馮 博

(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

水電工程作為典型的生態(tài)影響型建設(shè)項目，開發(fā)建設(shè)過程具有影響區(qū)域范圍廣、影響環(huán)境要素多、影響作用時間長及影響人口數(shù)量大的特點。隨著生態(tài)文明體制改革不斷推進，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，水電工程施工期的環(huán)境保護工作越來越受到社會各界的關(guān)注，而水電工程環(huán)境監(jiān)理憑借自身在環(huán)保技術(shù)及環(huán)境管理方面的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，對水電工程施工期環(huán)境保護事務(wù)實施全過程監(jiān)督管理，其在督促環(huán)保措施落實、減免施工對環(huán)境不利影響、保證工程建設(shè)與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)、預防和初期干預避免環(huán)境污染事故等方面發(fā)揮著重要作用。水電工程環(huán)境監(jiān)理工作是一項針對水電工程施工期各類環(huán)境事務(wù)的綜合管理工作，其綜合管理的職能包括了計劃、協(xié)調(diào)和控制，其中控制是根據(jù)既定計劃及衡量標準，檢查工作的實際情況及進展，總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、采取措施、改進工作[1]?？刂撇粌H是管理工作的重要職能，其有效實施也是決定管理成敗的關(guān)鍵。因此，環(huán)境監(jiān)理能力建設(shè)和提升也就是控制能力的建設(shè)和提升，而在整個控制流程中又以事前控制最為關(guān)鍵，因其實施于施工行為之前，因此具有前瞻性、預見性和主動性。如果事前控制工作到位，可減少事中和事后階段因整改或返工所造成的工期和經(jīng)濟損失，大大降低后期控制工作的難度，提高環(huán)境監(jiān)理的工作效率，從而使環(huán)境監(jiān)理整體服務(wù)水平得以提升。

1 事前控制的重要性

事前控制在管理學中是指“通過觀察情況、收集整理信息、掌握規(guī)律、預測趨勢，正確預計未來可能出現(xiàn)的問題，提前采取措施，將可能發(fā)生的偏差消除在萌芽狀態(tài)中，為避免在未來不同發(fā)展階段可能出現(xiàn)的問題而事先采取的措施”[2]。在水電工程環(huán)境監(jiān)理實踐過程中，事前控制所做的工作能有效避免因?qū)κ┕ば袨榭赡茉斐傻沫h(huán)境影響識別不全面、不深入，減免措施設(shè)計不合理、不充分所造成的環(huán)境污染和水土流失的發(fā)生，也可為后續(xù)的事中控制和事后控制提出控制目標、控制依據(jù)和糾偏措施。相對事中控制和事后控制而言，事前控制更具前瞻性和預見性，可防患于未然；而且事前控制不涉及經(jīng)濟利益，不會造成被管理單位的抵觸情緒，易于被接受并付諸實施。同時，事前控制階段工作是建立在以往控制過程中所積累的糾偏糾錯經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對人員綜合素質(zhì)水平要求更高，工作難度更大，事前控制工作能否順利開展，其前瞻性和預防性能否得以充分體現(xiàn)，也是衡量環(huán)境監(jiān)理單位業(yè)務(wù)能力、人員素質(zhì)、工作積極性和主動性的重要指標。

現(xiàn)階段，水電工程環(huán)境監(jiān)理項目普遍存在事前控制能力較弱、事前介入程度不深的問題。這種情況一方面源于建設(shè)單位授權(quán)不到位，另一方面也源于環(huán)境監(jiān)理單位的主動性不強。事前控制不力，造成施工單位在施工過程中對環(huán)境影響源把握不準，措施投入沒有預見性，往往是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”；環(huán)境污染隱患轉(zhuǎn)化成環(huán)境污染事件的概率大大提高，事后整改也加大了環(huán)保措施的實施難度和資金投入。環(huán)境監(jiān)理在監(jiān)理過程中控制重點也被動后移至事中控制和事后控制上，主要精力消耗在環(huán)境污染隱患排查和督促整改上，監(jiān)理部卻始終在一種較低水平的監(jiān)管層面上運行。因為沒有統(tǒng)籌考慮，所以施工現(xiàn)場往往是整改了舊問題，又產(chǎn)生新問題，而且新問題產(chǎn)生的地方和時間也難以預知，從某種意義上說，施工現(xiàn)場的環(huán)境監(jiān)管工作處于失控狀態(tài)[3]。

