耿現(xiàn)彩，李 超

（1.青島市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山東 青島 266000；2.青島海信電子技術(shù)服務(wù)有限公司，山東 青島 266000）

引言

近年來，國務(wù)院對(duì)城市規(guī)劃工作中道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建設(shè)提出了以人為本、綠色交通優(yōu)先的要求和窄馬路、密路網(wǎng)、完整街道的新理念，青島市積極推廣“街區(qū)制”和“窄馬路、密路網(wǎng)”，同時(shí)進(jìn)行了新一輪的中心城區(qū)道路網(wǎng)規(guī)劃[1]。

1 東岸城區(qū)大地塊封閉小區(qū)和公建大院情況

根據(jù)《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51328—2018）及2017年7月25日廣東省國土資源廳公布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理工作的通知》，對(duì)大地塊封閉小區(qū)和公建大院進(jìn)行定義：“至少一邊邊長不小于300 m的圍合結(jié)構(gòu)、進(jìn)行封閉式管理的地塊”。據(jù)此梳理青島市東岸城區(qū)大地塊封閉小區(qū)和公建大院情況，大地塊封閉小區(qū)約100個(gè)，其中市南區(qū)13個(gè)，市北區(qū)36個(gè)，嶗山區(qū)28個(gè)，李滄區(qū)23個(gè)；大地塊封閉公建大院約11個(gè)，其中市南區(qū)3個(gè)，市北區(qū)2個(gè)，嶗山區(qū)4個(gè)，李滄區(qū)2個(gè)。

東岸城區(qū)大地塊封閉小區(qū)和公建大院總計(jì)約111個(gè)，占地面積約28 km2，經(jīng)估算，因大地塊阻隔未公共化的道路長度約174 km，道路網(wǎng)密度約0.69 km/km2。

2 形成原因分析

2.1 歷史性原因

自古至今，從先秦時(shí)期推行的“閭里制”進(jìn)化到隋唐的“里坊制”，再到北宋的“街坊制”[2]都屬于大院式規(guī)劃形式。中華人民共和國成立后，“單位大院”的興起預(yù)示著我國封閉小區(qū)的出現(xiàn)，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國城市空間的一大特色[3]。20世紀(jì)80年代，深圳最先實(shí)行物業(yè)管理，采用封閉式管理，之后我國全面實(shí)行住房商品化和私有化后，新建和老舊住宅均開始實(shí)行封閉式管理。綜合而言，封閉式小區(qū)形成的歷史性原因?yàn)榇笤菏揭?guī)劃的延續(xù)，大體量土地的出讓。

2.2 土地財(cái)政原因：一次性拍賣，土地收益最大化

對(duì)地方政府而言，一次性大規(guī)模的土地出讓可以快速收入大量的土地出讓金，開發(fā)商可以降低成本規(guī)劃私密的小區(qū)空間，改革開放以后，大規(guī)模的土地出讓加快了大體量封閉式小區(qū)的建設(shè)。國外多通過稅收政策解決財(cái)政問題，多形成小面積的開放小區(qū)，通過提高街道活力增加稅收收入。

2.3 規(guī)劃控制原因：控規(guī)對(duì)支路缺少剛性控制

控規(guī)在編制過程中，對(duì)超大地塊的支路未提出明確的剛性控制要求，而是交給修建性詳細(xì)規(guī)劃解決。后續(xù)開發(fā)時(shí)，地塊整體出讓，修建性詳細(xì)規(guī)劃多由建設(shè)單位組織編寫，造成諸多支路建設(shè)未得到有效落實(shí)，或者成為小區(qū)內(nèi)部道路。

3 打開封閉小區(qū)所面臨的問題分析

3.1 物權(quán)法的約束問題

已經(jīng)建成的小區(qū)，《物權(quán)法》規(guī)定非常明確，小區(qū)內(nèi)道路、綠地屬于業(yè)主共有，想要打開封閉小區(qū)將小區(qū)內(nèi)部道路公有化，勢(shì)必涉及小區(qū)內(nèi)所有業(yè)主的共同利益，實(shí)施過程中很難操作[4-5]。

