阻止這些沒有科學(xué)依據(jù)的貿(mào)易限制，但WTO 最后只與其他國(guó)際組織聯(lián)合聲明豬肉產(chǎn)品不是2009 年H1N1 流感的源頭，但未能裁定進(jìn)口禁令違反了WTO 協(xié)定。④See Tim K. Mackey & Bryan A. Lianga, WHO-WTO Forum to Promote Optimal Economic-Public Health Pandemic Response, 33 Journal of Public Health Policy 119-130 (2012).

如果根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》難以對(duì)會(huì)員國(guó)實(shí)施管轄權(quán)的情況下，原告方能否利用《組織法》第75 條，繞過世界衛(wèi)生大會(huì)表決的前置程序，而將案件提交到國(guó)際法院。該條規(guī)定：“除當(dāng)事國(guó)另有協(xié)議解決方法外，應(yīng)依國(guó)際法院規(guī)約之法規(guī)，因解釋或適用本組織法而起之爭(zhēng)端或問題提交國(guó)際法院?！倍?，國(guó)際法院本身已經(jīng)承認(rèn)“《組織法》第75 條規(guī)定為法院管轄權(quán)基礎(chǔ)提供了依據(jù)”。因此，可能的選擇是將《國(guó)際衛(wèi)生條例》與《組織法》聯(lián)系起來。例如，針對(duì)干擾總干事履行職務(wù)的行為，可指控其違反了《國(guó)際衛(wèi)生條例》第3 條的諸項(xiàng)原則，以及《組織法》第37 條。該條規(guī)定：“本組織各會(huì)員國(guó)承諾尊重秘書長(zhǎng)及其辦事人員之專屬國(guó)際性，亦不設(shè)法影響其行為?！雹萜渌婕啊督M織法》的可能主張包括：（1）主張一國(guó)違反了第64條。該條規(guī)定：“每一會(huì)員國(guó)應(yīng)匯編各種統(tǒng)計(jì)與流行病報(bào)告書，其格式由衛(wèi)生大會(huì)定之?！保?）主張一國(guó)違反了第63條。該條規(guī)定：“會(huì)員國(guó)應(yīng)將有關(guān)衛(wèi)生并經(jīng)在該國(guó)境內(nèi)公布發(fā)表之重要法令、規(guī)章、政府機(jī)關(guān)正式報(bào)告書及統(tǒng)計(jì)，立即通知本組織?！钡牵鶕?jù)該條文義，這些“政府機(jī)關(guān)正式報(bào)告書”和“統(tǒng)計(jì)”必須在一國(guó)“公布發(fā)表”。目前“重要”和“公布發(fā)表”一詞的定義在該語境下尚不清楚。

四、技術(shù)性爭(zhēng)議的專家管理模式

從上述分析可以看出，《國(guó)際衛(wèi)生條例》雖然有爭(zhēng)端解決程序，但沒有建立強(qiáng)制性爭(zhēng)端解決的機(jī)構(gòu)。有學(xué)者曾作比較，國(guó)際勞工組織雖沒有規(guī)定類似的爭(zhēng)端解決條款，但國(guó)際勞工組織中卻設(shè)有許多此類機(jī)構(gòu)，如，國(guó)際勞工組織內(nèi)部負(fù)責(zé)調(diào)查或者審查有關(guān)違反勞工權(quán)利的申訴或請(qǐng)求的某些實(shí)體。①參見何塞·阿爾瓦雷斯：《作為造法者的國(guó)際組織》，蔡從燕等譯，法律出版社2011 年版，第642-645頁。實(shí)際上，《國(guó)際衛(wèi)生條例》將處理衛(wèi)生事件的決策權(quán)分解為總干事、突發(fā)事件委員會(huì)和審查委員會(huì)三方進(jìn)行。這些機(jī)構(gòu)從專家管理角度影響著技術(shù)性爭(zhēng)議解決進(jìn)程。

