◎ 文《法人》特約撰稿 畢競悅

（作者系國家能源集團(tuán)研究院戰(zhàn)略研究員，高級經(jīng)濟(jì)師。）

編者按：上海于今年7月1日零點(diǎn)開始實(shí)行的生活垃圾強(qiáng)制分類新規(guī)，被不少人稱為“史上最嚴(yán)垃圾分類”。據(jù)悉，北京隨后將通過地方立法推動垃圾分類。但是，一些地方新規(guī)的出臺也引發(fā)了網(wǎng)友的一些疑問。比如，垃圾處理環(huán)節(jié)分類了，垃圾填埋環(huán)節(jié)是否也在分類？也就是說，“羅馬城不是一天建成的”，垃圾分類本身是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)涉及精細(xì)化管理的命題，缺少任何一個(gè)環(huán)節(jié)，都可能導(dǎo)致浮皮潦草，治標(biāo)不治本。如何才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，是需要認(rèn)真考慮的問題？

從今年7月1日零點(diǎn)開始，上海正式步入生活垃圾強(qiáng)制分類的時(shí)代。從垃圾產(chǎn)生源頭到末端處理，上海實(shí)行全流程分類管理。個(gè)人一旦違規(guī)混合投放垃圾，將被處以最高200元的罰款。這也被不少人稱為“史上最嚴(yán)垃圾分類”。面對垃圾分類的新規(guī)，整體看，效果初顯。有人主動響應(yīng)，分得清晰、投得精準(zhǔn)，堪稱教科書級別；不過，也有人心不在焉，浮皮潦草，甚至還有一些人和企業(yè)頂風(fēng)作案……“羅馬不是一天建成的”，通過一些地方出臺的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，垃圾分類已經(jīng)進(jìn)入“強(qiáng)制時(shí)代”。垃圾分類本身就是一個(gè)系統(tǒng)的工程，如何才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)？

本文所說的垃圾分類專指生活垃圾分類。垃圾分類有利于垃圾的回收處理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源的再利用。垃圾分類關(guān)乎民生和可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前政府關(guān)注的重要議題。我國從2000年起就開始在北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個(gè)城市開展垃圾分類收集試點(diǎn)。

2017年3月底，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》。方案發(fā)布后，又在46個(gè)城市率先實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。

未能形成垃圾分類長效機(jī)制

回顧我國垃圾分類的實(shí)踐，主要采取政府主導(dǎo)型模式，以自上而下的方式落實(shí)生活垃圾分類的相應(yīng)措施。政府主導(dǎo)型模式在推動垃圾分類中發(fā)揮了極其重要的作用，但也存在著一些問題。

首先，存在著運(yùn)動式治理的傾向，未能形成垃圾分類的長效機(jī)制。當(dāng)前垃圾分類更多是“政府想做事”的一種表現(xiàn)，政府主導(dǎo)下的垃圾分類在很大程度上是作為一項(xiàng)政績工程，存在急功近利的現(xiàn)象。“運(yùn)動式”的垃圾分類政策難以建立長效機(jī)制。在“運(yùn)動式”治理下，往往具有特定的政策和財(cái)政支持，一旦失去持續(xù)的政策和資金支持，就會“打回原形”，社區(qū)居民不愿“自掏腰包”購買分類垃圾袋，物業(yè)缺乏動力監(jiān)督垃圾分類情況，靠財(cái)政注血的“運(yùn)動式”垃圾分類很難長久維持。

其次，市場主體參與不足，垃圾分類產(chǎn)業(yè)化程度不高。在我國，垃圾分類屬于公用事業(yè)，主要責(zé)任由政府承擔(dān)。在政府主導(dǎo)下，企業(yè)并非垃圾分類的重要主體。目前，市場主體的參與主要是在垃圾的回收中轉(zhuǎn)和末端處理環(huán)節(jié)，在前端環(huán)節(jié)，也就是我們俗稱的“收廢品”環(huán)節(jié)，很少有規(guī)模化的公司，利潤率較低。即便在末端環(huán)節(jié)，垃圾的資源化利用程度依然較低，實(shí)際回收利用率僅為15%左右。