3.2 安全及環(huán)境問題

封閉小區(qū)打開后，小區(qū)安全及環(huán)境問題受到影響，舊的安保系統(tǒng)需要重造，社區(qū)管理體系發(fā)生改變。一些城市及社區(qū)聲稱小區(qū)經(jīng)封閉及采取其他安全措施后，全年盜竊案數(shù)字下降達(dá)45%～85%之多[6]；沒有圍墻和門禁，小區(qū)內(nèi)部道路上自由穿行的車輛、行人將會(huì)增多，從而導(dǎo)致噪音擾民等環(huán)境問題[7]。

3.3 糾紛現(xiàn)象

根據(jù)物權(quán)法，國家征收、征用他人不動(dòng)產(chǎn)的要給予權(quán)利人相應(yīng)的補(bǔ)償，在實(shí)施過程中易出現(xiàn)糾紛現(xiàn)象，這也是打開封閉小區(qū)所面臨的比較嚴(yán)峻的問題。

4 國內(nèi)相關(guān)案例

目前國內(nèi)“打開原有封閉小區(qū)”的案例尚未出現(xiàn)，“新建住宅推廣街區(qū)制”及“打開公建大院”的也寥寥無幾。

4.1 萊茵河畔小區(qū)（新建住宅推廣街區(qū)制）

四川省宜賓市萊茵河畔小區(qū)，地塊包括8條特色內(nèi)街、10個(gè)主題廣場(chǎng)、10個(gè)相對(duì)圍合居住組團(tuán)，其中內(nèi)街和主題廣場(chǎng)對(duì)外開放，每個(gè)居住組團(tuán)進(jìn)行封閉式管理。該小區(qū)被評(píng)為“四川十大最美街道”，被譽(yù)為“國內(nèi)最成功的開放式小區(qū)”，2011年榮獲“全國物業(yè)管理示范小區(qū)”稱號(hào)。

4.2 長沙縣（打開公建大院）

湖南省長沙市長沙縣，目前除軍事機(jī)關(guān)、辦案單位、文物重點(diǎn)保護(hù)單位外，公共場(chǎng)所等地的圍墻已基本拆除。長沙縣政府機(jī)關(guān)大院于1995年建成啟用，為長沙市目前最“老”的縣政府機(jī)關(guān)大院，最先于2015年4月進(jìn)行了拆墻透綠工作，圍墻拆除后，機(jī)關(guān)大院 “融入”一街之隔的星沙文化廣場(chǎng)，成為長沙縣最大群眾休閑廣場(chǎng)的一部分。

5 打開封閉小區(qū)需推進(jìn)的有關(guān)工作

（1）針對(duì)物權(quán)法的約束和補(bǔ)償問題，需依托街道和居委會(huì)，深入進(jìn)行群眾動(dòng)員、說服工作，同時(shí)做好依法補(bǔ)償，確保小區(qū)業(yè)主的合法權(quán)益得到保障。（2）針對(duì)小區(qū)安全和環(huán)境問題，需要小區(qū)物業(yè)將小區(qū)安保工作與轄區(qū)警察進(jìn)行配合，建立健全社區(qū)安全保障機(jī)制；從環(huán)境角度來看，做好防噪降噪措施，整體環(huán)境有一定的提升。（3）作為表率，政府部門大院、事業(yè)單位等公建大院，應(yīng)首先作為示范工程逐步打開。（4）打開居民區(qū)大院，分三步走。首先原有市政路須依法打開，恢復(fù)原有城市道路功能；其次政府制定相應(yīng)的保障措施，開放鄰近小區(qū)居民慢行交通；最后研究對(duì)機(jī)動(dòng)車的開放，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路的公共化。（5）加強(qiáng)規(guī)劃源頭控制。編制控規(guī)時(shí)，支路實(shí)行剛性控制和彈性控制相結(jié)合，保證支路密度、寬度和尺度；編制修規(guī)時(shí)，可調(diào)整線位、斷面等。（6）投資建設(shè)者嚴(yán)格依據(jù)控規(guī)、落實(shí)修規(guī)，新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)大地塊封閉住宅小區(qū)。國土部門在出居住地塊時(shí)，一般不宜超過6 hm2，路網(wǎng)間距不宜大于250 m。

6 結(jié)語

打開封閉住宅和公建大院目前仍面臨諸多問題，以青島市東岸城區(qū)為例，研究了封閉小區(qū)交通開放面臨的問題、需要推進(jìn)的工作，以及如何從規(guī)劃源頭進(jìn)行控制，防止今后城市建設(shè)中出現(xiàn)此類大型封閉小區(qū)的方法。