申洪亮

（華北天然氣銷售中心，天津 300450）

1 引言

我國生活能源中，占比最大的能源為天然氣，天然氣與經(jīng)濟(jì)、民生關(guān)系密切[1]。公眾最為關(guān)注的是天然氣的價格。2011年12月，廣東、廣西兩大地區(qū)開展了天然氣運輸價格體制改革，并設(shè)置了專項試點，加速了天然氣價格體制改革。作為整個天然氣管道成本內(nèi)的核心環(huán)節(jié)，定價格外引人注目。天然氣管輸具備顯著的自然壟斷屬性，為確保行業(yè)更好的生存與發(fā)展，保障消費者權(quán)益，要對價格實行嚴(yán)格管控。在管制條例制定過程中，要站在政策角度上思索，不可只注重法律角度。天然氣管輸業(yè)發(fā)展最初，制定的機(jī)制與政策是為了應(yīng)急，屬于一項應(yīng)急立法，主要是為及時解決價格問題，維持管輸業(yè)的穩(wěn)定，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展[2]。隨著管輸業(yè)的成熟，實踐經(jīng)驗不斷豐富，減弱了政策信息的公共屬性，使得天然氣的位階也降低，增加了政策內(nèi)容的復(fù)雜度。因此，從政策之治到法律之治成為天然氣管輸定價制度發(fā)展的必然。

2 天然氣管道定價政策

最早的天然氣運輸價格規(guī)范文件為1976年石油化學(xué)工業(yè)部（76）油化財勞字第135 號文件，接著是1998年5月1日頒布的《中華人民共和國價格法》，以及2001年1月國家計委公布的《天然氣定價目錄》。

歷史上，天然氣管道運輸成本的制定及管理參與部門包含財政部、燃料部、工業(yè)部、石油工業(yè)部、重工業(yè)部、石化工業(yè)部等[3]。1977 年，國家成立了物價局，此時也將天然氣的管輸費制定權(quán)轉(zhuǎn)交由該部門負(fù)責(zé)。1993 年物價局與國家計委合并后，又將天然氣管輸費制定權(quán)轉(zhuǎn)交給國家計委，進(jìn)行分包下發(fā)，協(xié)同管理。自2003年天然氣管輸價格調(diào)整且發(fā)布文件后，發(fā)改委部門就依照價格形勢，總結(jié)年度價格，并制定控制目標(biāo)，旨在借助有效政策及各類合法手段，更好的調(diào)控天然氣市場，確保天然氣價格的穩(wěn)定。還要擬定關(guān)聯(lián)重要商品的價格制定政策，提出管理制度及相應(yīng)的監(jiān)督行為[4]。

3 天然氣管輸定價歷史演變

通過深入研究可以發(fā)現(xiàn)，天然氣管輸定價與上游天然氣的下游天然氣的市場化改革差異較大。各個國家天然氣管道（長運輸距離）選擇的是政府定價政策，并未形成與管道運輸相符、實際價格契合的體系與機(jī)制，僅在新管道與舊管道范圍內(nèi)實施，且定價依據(jù)不統(tǒng)一。結(jié)合文獻(xiàn)資料，天然氣管輸?shù)亩▋r及演變歷史主要如下：

3.1 舊管道定價依據(jù)

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制下，原本的舊天然氣工程，一般鋪設(shè)主管部門為政府。按照1976年76油化財勞字第135號文件規(guī)定，選擇距離收費標(biāo)準(zhǔn)，按照管輸距離收取費用[5]。其收費標(biāo)準(zhǔn)為：＜50km，為30元/103m3；51km-100km，為35 元/103m3；101km-200km，為40 元/103m3。1991 年，針對管輸距離為200km 以上，增加3 元成本費。

