黃 從 鋼
(中國水利水電第七工程局有限公司,四川 成都 610000)
EPC(Engineering Procurement Construction)是指承包人與發(fā)包人建立合同關(guān)系,按照約定履行工程項目的設(shè)計、采購、施工、試運(yùn)行、移交等合同責(zé)任與義務(wù)[1]。通常承包人在總價范圍內(nèi),對工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、環(huán)水保和費(fèi)用等負(fù)責(zé)。
楊房溝水電站是國內(nèi)首個采用EPC管理模式建設(shè)的百萬千瓦級大型水電工程[2]。電站總裝機(jī)容量150萬kW,多年平均發(fā)電量59.61億kWh,總庫容5.12億m3,最大壩高155 m,為大(1)型。
EPC總承包模式于1984年開始在國內(nèi)試點(diǎn),1992年,建設(shè)部頒布了《設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包資格管理有關(guān)規(guī)定》,第一批獲得甲級工程總承包資格證書的設(shè)計單位共312家。2005年,《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》為工程總承包的實施提供了政策依據(jù)。2017年,《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》(第二版)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》(征求意見稿)先后出臺,進(jìn)一步規(guī)范了工程總承包管理。2020年,《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》由住建部和國家發(fā)改委聯(lián)合頒布。
1998年,《建筑法》“提倡對建筑工程實行總承包,禁止將建筑工程肢解發(fā)包”,明確了工程總承包的現(xiàn)場安全和工程質(zhì)量應(yīng)當(dāng)由總承包單位負(fù)責(zé)?!督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》(2000年)更加突出了工程參建方質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)?!督ㄔO(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》(2005年)高度總結(jié)并規(guī)范了工程總承包管理的程序和具體內(nèi)容。
2011年,《建設(shè)項目工程總承包合同示范文本(試行)》以FIDIC條款為基礎(chǔ)對通用條款、專用條款做了進(jìn)一步的細(xì)化、完善和補(bǔ)充?!督ㄔO(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》(2018年)明確了各管理職能工作界面?!斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》(2020年)進(jìn)一步規(guī)定了發(fā)承包雙方風(fēng)險分擔(dān)原則。
總體來講,EPC模式在國內(nèi)石油、化工、電力行業(yè)發(fā)展較好,水電行業(yè)發(fā)展相對緩慢。盡管政府陸續(xù)出臺了一系列管理制度、規(guī)范、合同示范文本等,相比國際工程而言還需要進(jìn)一步完善、改進(jìn)和優(yōu)化,以提高其適應(yīng)性和可操作性。
傳統(tǒng)DBB模式下,基于《建筑法》《合同法》等規(guī)定,發(fā)包人依法委托具有一定資質(zhì)的監(jiān)理單位負(fù)責(zé)工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資等的監(jiān)督和管理。EPC模式下,由總承包人對建設(shè)項目的設(shè)計、采購,以及工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資等全面負(fù)責(zé)。FIDIC銀皮書也強(qiáng)調(diào),質(zhì)量、安全、環(huán)水保管理的合同職責(zé)應(yīng)歸屬于對工程建設(shè)更具有控制能力的總承包人[3]。
一方面,因上位法(如《安全生產(chǎn)法》)仍按照傳統(tǒng)DBB模式劃分責(zé)任,所以一旦出現(xiàn)安全問題,發(fā)包人和總承包人均需承擔(dān)全部的法律責(zé)任。另一方面,鑒于國有資產(chǎn)增值保值的要求,發(fā)包人依照傳統(tǒng)思維模式開展質(zhì)量、安全監(jiān)督考核,導(dǎo)致管理職責(zé)交叉重疊。
傳統(tǒng)DBB模式下,工程建設(shè)過程中的大部分風(fēng)險,如地質(zhì)、設(shè)計、變更、采購供應(yīng)、價差風(fēng)險均主要或趨向于由發(fā)包人承擔(dān)。