2 事前控制的主要內(nèi)容

水電工程環(huán)境監(jiān)理事前控制的主要工作包括劃分控制單元、確定控制目標、制定考核標準、明確控制程序和審核專項環(huán)境保護措施方案。責任主體明確的控制單元、清晰客觀的目標、科學嚴謹?shù)臉藴?、簡潔流暢的程序和可操作性強的專項環(huán)境保護措施方案是環(huán)境監(jiān)理全過程控制順利開展的基礎(chǔ)，這五方面的工作需要環(huán)境監(jiān)理與各參建單位充分溝通協(xié)商后，形成制度文件，由建設(shè)單位頒布執(zhí)行。以制度文件為執(zhí)行依據(jù)，環(huán)境監(jiān)理從環(huán)境影響評價文件的要求、具體施工標段和施工工作面的施工特點、施工區(qū)域環(huán)境敏感目標的種類和分布特點等方面對承包商上報的環(huán)境保護專項措施方案進行審核，經(jīng)審核批復的環(huán)境保護專項措施方案作為承包商實施環(huán)境保護專項措施的依據(jù)。

2.1 劃分控制單元

水電工程項目組成和施工工序往往都較為復雜，工程管理過程中需要根據(jù)工程性質(zhì)、規(guī)模和是否引入競爭等因素進行施工標段劃分。環(huán)境監(jiān)理在工作過程中，為了便于與工程監(jiān)理單位和承包商進行工作對接，也以施工標段作為環(huán)境監(jiān)理單元，重點施工作業(yè)面作為環(huán)境監(jiān)理節(jié)點，從而形成監(jiān)管網(wǎng)狀，并采用“以點帶面，全面控制”的方式，通過對各施工工作面和施工標段環(huán)境保護工作實行全過程控制，以實現(xiàn)對整個水電工程環(huán)境保護工作的全過程監(jiān)理的目的。因此，環(huán)境監(jiān)理事前控制工作的對象主要是由施工工作面及由工作面組成的施工標段。

2.2 確定控制目標

水電工程環(huán)境監(jiān)理的控制目標由兩個層面組成，第一層面是由建設(shè)單位和環(huán)境監(jiān)理單位共同制定的環(huán)境管理目標，這類目標的制定一般兼顧建設(shè)單位的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)榮譽和社會責任，其表述以定性描述為主，指向性較強，便于各參建單位和人員理解。第二層面是環(huán)境影響報告書中明確的各類環(huán)境保護目標，包括預防保護目標、污染控制目標及恢復治理目標，這類目標不僅適用于針對整個水電工程的宏觀層面的環(huán)境管理，也適用于施工標段和施工工作面等微觀層面的環(huán)境管理，其表述以定量描述為主，突出底線，且專業(yè)性較強，可作為環(huán)境監(jiān)理開展全過程控制的依據(jù)。

2.3 制定考核標準

制定考核標準時，緊密圍繞各項控制目標從招投標及合同管理、環(huán)境保護管理體系建設(shè)、工作制度、措施落實情況、宣傳教育及協(xié)調(diào)配合等方面對現(xiàn)場環(huán)境保護工作進行分解，全面反映環(huán)境保護工作開展情況。考核對象為工程承包商，如有必要，經(jīng)建設(shè)單位同意后，也可對工程監(jiān)理單位和建設(shè)單位相關(guān)部門進行考核?？己藘?nèi)容為承包商的環(huán)境保護措施落實情況和“三同時”制度執(zhí)行情況，以及工程監(jiān)理和建設(shè)單位相關(guān)部門監(jiān)督職責的履行情況?？己藰藴实闹贫ㄒ浴皟?nèi)容全面，重點突出，分值合理，操作性強”為原則，盡量做到貼近工程實際，力求考核結(jié)果能最大程度上反映各單位環(huán)保工作開展情況。同時，制定環(huán)境保護違規(guī)違約行為處罰辦法，劃明環(huán)境監(jiān)理控制的紅線。

2.4 制定控制程序

水電工程環(huán)境監(jiān)理控制程序一般是在編制環(huán)境監(jiān)理實施方案和協(xié)助建設(shè)單位制定規(guī)章制度時制定。因各建設(shè)單位的環(huán)境管理模式和環(huán)境監(jiān)理單位的監(jiān)理模式不同，環(huán)境監(jiān)理與工程建設(shè)監(jiān)理在處理與環(huán)境保護相關(guān)事務(wù)時，其職責范圍有所不同。在需要工程監(jiān)理參與并承擔督促落實責任的監(jiān)理模式中，如單純在環(huán)境監(jiān)理細則中制定控制程序，很難對工程建設(shè)監(jiān)理起到約束作用，故涉及與環(huán)境監(jiān)理單位無合同關(guān)系的其他單位協(xié)同配合的控制程序制定都應在建設(shè)單位頒布的規(guī)章制度中進行明確。