1997 年下發(fā)了34 號文件，調(diào)整了天然氣管道運輸價格，出臺了全新的收費標(biāo)準(zhǔn)[6]。

2010年4月1日國家發(fā)改委正式制定了《關(guān)于調(diào)整天然氣管道運輸價格的通知》,自2010年4月25日起,天然氣運輸管道實際運輸價每立方米在油價原本1 元基礎(chǔ)上至少增加0.08 元營運成本,該實施條款具體實施范圍涵蓋了11個重點省市[7]。

3.2 新建管道

國家1984 年9 月開始實施相應(yīng)的獎勵政策，比如：利改稅、撥改貸等，加大天然氣管道建設(shè)的支持力度，以此來推動這一行業(yè)的發(fā)展[8]。新建的管道實施新價格標(biāo)準(zhǔn)，不再沿用原本的管輸費率和標(biāo)準(zhǔn)，而是依照項目經(jīng)濟(jì)、政府部門的批準(zhǔn)及可行性，給出相應(yīng)的報告，將天然氣管線的輸出費用測算出來，及時上報給國家能源價格形成主管部門，獲得批準(zhǔn)后實施，執(zhí)行這一收費政策。該款項收費標(biāo)準(zhǔn)遵循的是1993 年計委及建設(shè)部頒布的《評價方式及參數(shù)文件》，其收費設(shè)計理念滿足了按銀行業(yè)固定基準(zhǔn)貸款收益率12.0%實施的利率反算收費方式。就是說新建天然氣管道運輸后的成本，按照的標(biāo)準(zhǔn)是有效補償運輸成本及合理化的盈利，可為面向市場產(chǎn)品銷售助力，還可同時兼顧全體用戶的經(jīng)濟(jì)承受能力，遵循了成本原則，滿足了標(biāo)準(zhǔn)核定[9]。

2003年9月,國務(wù)院通過了西氣東輸工程，頒布了項目資源定價方案，將“西氣”項目價格具體劃分為全國天然氣資源出廠價、天然氣資源輸送利用價。出廠價為0.48 元/m3，運費平均價格為0.79 元/m3。按照燃料輸送點遠(yuǎn)近，天然氣到達(dá)各地的價格不同。河南平均價格大約為1.14元，上海的平均價格大約為1.32元，江蘇平均價格為1.27 元，浙江平均價格大約為1.31元。

4 天然氣管道輸送定價規(guī)制法律框架的意義

政策能夠迅速的做出客觀反應(yīng)，具備顯著的緊急特征，是最有用的緊急狀態(tài)法。制度是由國家機(jī)關(guān)制定，這一機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力較大，能夠結(jié)合行業(yè)現(xiàn)狀，遵循程序及規(guī)律。政策屬于行政權(quán)力的主導(dǎo)，通過將行業(yè)治理作用發(fā)揮出來，達(dá)到既定要求。

但是，在實際工作中，法律制定參與者博弈過程中，依照規(guī)則活動及公平活動原則，會受到自身權(quán)力與其他權(quán)力的制約，很難確保制定的法律的合理性與科學(xué)性。法律的制定過程是實現(xiàn)權(quán)力的相互制約、相互作用。

筆者認(rèn)為，政策具備明顯的多邊形特點，會受到行業(yè)阻礙。法律本身的公正性較強，制度自身比較穩(wěn)定，可合理預(yù)設(shè)群眾行為。確定天然氣價格，可科學(xué)進(jìn)行資源配置，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，維護(hù)民生，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。天然氣管輸本身涉及的部門較多，涉及利益相關(guān)者訴求、法律制定及運行確定、規(guī)定確定等。