工程總承包的特點(diǎn)是發(fā)包人因建設(shè)管理能力不足而將部分合同風(fēng)險合理向總承包單位轉(zhuǎn)移。但因現(xiàn)行法律法規(guī)不能做到全覆蓋,導(dǎo)致部分發(fā)包人在工程招標(biāo)、合同簽訂過程中將更多甚至全部合同風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給總承包人,導(dǎo)致風(fēng)險分配有失偏頗,合同顯失公平。
在傳統(tǒng)平行發(fā)包模式下,相關(guān)法規(guī)就發(fā)包、承包、監(jiān)理等管理職責(zé)有比較清晰的規(guī)定。EPC模式下,參建各方因項目管理能力、認(rèn)知水平、合作關(guān)系等諸多因素引起在合同邊界等方面的分歧,導(dǎo)致工程進(jìn)度、質(zhì)量、安全、環(huán)水保、成本等目標(biāo)管理接口難以“精準(zhǔn)對接”。
EPC合同條款支持由總承包人承擔(dān)設(shè)計、采購、進(jìn)度管理等責(zé)任。但是個別發(fā)包人因具備較強(qiáng)的設(shè)計管理能力,時常參與到設(shè)計工作的具體事務(wù);發(fā)包人時常參與到采購和進(jìn)度管理的具體環(huán)節(jié),對工程投資以期更快更好的回報;監(jiān)理人也因諸多因素主動介入上述具體工作。故上訴原因?qū)е潞贤芾斫缑娌磺逦?/p>
3.4.1 發(fā)、承包雙方信任度不高
在EPC模式下,總承包人更加主動控制工程進(jìn)度以降低建設(shè)成本,形成內(nèi)生動力。發(fā)包人基于對工程質(zhì)量的考慮,客觀上難以與總承包人形成高度信任的局面。
3.4.2 聯(lián)合體雙方信任度不高
現(xiàn)階段我國工程總承包項目大多是以設(shè)計企業(yè)和施工企業(yè)組成聯(lián)合體的形式來承擔(dān)。設(shè)計和施工企業(yè)常因工作慣性思維在企業(yè)文化、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建立、風(fēng)險和效益分配等方面認(rèn)識不同,彼此信任度不高。
高效的組織機(jī)構(gòu)建立是項目成功的奠基石。結(jié)合國內(nèi)眾多水電水利工程案例分析,項目組織機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)的主要問題在于:(1)項目戰(zhàn)略目標(biāo)不明,組織缺乏前瞻性;(2)組織管理層級多,管理機(jī)構(gòu)龐大;(3)管理職責(zé)不清晰,管理職能空白或重疊;(4)內(nèi)控制度不健全,責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。
楊房溝水電站EPC總承包項目由中國水電七局(責(zé)任方)與華東院組成的聯(lián)合體中標(biāo)實施。華東院是國家大型綜合性甲級勘測設(shè)計研究單位,水電七局為國家水利水電工程施工總承包特級資質(zhì)企業(yè),其聯(lián)合方式無疑是“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”。
兩家企業(yè)同隸屬于中國電建集團(tuán),源于母體公司統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的背景,對總部企業(yè)文化、核心業(yè)務(wù)的認(rèn)識分歧較小,對專業(yè)屬性和行業(yè)優(yōu)勢認(rèn)可度較高,核心價值觀和經(jīng)營理念高度趨同,其聯(lián)合策略符合“1+1>2”的合作模式。
4.2.1 組織機(jī)構(gòu)高效
楊房溝聯(lián)合體在頂層設(shè)計時即充分考慮精簡高效。董事會為最高決策層,總承包部是現(xiàn)場經(jīng)營層,工區(qū)為執(zhí)行層。安委會、技術(shù)委員會為聯(lián)合體“智囊團(tuán)”,監(jiān)事會履行監(jiān)督職能。聯(lián)合體運(yùn)行堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一管理的“四項基本原則”。
楊房溝總承包部實施“扁平化”機(jī)構(gòu)管理。堅持以關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程為中心,簡化縱向管理層次;精簡中層管理機(jī)構(gòu)及崗位,以縮短管理鏈條;通過BIM系統(tǒng)、OA系統(tǒng)、智慧系統(tǒng)、終端APP等科技手段打造制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、表單化、信息化的“五化體系”。
4.2.2 管理體系高效
聯(lián)合體管理制度體系將“設(shè)計施工一體化”貫穿始終。創(chuàng)新采取了傳統(tǒng)DBB模式?jīng)]有采取或做到位的管理措施,例如“設(shè)計圖紙會簽制度”“地質(zhì)聯(lián)合巡視制度”“材料聯(lián)合采購制度”“監(jiān)測數(shù)據(jù)實時分享”等。
聯(lián)合體決策層和經(jīng)營層分別由聯(lián)合雙方選派優(yōu)秀人員交叉融合,作業(yè)層由專業(yè)人員各司其職,這種深度融合的人力資源配置有助于形成互信共享的文化氛圍,有助于削弱專業(yè)人員受原生組織工作慣性的負(fù)面影響。
4.2.3 溝通機(jī)制高效