2.5 審核專項環(huán)境保護措施方案

環(huán)評單位在環(huán)境影響評價階段雖已進行了環(huán)境影響識別、環(huán)境影響預測和污染防治措施設(shè)計等工作，但因尚處于建設(shè)項目可行性研究階段，且著眼于整個建設(shè)項目宏觀層面的整體評價，難以細化到施工標段和施工工作面，無法指導環(huán)境監(jiān)理開展控制工作。故環(huán)境監(jiān)理要求承包商在新的施工標段或施工工作面開工前，編制專項環(huán)境保護措施方案報環(huán)境監(jiān)理審核，該措施方案應在環(huán)境影響評價文件相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體施工標段和施工工作面的施工特點，重點關(guān)注施工區(qū)域環(huán)境敏感目標的種類和分布特點，并進行更加細致和深入地環(huán)境影響識別，提出針對性、操作性強的預防或減免措施，同時明確落實預防或減免措施的工程量、人員機具投入、投資及保障措施。

3 提高事前控制能力的途徑

(1)協(xié)助建設(shè)單位建立健全環(huán)境保護管理制度。協(xié)助建設(shè)單位建立健全環(huán)境保護管理制度是環(huán)境監(jiān)理的重要職責之一，而且環(huán)境監(jiān)理工作的控制目標、控制標準和控制程序都是需要在環(huán)境保護管理制度中加以明確的。因此，健全完善的環(huán)境保護制度是水電工程環(huán)境監(jiān)理工作的重要保障，也是檢驗事前控制工作是否得力的衡量標準?，F(xiàn)階段，環(huán)境保護管理制度經(jīng)多個水電工程的施行，已較為成熟，但也存在一些問題。這些問題主要集中在編制完成后，大部分建設(shè)單位未組織參建單位對環(huán)境保護制度進行充分討論而直接頒布施行，這給在制度施行過程中各參建單位有標不依、有章不遵埋下了隱患。

涉及環(huán)境監(jiān)理控制目標、控制標準和控制程序的環(huán)境保護制度應在制定前進行深入調(diào)研。根據(jù)以往經(jīng)驗及建設(shè)單位管理體系的特點，在公開、民主的基礎(chǔ)上進行制定，并經(jīng)參建單位在充分了解和討論后達成最廣泛的共識，并在試行過程中聽取多方意見，做進一步的修改、完善。

(2)提高環(huán)境監(jiān)理實施細則的針對性和可操作性。環(huán)境監(jiān)理實施細則的編制直接反映了環(huán)境監(jiān)理單位對水電工程環(huán)境保護全過程控制的理解能力和控制技術(shù)水平。詳實且針對性強的監(jiān)理實施細則，一方面可以更好地指導環(huán)境監(jiān)理人員開展環(huán)境監(jiān)理工作；另一方面也對承包商起到正面警示作用，時刻提醒承包人在施工過程中應避免環(huán)保違規(guī)違約行為的產(chǎn)生，同時也能消除建設(shè)單位對環(huán)境監(jiān)理工作能力的疑慮，增強信任感，促進建設(shè)單位和環(huán)境監(jiān)理單位工作中的良性互動。以往環(huán)境監(jiān)理實施細則的內(nèi)容過于寬泛，僅從宏觀層面闡述如何開展環(huán)境監(jiān)理工作，針對性和可操作性都不強，達不到使監(jiān)理人員按圖索驥的效果。

為了提高環(huán)境監(jiān)理實施細則的針對性和可操作性，環(huán)境監(jiān)理應在對具體施工標段或施工工作面開展環(huán)境監(jiān)理工作之前，仔細研究環(huán)保水保相關(guān)法律法規(guī)、環(huán)境影響評價文件及相關(guān)設(shè)計文件，并結(jié)合施工標段或施工工作面的施工特點和以往環(huán)境監(jiān)理經(jīng)驗，在環(huán)境監(jiān)理實施細則中明確監(jiān)理控制程序與監(jiān)理方法，梳理出施工過程中經(jīng)常出現(xiàn)的環(huán)保違規(guī)違約行為、環(huán)境監(jiān)理的重點與難點，并分別提出預防與應對處理措施。