發(fā)達(dá)國家都建立了規(guī)范天然氣管道價格的法律制度。例如，英國OFGEM（天然氣辦公室、燃?xì)馐袌鲛k公室）根據(jù)2000 年《Public utility law（公用事業(yè)法）》，對天然氣管道燃?xì)馄髽I(yè)實施成本控制，以此增加收益。天然氣公司每5 年會按照氣量比例制定價格成本，確定其用量同通貨膨脹等較小的公式[11]。美國1938年頒布《natural gas law》，該法案規(guī)定，必須要確保價格優(yōu)惠、公平與合理。這一法規(guī)的出臺主要是為避免少數(shù)洲際管道運輸公司隨便制定價格，杜絕壟斷性高價格的出現(xiàn)，以此規(guī)范洲際管道運輸成本。隨后該國又頒布了《Natural gas policy law（天然氣政策法）》、《Public facilities supervision policy law（公共設(shè)施監(jiān)督政策）》。FERC436 法案等。1989 年美國通過了《Price method of opening natural gas wellhead（開放天然氣井口價格法）》，規(guī)定政府部門依照資本回報原則，結(jié)合天然氣資本流動原則及回報原則，管制天然氣運輸成本、運輸價格和井口價格。1922年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管部門通過了關(guān)于天然氣的法令，該法規(guī)要求管道公司按照地區(qū)、層次進(jìn)行天然氣銷售與輸送，改進(jìn)費率計算方法，制定運輸能力提升方式，引進(jìn)全新運輸方案。

筆者認(rèn)為，我國也應(yīng)該積極制定天然氣管道運輸法令及法規(guī)，健全制度與機(jī)制，加速制度的改革與創(chuàng)新，合理設(shè)定法律框架。

5 天然氣管道輸送定價規(guī)制制定措施

5.1 明確天然氣管輸定價主體

大部分發(fā)達(dá)國家將管道的運輸費用交予能源監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。例如，CRE 主要監(jiān)管管道的運輸成本及服務(wù)成本，確定收益率，保障收益最高，政府部門要允許相關(guān)企業(yè)的最大收益，確定費率比[12]。法國管道運輸?shù)淖罡咴试S收益率（稅前）為7.25%。OFGEM按照成本，依照規(guī)定的資產(chǎn)回報率確定NTS運營商，確定公司價格上限（平均準(zhǔn)許收入），5 年修訂1 次。OFGEM 不能夠強制性規(guī)定管道的運輸費率，不管是何種變更，均需要批準(zhǔn)后實施。FERC能夠進(jìn)行跨州與跨國管道管理，還可主持聽證會。管道運輸公司需要將詳細(xì)的數(shù)據(jù)、企業(yè)現(xiàn)狀等資料遞交上去，確保自身運費收取及制定的合理性。NEB通過管理天然氣管道運輸成本，注重運輸費率成本的控制。若管道公司要求調(diào)整費率，NEB則舉行聽證會，并告知最終的審查結(jié)果及決定。

我國天然氣運輸管理的主體為國家發(fā)改委，天然氣價格由價格司確定，整個過程中，由價格司進(jìn)行價格監(jiān)管。中國2008年8月成立了能源局，這一部門為國家發(fā)改委的下屬部門。2010年成立了國家能源委員會，這一部門為我國最高、權(quán)利最集中的能源部門。

因此，通過建設(shè)公開、獨立的能源主管部門，設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可為行業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。從世界范圍來著，最為切實可行的做法是劃分能源，實施宏觀調(diào)控，并注重能源監(jiān)管。發(fā)達(dá)國家不僅設(shè)有主管部門，還設(shè)有監(jiān)管部門，注重新型能源產(chǎn)品的研發(fā)，旨在開發(fā)安全、環(huán)保、競爭力強的產(chǎn)品，并注重污染產(chǎn)品的管控。如聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會則屬于美國的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要是審核市場準(zhǔn)入與市場價格監(jiān)管，規(guī)范石油公司運營，并控制其費率。