（一）秘書處（總干事）

如果通過談判等手段未能解決爭(zhēng)端，有關(guān)締約國(guó)可商定將爭(zhēng)端提交總干事，總干事應(yīng)當(dāng)盡全力予以解決。②參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第56條。但是，將爭(zhēng)端提交總干事咨詢或調(diào)解并不是強(qiáng)制性的，其建議對(duì)爭(zhēng)端各締約方或其他會(huì)員國(guó)也沒有約束力。或者說，總干事一般只能就處理次要條款和非實(shí)質(zhì)性問題提供對(duì)《國(guó)際衛(wèi)生條例》的非正式解釋。據(jù)列維（Leive）分析，雖然世衛(wèi)組織會(huì)員國(guó)沒有強(qiáng)制義務(wù)訴諸總干事解決爭(zhēng)端的程序，并且不受其結(jié)果的拘束，但“這一程序經(jīng)常被使用，這無疑是因?yàn)樗鼧O具非正式性、靈活性及非約束性”；雖然具有非正式性，但長(zhǎng)期的機(jī)構(gòu)實(shí)踐據(jù)認(rèn)為使得內(nèi)部人士對(duì)于進(jìn)行這些程序的不成文規(guī)則了如指掌，如提起申訴的資格、所要求的證據(jù)的性質(zhì)，以及預(yù)計(jì)世衛(wèi)組織秘書處將采取的行動(dòng)或建議的類型。③See D. M. Leive, International Regulatory Regimes: Case Studies in Health, Meteorology, and Food 577-578 (Lexington 1976).

歷史上，世衛(wèi)組織借助秘書處行使的斡旋功能解決了數(shù)百起涉及解釋的問題與爭(zhēng)端。1953 年世界衛(wèi)生大會(huì)決議曾要求總干事處理“國(guó)際衛(wèi)生條例或公約適用中產(chǎn)生的所有問題和爭(zhēng)端，如果可能的話，解決它們”。這一決議為總干事的非正式“調(diào)?！钡匚惶峁┝艘罁?jù)。例如，1965 年世界衛(wèi)生組織總干事聲明，《國(guó)際衛(wèi)生條例》允許的衛(wèi)生措施可適用于具有外交身份的個(gè)人。這就解決了有關(guān)外交人員是否免除《國(guó)際衛(wèi)生條例》允許的國(guó)家衛(wèi)生措施的法律問題。④See David P. Fidler, International Law and Infectious Diseases 88-89（Oxford University Press 1999）.

然而，《國(guó)際衛(wèi)生條例》實(shí)施以來，少見總干事解決爭(zhēng)端的明確的案例。當(dāng)然，我們可以看到總干事頻繁地發(fā)表各種宣言或聲明，來表明其對(duì)熱點(diǎn)的分歧進(jìn)行回答。例如，針對(duì)所謂COVID-19 疫情的瞞報(bào)或延遲等問題，總干事發(fā)布了《世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)COVID-19 疫情時(shí)間線》，①參見《世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)COVID-19 疫情時(shí)間線》，https://www.who.int/zh/news-room/detail/08-04-2020-who-timeline---covid-19, 2020年5月12日訪問。并多次向媒體介紹該時(shí)間表。②參見《世衛(wèi)組織總干事2020 年4 月29 日在2019 冠狀病毒病(COVID-19)疫情媒體通報(bào)會(huì)上的講話》,https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remark s-at-the-media-briefing-on-covid-19---29-april-2020, 2020年5月12日訪問。當(dāng)然，事后總干事往往更多地通過召集或指示成立前面提及的突發(fā)事件委員會(huì)和下述的審查委員會(huì)或其他專家委員會(huì)來就爭(zhēng)議事項(xiàng)提供專業(yè)調(diào)查意見，從而避免被認(rèn)為有所偏倚而產(chǎn)生更大的爭(zhēng)議。

（二）審查委員會(huì)