(3)強化對承包商上報專項環(huán)境保護措施方案的審核。在以往環(huán)境監(jiān)理過程中，事前控制較為重視對招投標文件、合同文件、施工組織設(shè)計中環(huán)保水保條款的核查，但實際控制效果并不理想。各類型工程的招投標文件、合同文件、施工組織設(shè)計中環(huán)保水保條款千篇一律，針對性不強，而且水電工程主體工程標包含施工內(nèi)容眾多，如大壩工程標內(nèi)含大壩填筑，料場開挖，場內(nèi)交通及人工骨料加工系統(tǒng)等，施工對環(huán)境影響的方式和程度各不相同。由于這些文件、資料，并未做相應的細化，難以用于指導承包商落實環(huán)保措施，也不能作為環(huán)境監(jiān)理開展監(jiān)理工作的依據(jù)。

因此，水電工程環(huán)境監(jiān)理事前控制的重點還是需要立足于施工標段和施工工作面，在這個層面開展事前控制工作更易于抓住控制重點，并且提出的控制要求、防治或減免措施也更有針對性，有助于控制目標的實現(xiàn)。環(huán)境監(jiān)理需要對環(huán)境影響評價文件做細致的分析，領(lǐng)會環(huán)境影響評價文件中的各項要求，結(jié)合施工標段和施工工作面的具體情況，對承包商上報的專項環(huán)境保護措施方案進行審查，著重審查承包商對施工行為可能造成環(huán)境影響識別的合理性和準確性，以及所提出的預防或減免措施的有效性和可靠性。因該措施方案針對性強，可作為后續(xù)環(huán)境監(jiān)理控制工作的依據(jù)，并督促承包商加以落實。

在承包商編制上述方案的過程中，因?qū)I(yè)知識所限，難免出現(xiàn)各種疑問和困難。一方面環(huán)境監(jiān)理可在編制過程中加以指導，協(xié)助其完善該方案；另一方面可通過集中培訓的方式提高編制人員的環(huán)保專業(yè)知識。完善的專項環(huán)境保護措施方案，經(jīng)環(huán)境監(jiān)理批復后承包商遵照執(zhí)行。

(4)加強水電工程建設(shè)信息的收集整理。水電工程建設(shè)信息的收集和整理是環(huán)境監(jiān)理各項事前控制工作的基礎(chǔ)，只有掌握了詳實、準確的工程建設(shè)信息，才能為預判可能產(chǎn)生的環(huán)境影響、制定切實可行的防范措施提供依據(jù)。因水電工程復雜程度較高，施工標段眾多，且各施工標段開工時間根據(jù)工序要求各不相同，針對施工標段和施工工作面的事前控制貫穿于環(huán)境監(jiān)理工作的始終，因此信息收集整理也是一項需要常抓不懈的工作。

但現(xiàn)階段，因環(huán)境監(jiān)理工作尚處于摸索階段，在信息收集方面仍存在制度不健全、渠道不暢通的問題，致使收集過度依賴承包商。由于其上報的信息不及時、不全面、不客觀的問題普遍存在，所以在信息收集階段環(huán)境監(jiān)理必須克服惰性，主動出擊，進一步拓寬信息收集渠道，全面掌握工程建設(shè)信息，及時了解工程動態(tài)。

①參加工程建設(shè)監(jiān)理例會。工程建設(shè)監(jiān)理例會是建設(shè)單位、工程建設(shè)監(jiān)理單位和承包商集中協(xié)商討論各施工標段進度、質(zhì)量和資金等相關(guān)問題的例行會議。會議涉及的工程建設(shè)信息較多，尤其有關(guān)進度計劃的會議內(nèi)容對環(huán)境監(jiān)理事前控制工作意義重大。如進度計劃涉及某施工標段或施工工作面即將開工，而該施工標段或施工工作面存在對環(huán)境影響程度較大的施工行為，環(huán)境監(jiān)理則可及時介入，要求承包商報送針對該項施工行為的專項環(huán)境保護措施方案，經(jīng)環(huán)境監(jiān)理批復后遵照執(zhí)行。