我國十分注重天然氣管道運輸價格的監(jiān)測，不斷完善公式，確定合理費率與價格[13]。我國當(dāng)前的能源領(lǐng)域，若不注重宏觀控制會導(dǎo)致局面混亂，監(jiān)管不全面，且分工不明確。國家發(fā)改委國民經(jīng)濟(jì)綜合司確定石油、產(chǎn)品總量及天然氣均衡方案；發(fā)展規(guī)劃司依照當(dāng)前現(xiàn)狀編制長期規(guī)劃；天然氣管道的價格由價格司確定，負(fù)責(zé)價格實施的監(jiān)督及檢查；能源部門主要提出發(fā)展性戰(zhàn)略，頒布重大決策，健全政策，并進(jìn)行能源發(fā)展及規(guī)劃，確保建議的可行性；油氣司主要是儲存及監(jiān)管石油，賦有天然氣的管理權(quán)。分析上述規(guī)定可得知，發(fā)改委與能源局也擁有監(jiān)管及調(diào)控的權(quán)利，兩個機(jī)構(gòu)之間存在著明顯的權(quán)力競爭。但如何進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，至今沒有相關(guān)的規(guī)定。實際實踐中，兩個機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)力不夠清晰，權(quán)力競爭與責(zé)任推諉現(xiàn)象比較常見。

5.2 明確天然氣管輸定價權(quán)力內(nèi)容

依照國家價格法第38 條規(guī)定，就與民生及國計關(guān)系密切的商品價格、資源稀缺商品價格及自然壟斷商品價格、公益事業(yè)價格及公益服務(wù)價格，政府部門要定價或給出指導(dǎo)價，按照《價格法》第l9 條規(guī)定確定具體范圍[14]。

以中央和地方定價目錄為準(zhǔn)，將天然氣管道運輸價格納入到政府部門定價中，并將其作為政府定價與指導(dǎo)的依據(jù)或法律文書。天然氣管道運輸定價權(quán)主要是對管道運輸成本進(jìn)行監(jiān)管，通過控制天然氣運輸服務(wù)費用，注重價格的管控，以此指導(dǎo)費率制定、價格公式。首先，應(yīng)當(dāng)將管道集團(tuán)的服務(wù)總成本確定出來，這一總成本將基本收入、運行維護(hù)成本、折舊虧損、稅務(wù)及攤銷包含在內(nèi)。其次，功能化總成本，劃分成不同的階段，分別為集合天然氣、運輸天然氣、儲存天然氣等，區(qū)分不同成本。就同一個管道，按照其距離、負(fù)荷、容量、區(qū)域設(shè)置均價與費率。比如：當(dāng)前“忠武管道”、“陜京二線”均實施的是“兩部制”確定管道輸送費率，將用戶劃分為持續(xù)供氣、可中斷，確定管道輸送費率的構(gòu)成。除此之外，明確管道運輸成本原則及運輸定價原則，依照制度及程序確定價格，并實施動態(tài)管理，健全調(diào)控機(jī)制，從而提升服務(wù)質(zhì)量及水平。

5.3 確定管道運輸?shù)挠媰r方法和程序

5.3.1 管道計價方式

（1）成本加成定價法。管輸價格為成本與利潤之和，成本加成定價公式為：天然氣管輸價格=成本+利潤。大部分國家的管輸（長輸）價格都將投資成本包含在其中，收益率為凈資產(chǎn)，管輸成本包含了運輸成本及維護(hù)成本，確保利潤合理是關(guān)鍵點。選擇的這一方式與國家計委、建設(shè)部及公司規(guī)定的評價方式一致。

（2）價格反轉(zhuǎn)算法。管輸費用為終端用戶價格減去天然氣的出廠價，其公式為：天然氣管輸費=城市終端用戶價格-天然氣出廠價。這一計算方式比較簡單，且可行性較強，但在使用中忽略了管道行業(yè)的特性，且價格決定比較倉促，會受到很多因素的影響?，F(xiàn)實生活中，很少選擇這種定價方式。包含中國的大部分國家均選擇的是成本加成定價法或邊際成本利潤率定價法。市場競爭愈發(fā)激烈，市場供需、制造商供需均衡價格也就是制造商的實際成本。站在長遠(yuǎn)角度上而言，市場供需、制造商供需均衡價格與制造商最低成本相等。天然氣管輸行業(yè)本身為自然壟斷行業(yè)，要求邊際成本低于平均成本。一旦廠家出現(xiàn)虧損，則會全面退出生產(chǎn)。