2005 年最初提出的《國(guó)際衛(wèi)生條例》修訂草案曾提出建立審查委員會(huì)，作為條例的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)；③《國(guó)際衛(wèi)生條例》修訂草案第47 條第2 款規(guī)定，審查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向爭(zhēng)端的當(dāng)事國(guó)轉(zhuǎn)達(dá)其意見和建議，而總干事應(yīng)予公開。此意見和建議不應(yīng)約束爭(zhēng)端的當(dāng)事國(guó)，除非在審查委員會(huì)審查程序開始前當(dāng)事國(guó)就決定接受約束并相應(yīng)通知審查委員會(huì)。如果在審查委員會(huì)審查程序開始前當(dāng)事國(guó)就決定接受約束并相應(yīng)通知審查委員會(huì)，則它的意見和建議具有拘束力。然而，《國(guó)際衛(wèi)生條例》設(shè)立的審查委員會(huì)，僅部分地繼承了前述“傳染病國(guó)際監(jiān)測(cè)委員會(huì)”的職權(quán)。作為“專家委員會(huì)”，依多數(shù)表決向總干事提出有關(guān)長(zhǎng)期建議的技術(shù)性意見，并“向總干事就所交付與本條例的實(shí)施有關(guān)的任何事宜提供技術(shù)性意見”?？梢姡绻嬖诩夹g(shù)性爭(zhēng)端，則審查委員會(huì)可應(yīng)總干事要求提供意見。④參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第50、51條。

與主要在PHEIC 背景下運(yùn)作的突發(fā)事件委員會(huì)不同，審查委員會(huì)“應(yīng)被視為專家委員會(huì)，應(yīng)服從于《世衛(wèi)組織咨詢團(tuán)條例》⑤第四屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過的《專家咨詢團(tuán)和專家委員會(huì)條例》，已為第35 屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過的文本(WHA35.10 號(hào)決議)所取代。后又通過了幾項(xiàng)修正案(WHA45(10)號(hào)決定、WHA49.29號(hào)決議、WHA53.8號(hào)決議和WHA55.24號(hào)決議)?！保上蚩偢墒戮退桓杜c本條例的實(shí)施有關(guān)的任何事宜提供技術(shù)性意見。⑥參見《國(guó)際衛(wèi)生條例》第50條。盡管審查委員會(huì)基于多數(shù)表決的決定“無約束力”，但衛(wèi)生大會(huì)或執(zhí)委會(huì)通過后，則獲得了很強(qiáng)的法律影響力。第52 條規(guī)定：“總干事應(yīng)將委員會(huì)的意見和建議提請(qǐng)衛(wèi)生大會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)審議和采取行動(dòng)?！睘榱颂岣咄该鞫?，審查委員會(huì)會(huì)聽取代表締約國(guó)、國(guó)際衛(wèi)生條例國(guó)家協(xié)調(diào)中心、政府間組織和非政府組織的個(gè)人的證詞；在獨(dú)立運(yùn)作的同時(shí)，審查委員會(huì)經(jīng)常向世衛(wèi)組織秘書處尋求信息，要求澄清信息通報(bào)期間出現(xiàn)的問題；世衛(wèi)組織通過委員會(huì)成員簽署保密協(xié)議的方式，提供了自由查閱內(nèi)部機(jī)密文件的機(jī)會(huì)。

2010 年1 月，世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會(huì)要求總干事就如何評(píng)估國(guó)際上對(duì)大流行性流感的反應(yīng)提出建議，然后批準(zhǔn)了總干事關(guān)于召集《國(guó)際衛(wèi)生條例》審查委員會(huì)審查大流行性流感反應(yīng)和《國(guó)際衛(wèi)生條例》運(yùn)作情況的建議。該審查委員會(huì)由在公共衛(wèi)生領(lǐng)域具有廣泛科學(xué)專門知識(shí)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的頂尖專家組成，負(fù)責(zé)對(duì)大流行過程中發(fā)生的事件和世衛(wèi)組織作出的決定進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，①See WHO，Strengthening Response to Pandemics and Other Public-Health Emergencies: Report of the Review Committee on the Functioning of the International Health Regulations (2005) and on Pandemic Influenza (H1N1) 2009.同樣，2016年，世衛(wèi)組織再次組建審查委員會(huì)，審查《國(guó)際衛(wèi)生條例》在埃博拉暴發(fā)和應(yīng)對(duì)中的作用。這可以理解為實(shí)質(zhì)上是世衛(wèi)組織主導(dǎo)的國(guó)際調(diào)查，盡管報(bào)告的結(jié)論并沒有法律拘束力。

（三）專家委員會(huì)