②收集施工方案。在以往的環(huán)境監(jiān)理過程中，因管理流程限制，除環(huán)境監(jiān)理特殊要求外，承包商報送工程建設(shè)監(jiān)理的文函，一般不會抄送環(huán)境監(jiān)理，環(huán)境監(jiān)理也就錯失了從上報文函中系統(tǒng)收集工程建設(shè)情況的機會。環(huán)境監(jiān)理無法獲取具體施工標段和施工工作面的施工方案及施工進度計劃，也就不能及時介入開展事前控制工作。因此，應與建設(shè)單位協(xié)商，改進管理流程，要求各承包商將所有上報工程建設(shè)監(jiān)理的施工方案、工程施工進度計劃等抄送環(huán)境監(jiān)理，并由環(huán)境監(jiān)理對方案進行甄別。如施工活動將產(chǎn)生環(huán)保水保問題，環(huán)境監(jiān)理將啟動事前控制程序，要求承包商報專項環(huán)境保護措施方案，經(jīng)環(huán)境監(jiān)理批復后遵照執(zhí)行，同時建議工程監(jiān)理單位在監(jiān)理過程中加大防范力度，避免造成環(huán)保水保問題，達到提前介入和預判的目的。

(5)加強事前控制效果分析，持續(xù)改進控制措施。水電工程環(huán)境監(jiān)理事前控制工作既要重視控制過程，也要重視對控制效果的檢查和總結(jié)。采用PDCA循環(huán)法將事前控制措施的制定、實施、效果檢查和改進處理等質(zhì)量管理活動有機結(jié)合起來，使其成為完整的閉環(huán)系統(tǒng)。通過對控制效果的評估，檢視控制措施的有效性，以便總結(jié)經(jīng)驗教訓，提出更有利于問題解決的措施。這個管理過程應持之以恒，只有這樣才能使事前控制過程中出現(xiàn)的問題及時得以解決，環(huán)境監(jiān)理單位事前控制能力才能階梯式上升，從而保證環(huán)境監(jiān)理服務(wù)水平的的持續(xù)提升[4]。

4 結(jié) 論

隨著生態(tài)文明體制改革不斷推進，我國環(huán)境保護政策也隨之發(fā)生了重大調(diào)整，尤其是“環(huán)境保護督查制度”施行以來，一直保持高壓態(tài)勢，對環(huán)境違法行為實行“零容忍”的態(tài)度，形成了制度化的嚴格治理體系，環(huán)境保護“嚴監(jiān)管”已成為新常態(tài)。在新形勢下，環(huán)保行政主管部門和建設(shè)單位都對環(huán)境監(jiān)理在水電工程建設(shè)期環(huán)境管理中的作用提出了更高的要求，因此環(huán)境監(jiān)理在全過程控制方面的能力建設(shè)和提高成為當務(wù)之急。事前控制可防患于未然，控制得當可使整個控制過程達到事半功倍的功效，有利于提升環(huán)境監(jiān)理服務(wù)水平。提升水電工程環(huán)境監(jiān)理事前控制能力有以下五個方面。

(1)涉及環(huán)境監(jiān)理控制目標、控制標準和控制程序的環(huán)境保護制度應在取得參建各方的廣泛共識后頒布施行，建立在公開、民主、共識基礎(chǔ)上的管理制度，才更有說服力和執(zhí)行力。

(2)環(huán)境監(jiān)理實施細則是環(huán)境監(jiān)理工作指導性文件，為提高其針對性和可操作性，應針對施工標段或施工工作面梳理出施工過程中經(jīng)常出現(xiàn)的環(huán)保違規(guī)違約行為、環(huán)境監(jiān)理的重點與難點，并分別提出預防與應急處理措施。

(3)通過參加工程監(jiān)理例會和收集施工方案等措施，及時捕捉工程建設(shè)信息，并對信息加以甄別，同時針對有用信息及時啟動事前控制程序，協(xié)助承包商完成環(huán)境影響識別和污染防治措施設(shè)計。

(4)以施工標段和施工工作面作為監(jiān)理對象，強化對專項環(huán)境保護措施方案的審核，力爭使措施方案中的環(huán)境影響識別準確、合理，防治措施有效、可靠，確保其在后續(xù)施工過程中得到有效落實。

(5)采用PDCA循環(huán)法對事前控制的整個過程進行質(zhì)量管理，不斷強化對控制效果的分析，對事前控制措施有效性進行評估。效果好的措施可規(guī)范化并加以推廣，不好的措施可進行持續(xù)改進，使環(huán)境監(jiān)理事前控制能力實現(xiàn)階梯式上升，從而保證環(huán)境監(jiān)理服務(wù)水平的持續(xù)提升。