再次，垃圾分類回收各環(huán)節(jié)分割，垃圾分類流于形式化。從垃圾分類試點(diǎn)城市實(shí)踐來看，地方政府最重視末端處置環(huán)節(jié)的建設(shè)和運(yùn)營。主要有兩個(gè)原因：第一，末端處置的建設(shè)和運(yùn)營對于地方政府而言主要是財(cái)政投入，與調(diào)動居民參與垃圾分類的積極性相比，工作難度較?。坏诙?，末端處置設(shè)施的建設(shè)周期短，見效快，在一定程度上與地方政府官員追求政績的理念比較契合。

在垃圾源頭分類方面，一些社區(qū)雖然設(shè)立了垃圾分類箱，但是清潔工在回收垃圾時(shí)又將垃圾混在一起，有的企業(yè)在末端處置過程中存在“一勺燴”的現(xiàn)象。由于缺乏系統(tǒng)化的垃圾分類回收治理機(jī)制，盡管硬件設(shè)施沒少投入，其實(shí)際運(yùn)行效果卻不理想，這種政策宣傳與實(shí)際執(zhí)行之間的落差會挫傷公民參與垃圾分類的積極性。

最后，未對垃圾減量化予以足夠重視。目前，每年垃圾產(chǎn)量龐大，焚燒廠和填埋場都很難再建，后端處理壓力巨大。應(yīng)對垃圾問題，需要從源頭做起，通過激勵和約束機(jī)制減少垃圾排放。

日本垃圾分類管理可以借鑒

日本被公認(rèn)為世界上垃圾分類最成功的國家之一。目前，日本已經(jīng)形成公民認(rèn)同、法律齊備、政策到位、社會全方位參與的垃圾分類管理系統(tǒng)。日本的垃圾管理機(jī)制經(jīng)歷了從末端處理、源頭治理向資源循環(huán)的轉(zhuǎn)變。在這一發(fā)展過程中，從最初政府主動式的、自上而下的管理體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿毡竟?、社會團(tuán)體、企業(yè)等社會主體協(xié)同治理的體制，實(shí)現(xiàn)了多元共治。

公民參與是日本垃圾分類協(xié)同治理機(jī)制的核心。公民參與垃圾分類有三個(gè)方面。一是居民的自主行動，表現(xiàn)在公民將家庭產(chǎn)生的各類生活垃圾按照政府和社區(qū)的規(guī)定，做到準(zhǔn)確的分類以及投放。二是自愿參與垃圾回收管理過程，例如，每戶家庭平均一年要參與垃圾回收地點(diǎn)相關(guān)工作三次左右，負(fù)責(zé)給每家每戶投放出來的垃圾袋蒙上網(wǎng)罩，以保持垃圾堆放地點(diǎn)的清潔。三是公民對他人的監(jiān)督，具體表現(xiàn)為監(jiān)督他人正確分類及投放垃圾；監(jiān)督法律及政策的執(zhí)行；參加地方社團(tuán)和環(huán)保組織；參加聽證會、座談會與公民會議等。

可操作性極強(qiáng)的垃圾分類管理法律體系和嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督成為促使公民參與垃圾分類管理的外在壓力。宣傳、教育是促進(jìn)公民參與垃圾分類的“軟性”管理對策。除此之外，還需要健全的法律和嚴(yán)格的執(zhí)法來作為“硬性”對策，以對公民的垃圾處理行為進(jìn)行約束。

首先，日本的垃圾處理法律十分注重細(xì)節(jié)，具有很強(qiáng)的可操作性，使法律能夠有效地落實(shí)到位而非流于形式，也利于民眾理解和參與。

其次，日本相關(guān)法律中對違反垃圾分類規(guī)定的懲罰措施十分嚴(yán)格。針對相關(guān)違法行為，日本創(chuàng)設(shè)了非法投棄未遂罪和非法投棄目的罪，嚴(yán)格追究違規(guī)排放者的責(zé)任，還鼓勵公民舉報(bào)胡亂丟棄廢棄物的行為。日本的法律政策不僅僅是約束，還有激勵。日本政府通過財(cái)政預(yù)算、稅收優(yōu)惠政策、政府獎勵政策、產(chǎn)業(yè)傾斜政策和各類基金等經(jīng)濟(jì)措施扶持垃圾分類事業(yè)和環(huán)?？萍?，采取了一系列經(jīng)濟(jì)政策以促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。日本政府還推出各種激勵垃圾減量排放和垃圾分類的政策措施，充分調(diào)動公民個(gè)人的積極性。給到公民的物質(zhì)獎勵雖然不多，但日本民眾都非常重視，將其視為體現(xiàn)個(gè)人良好道德修養(yǎng)和遵守社會規(guī)范的象征。