《組織法》規(guī)定，執(zhí)行委員會(huì)有權(quán)設(shè)立和解散專家委員會(huì)，即“自行主張?jiān)O(shè)置執(zhí)行委員會(huì)認(rèn)為需要之其他委員會(huì)”以處理世衛(wèi)組織職權(quán)內(nèi)的事項(xiàng)，或“與其他各種組織會(huì)同設(shè)立聯(lián)合或混合委員會(huì)”。②《組織法》第38條、第40條。執(zhí)行委員會(huì)由34 名在衛(wèi)生專門技術(shù)方面著有資格的委員組成，③美國(guó)、澳大利亞和中國(guó)目前均是執(zhí)行委員會(huì)成員。發(fā)達(dá)國(guó)家還有奧地利、芬蘭、德國(guó)、以色列、意大利、日本和新加坡。南美有巴西、阿根廷、智利、格林納達(dá)、圭亞那，其他均是亞非拉國(guó)家。不僅可“就衛(wèi)生大會(huì)提交之問題”向大會(huì)提供意見，或“自動(dòng)擬具意見或提議提交衛(wèi)生大會(huì)”；執(zhí)行委員會(huì)還應(yīng)將會(huì)員國(guó)或聯(lián)合國(guó)其他有關(guān)組織提出的任何項(xiàng)目，列入衛(wèi)生大會(huì)每屆例會(huì)的臨時(shí)議程。在接到大多數(shù)會(huì)員或執(zhí)行委員會(huì)提出要求的90日內(nèi)，總干事應(yīng)召集特別大會(huì)。④如果十個(gè)執(zhí)行委員會(huì)委員提出召開執(zhí)行委員會(huì)特別會(huì)議，并在該特別會(huì)議會(huì)上以多數(shù)表決通過了關(guān)于召開世衛(wèi)大會(huì)特別會(huì)議的議題，則需要召開該議題世衛(wèi)大會(huì)特別會(huì)議。參見《組織法》第28條。可見，執(zhí)行委員會(huì)在議程設(shè)置和專家小組的組建上具有較大影響力，均可能涉及《國(guó)際衛(wèi)生條例》解釋或執(zhí)行。

根據(jù)2015年1月執(zhí)行委員會(huì)埃博拉特別會(huì)議通過的一項(xiàng)決議，世衛(wèi)組織總干事委托一個(gè)外部獨(dú)立專家小組對(duì)世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)埃博拉疫情的各個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。英國(guó)劍橋大學(xué)默里愛德華茲學(xué)院院長(zhǎng)芭芭拉夫人主持會(huì)議。⑤小組成員有：剛果民主共和國(guó)國(guó)家生物醫(yī)學(xué)研究所所長(zhǎng)Jean-Jacques Muyembe Tamfun 教授；尼日利亞國(guó)家埃博拉緊急行動(dòng)中心主任Faisal Shuaib 博士；菲律賓衛(wèi)生緊急情況和災(zāi)難獨(dú)立顧問兼顧問Carmencita Alberto Banatin 博士；教授Julio Frenk，美國(guó)馬薩諸塞州波士頓市哈佛T.H.Chan 公共衛(wèi)生學(xué)院院長(zhǎng)；Ilona Kickbusch 教授，瑞士日內(nèi)瓦國(guó)際與發(fā)展研究院全球健康項(xiàng)目主任。該小組先后向第68 屆世界衛(wèi)生大會(huì)提交了兩份工作進(jìn)展報(bào)告。此外，倫敦衛(wèi)生與熱帶醫(yī)學(xué)院和哈佛全球衛(wèi)生研究所召集的埃博拉全球應(yīng)對(duì)獨(dú)立小組和聯(lián)合國(guó)全球應(yīng)對(duì)健康危機(jī)高級(jí)別小組，也分別在2016 年底提交報(bào)告。類似的專家委員會(huì)也許在為解決爭(zhēng)端提供咨詢意見方面有一定影響力。但是，如何既保障獨(dú)立性和適當(dāng)?shù)某绦?，也確保這些專家具有傳染病預(yù)防科學(xué)方面的重要背景和經(jīng)驗(yàn)，將是一個(gè)難題。