（3）平均利潤率定價法。具體來說，應(yīng)先估算單位天然氣產(chǎn)品的價格變動和邊際成本，再重新估算單位的固定成本，并將單位的固定成本按天然氣預(yù)期價格和產(chǎn)量比例分?jǐn)傆嬎愕絾挝划a(chǎn)品中，再將利潤為單位變動所得出的成本與利潤率相加計算得出利潤與總成本，最后將成本平均利潤率相加計算得出的平均總利潤與計算總成本的利潤率相加得出新管道的價格。該方法主要適用于評價我國老管線。

（4）項目評估方法。這是我國對新建管道采用的計價方式。

（5）服務(wù)成本計價法。美國和加拿大多采取這類方法，其成本定價按照服務(wù)總成本分為固定成本和變動成本，確定單位運費，計算輸氣費率，最終確定管道輸送價格。政府要參與定價設(shè)計，并實施監(jiān)管。英國的管道運價選擇的是限定價格方式，在原本服務(wù)成本基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，管道公司借助價格上限，對5 年時期內(nèi)的價格變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。價格上限法的原理是管道價格的增長等于年運營成本的預(yù)期增長減去生產(chǎn)率的預(yù)期增長。自2004 年以來，我國逐步從以往統(tǒng)一成本核算的一部制計價方式過渡到成本劃分的“兩部制”計價方式[15]?！皟刹恐啤边\價包含了價格運力預(yù)留費和管道使用費。前者為固定費用，可根據(jù)管輸用戶預(yù)定的需求控制管輸能力，主要補償天然氣管輸固定成本及相關(guān)成本。管輸費用依照實際消費量征收，費用統(tǒng)稱為特設(shè)費，費率的水平與實際天然氣管道運輸價格變動的成本、相關(guān)消費量的變動成本有關(guān)?！皟刹恐啤钡亩▋r管理方法的最大優(yōu)點是可以有效地使天然氣管道的投資者收回投資并且從中獲得合理的回報，使得用戶公平地承擔(dān)天然氣管道運輸?shù)膬r格。管輸總成本不變的情況下，用氣量穩(wěn)定的用戶管輸成本低于不均衡用戶。

5.3.2 確定天然氣管道運輸定價程序。政府部門統(tǒng)一制定天然氣管道運輸價格，依照《價格法》第二十二條規(guī)定，制定天然氣管道的運輸價格，調(diào)查管道運輸企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。結(jié)合單位反映的實際情況，整理賬本及文件，搜集材料。天然氣管輸行業(yè)表面為服務(wù)行業(yè)，且擁有半公益性的特點，運輸成本直接關(guān)系著用戶群眾的使用效率及利益，應(yīng)建設(shè)針對性的聽證會制度，不斷采納其他部門的意見，提出有效建議。具體步驟如下：一是定價。我國是發(fā)展中國家，天然氣管道運輸?shù)某跏純r格由國家發(fā)展及改革委員會制定。之后的每個年度按照成本變化，適當(dāng)?shù)恼{(diào)整供求情況，定期提出整改方案，促進(jìn)管道運輸企業(yè)的發(fā)展[16]。比如，在西氣東輸價格確定后，依照其運輸成本及運輸氣量，每3年開展1次全面檢查，適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行數(shù)值調(diào)整。整改方案由中國石油天然氣公司發(fā)布，待方案確定后，上報給國家發(fā)改委進(jìn)行審核，批準(zhǔn)之后發(fā)布即可[17]。二是審價。天然氣市場本身具備顯著的多變性，待價格制定后，應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行價格審查與評估。主管部門要聘請相關(guān)專家，根據(jù)企業(yè)的實際情況，適當(dāng)進(jìn)行價格評估。三是價格聽證[18]。召開天然氣管道運輸聽證會，搜集各方意見，確定價格[19]。四是價格開放。天然氣管道運輸價格確定后，應(yīng)及時向社會通報[20]。