需要政府推進(jìn)垃圾分類的共治

政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推進(jìn)垃圾分類各個(gè)環(huán)節(jié)，減少市場主體和社會主體的參與障礙，實(shí)現(xiàn)多元共治。政府、市場與社會主體之間合理分工、各司其職，可以緩解政府在垃圾分類中的巨大工作壓力，也可以使垃圾分類更有質(zhì)量和效率。

CFP

第一，明確垃圾分類中的政府主體責(zé)任。政府不是要大包大攬，政府的主要責(zé)任是制定規(guī)則，發(fā)動和督促企業(yè)、社區(qū)和公民個(gè)人參與垃圾分類。企業(yè)應(yīng)承擔(dān)垃圾分類中的市場主體責(zé)任，一些具有可收費(fèi)性質(zhì)的公共服務(wù)應(yīng)交由市場供給。政府應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面對企業(yè)參與垃圾分類進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：一是制定明確的企業(yè)準(zhǔn)入制度；二是根據(jù)實(shí)際情況確定企業(yè)參與垃圾分類的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；三是還要為企業(yè)參與垃圾分類建立切實(shí)可行的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)使用強(qiáng)制和激勵相結(jié)合的措施逐步提高居民垃圾分類的意識和參與度。

第二，打通垃圾分類從源頭到末端的通道，建立良性運(yùn)轉(zhuǎn)的垃圾分類回收體系。協(xié)調(diào)各個(gè)環(huán)節(jié)參與主體之間的利益關(guān)系，將居民分類投放行為、社區(qū)分類轉(zhuǎn)運(yùn)和末端分類處理環(huán)節(jié)整合為一個(gè)有序高效運(yùn)行的垃圾管理體系。逐步將垃圾運(yùn)輸交由政府雇傭的企業(yè)負(fù)責(zé)，規(guī)定不同的企業(yè)運(yùn)送不同類型的垃圾，不同類型的垃圾運(yùn)輸?shù)讲煌睦K端處理廠進(jìn)行處理，這樣自然會避免“一勺燴”的情況出現(xiàn)。同時(shí)應(yīng)重視垃圾的循環(huán)利用。

第三，由市場主導(dǎo)垃圾源頭分類、回收中轉(zhuǎn)和末端處理的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營，建設(shè)一個(gè)完整的垃圾分類回收及再生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈。產(chǎn)業(yè)化是促進(jìn)垃圾分類的最長效動力，應(yīng)建立以龍頭企業(yè)為實(shí)施載體的垃圾分類收集及處置體系。加大對環(huán)保科研項(xiàng)目的投入，加強(qiáng)垃圾處理工藝的研究、開發(fā)，扶植可循環(huán)產(chǎn)品市場。重視并不斷提高科技對環(huán)境保護(hù)的支撐能力，積極推動垃圾產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

第四，對公民個(gè)人鼓勵與監(jiān)督并重。在消費(fèi)領(lǐng)域，通過對消費(fèi)者購買綠色產(chǎn)品提供補(bǔ)貼等手段，鼓勵公民使用環(huán)保產(chǎn)品，減少有害垃圾的產(chǎn)生。采取多元形式，對個(gè)人垃圾分類投放行為進(jìn)行監(jiān)督?？刹扇〗值谰C合執(zhí)法隊(duì)流動執(zhí)法、物業(yè)管理單位視頻監(jiān)控、居民監(jiān)督舉報(bào)等多種形式。

第五，鼓勵公民參與，積極發(fā)揮環(huán)保等社會組織的作用。公民可以通過成立或參與環(huán)境NGO、參與垃圾分類志愿活動、參與垃圾分類領(lǐng)域的聽證會等方式參與到垃圾分類工作中，增強(qiáng)責(zé)任感和榮譽(yù)感。

總之，政府要轉(zhuǎn)變公共服務(wù)的供應(yīng)模式，由過去“自上而下”的管理模式轉(zhuǎn)向“自下而上、多元主體參與”的治理新格局。垃圾分類的推進(jìn)不應(yīng)只是政府的“獨(dú)角戲”，必須引入市場機(jī)制，呼吁全社會參與，構(gòu)建起政府、市場和社會三者之間良性互動的長效機(jī)制。