由于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的科研活動(dòng)容易引起重大倫理爭(zhēng)議，為保證利益相關(guān)方所采取的行動(dòng)受到合理且適時(shí)的倫理審查，世衛(wèi)組織經(jīng)總干事提名設(shè)立倫理審查專家委員會(huì)(WHO-ERC)。例如，針對(duì)埃博拉疫情設(shè)立了該委員會(huì)。27 名成員包括臨床研究、藥物開發(fā)、社會(huì)科學(xué)、法律事務(wù)等方面的專業(yè)成員，以及1 名非專業(yè)成員。6 至8 名成員來自日內(nèi)瓦的大學(xué)或國(guó)際組織。①See WHO Advisory Panel, Ethical Considerations for Use of Unregistered Interventions for Ebola Virus Disease, Report of an Advisory Panel to WHO,WHO/HIS/KER/GHE/14.1,2014.倫理審查專家委員會(huì)主席可要求非委員會(huì)代表學(xué)科的專家提供意見，其成員受保密規(guī)則的約束。作為世衛(wèi)組織獨(dú)立委員會(huì)，倫理審查專家委員會(huì)適用《國(guó)際醫(yī)學(xué)組織理事會(huì)指南》。②See Council for International Organizations of Medical Sciences (CIOMS): International Ethical Guidelines for Biomedical Research Involving Human Subjects. http://cioms.ch/shop/wp-content/uploads/2016/08/International_Ethical_Guidelines_for_Biomedical_Research_I nvolving_Human_Subjects.pdf (2002), visited on 12 May 2000.所有提交的材料都需要獨(dú)立科學(xué)評(píng)審員的書面評(píng)估和批準(zhǔn)。

五、結(jié)論

綜上所述，《國(guó)際衛(wèi)生條例》確立的爭(zhēng)端解決機(jī)制可以說是一種外交方法為主、法律為輔的混合方法，目的是在盡可能地、盡快地和平解決公共衛(wèi)生措施上的分歧而促進(jìn)《國(guó)際衛(wèi)生條例》的有效實(shí)施。其中，世衛(wèi)組織自身的機(jī)構(gòu)發(fā)揮一定作用，但將司法性爭(zhēng)端解決的任務(wù)交由國(guó)際法院、仲裁法庭和WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)去完成；而且，《國(guó)際衛(wèi)生條例》將處理衛(wèi)生爭(zhēng)議的最終裁決權(quán)留給總干事、衛(wèi)生大會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)三方分享，而不是專門的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。無論是世界衛(wèi)生大會(huì)，或執(zhí)行委員會(huì)決定要求成立的各類委員會(huì)，均通過多數(shù)表決的方式作出決策。因此，《國(guó)際衛(wèi)生條例》爭(zhēng)端解決機(jī)制的法律特征并不明顯?？梢姡佬l(wèi)組織將其裁量權(quán)或決策權(quán)局限在其技術(shù)專長(zhǎng)的領(lǐng)域，遵循的是專家管理的思路，而不是主要運(yùn)用法律對(duì)爭(zhēng)議問題進(jìn)行裁決。這說明，世衛(wèi)組織不可能發(fā)展出類似于WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)發(fā)展的WTO案例法的“《國(guó)際衛(wèi)生條例》案例法”。③參見龔向前：《傳染病控制國(guó)際法律問題研究》，法律出版社2011年版，第67-68頁。

《組織法》和《國(guó)際衛(wèi)生條例》均沒有規(guī)定任何未遵守情勢(shì)下的制裁，當(dāng)一個(gè)會(huì)員國(guó)指控另一會(huì)員國(guó)未能將已生效的國(guó)際條例付諸實(shí)施時(shí)，不存在相應(yīng)的制裁機(jī)制。缺乏任何強(qiáng)制性機(jī)制迫使?fàn)幎烁鞣絽⑴c意味著，決定解決進(jìn)程和結(jié)果的將是權(quán)力和政治影響力，而不是法律和程序規(guī)范。因此，《國(guó)際衛(wèi)生條例》實(shí)施的監(jiān)督，主要通過締約國(guó)和總干事向世界衛(wèi)生大會(huì)報(bào)告實(shí)施情況，近年來組建的審查委員會(huì)和其他專家委員會(huì)也發(fā)揮了調(diào)查和評(píng)估的作用。或許，《國(guó)際衛(wèi)生條例》本身是一套以國(guó)際合作而非責(zé)任追究為取向的技術(shù)規(guī)范。由于公共衛(wèi)生爭(zhēng)議問題的任何解決方案，最終可能只會(huì)不必要地?cái)U(kuò)大科學(xué)不確定性，而沒有辦法提供快速、有效的解決辦法。