聯(lián)合體采取“緊密型”聯(lián)合模式,建立了通暢的信息傳導(dǎo)途徑,確定了“文化共享、設(shè)計共商、投資共審、風(fēng)險共議、商務(wù)協(xié)調(diào)”等議事規(guī)則,消除了不同成員在新的組織中縱向和橫向溝通屏障,促進(jìn)了工程技術(shù)、法律商務(wù)、物資采購、施工管理等專業(yè)人才的快速成長。
4.3.1 合同監(jiān)管體系
項目發(fā)包人通過總承包監(jiān)理合同、EPC總承包合同建立了較為完備的“業(yè)主弱監(jiān)管+監(jiān)理協(xié)助”合同監(jiān)管體系。
設(shè)計管理方面,監(jiān)理人現(xiàn)場配置了設(shè)計監(jiān)理,負(fù)責(zé)常規(guī)設(shè)計管理工作,關(guān)鍵設(shè)計論證及專題研究報告由設(shè)計監(jiān)理后方公司負(fù)責(zé)。發(fā)包人負(fù)責(zé)一定權(quán)限范圍內(nèi)的設(shè)計變更審查與批復(fù)。
聯(lián)合采購方面,主要機(jī)電設(shè)備由發(fā)包人主導(dǎo)招投標(biāo)與支付貨款,承包人進(jìn)行合同管理;其他機(jī)電及金結(jié)設(shè)備由發(fā)包人規(guī)定技術(shù)要求,承包人負(fù)責(zé)招標(biāo)采購與合同管理,各司其職、各盡其責(zé)。
主材采購方面,采取“輔協(xié)供”方式由發(fā)包人確定技術(shù)要求與品牌范圍,承包人主導(dǎo)招標(biāo)采購及合同管理,雙方共同參與。
現(xiàn)場監(jiān)管方面,監(jiān)理人不再是傳統(tǒng)模式下的“三控兩管一協(xié)調(diào)”,除常規(guī)監(jiān)理合同內(nèi)容外還貫穿了勘測設(shè)計、物資采購等。發(fā)包人在現(xiàn)場建立了“四大中心”輔助監(jiān)管。
4.3.2 自律+他律體系
聯(lián)合體建立了一套涵蓋質(zhì)量、安全、技術(shù)與施工等全方位的“自律+他律”體系,成立了自律管理委員會,明確各級人員自律管理職責(zé)。同時建立一套橫向到邊,縱向到底的激勵機(jī)制,促進(jìn)自我約束、自我管理,將在傳統(tǒng)模式下的被動外部監(jiān)管轉(zhuǎn)換為“主動+自律”模式。他律體系主要通過作業(yè)層、班組層的考核制度形成規(guī)范有效的他律力量。
4.4.1 發(fā)包人激勵約束政策
楊房溝EPC總承包合同建立了包括工期進(jìn)度、安全環(huán)保、生產(chǎn)運(yùn)行、質(zhì)量專管、機(jī)組安裝、工程創(chuàng)優(yōu)等全周期、強(qiáng)激勵六大考核機(jī)制,是承包人優(yōu)質(zhì)履行總承包合同職責(zé)、義務(wù)的高效“推進(jìn)劑”。高額的合同違約金也成了約束承包人如期履約、高質(zhì)量履約的“緊箍咒”。
4.4.2 承包人激勵措施
設(shè)計優(yōu)化激勵措施。楊房溝總承包合同為固定總價合同,發(fā)包人不參與設(shè)計優(yōu)化節(jié)約分成。聯(lián)合體設(shè)立了設(shè)計優(yōu)化激勵措施,對有突出貢獻(xiàn)的設(shè)計個人、團(tuán)隊實施獎勵。同時,發(fā)包人通過明確設(shè)計優(yōu)化管理制度、流程和限額設(shè)計指標(biāo)來規(guī)范和約束承包人的行為,以實現(xiàn)合同責(zé)權(quán)利的最大平衡。
施工優(yōu)化激勵措施??偝邪贤型两ㄊ┕し蓊~大于合同總金額的80%,施工方案優(yōu)化是承包人實現(xiàn)利益最大化的重要管理措施。
4.5.1 發(fā)承包雙方風(fēng)險共擔(dān)
楊房溝總承包合同設(shè)置了合同風(fēng)險金,主要用于承包人應(yīng)對設(shè)計變更、自然災(zāi)害預(yù)防、保險賠付不足、調(diào)差補(bǔ)償不足以及其他社會、經(jīng)濟(jì)等綜合性風(fēng)險。
除法律和政策風(fēng)險、物價波動風(fēng)險、征地移民風(fēng)險由發(fā)包人承擔(dān),不可抗力由發(fā)承包雙方共同承擔(dān)以外,其他風(fēng)險由總承包人承擔(dān),合同風(fēng)險分擔(dān)原則和方式符合總承包人管理“確定的不確定”,發(fā)包人管理“不確定的不確定”的EPC模式基本管理原則[4]。
由于大型水電工程規(guī)模大、工期長、地質(zhì)條件復(fù)雜,在地質(zhì)風(fēng)險分擔(dān)方面還需要參與者結(jié)合工程特性、風(fēng)險控制力和承受力、風(fēng)險費(fèi)設(shè)置情況作更進(jìn)一步研究與探討。
筆者認(rèn)為:基于EPC合同模式且設(shè)置有風(fēng)險費(fèi)的情況下,因不良地質(zhì)或不可預(yù)見的地質(zhì)條件變化引起工程量變化幅度超過±10%時,或者單項合同金額變化超過±3%時,應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同調(diào)整合同價格。
4.5.2 聯(lián)合體雙方風(fēng)險共擔(dān)
聯(lián)合體雙方參照《公司法》的基本原則,通過《聯(lián)合體協(xié)議》《聯(lián)合體章程》《聯(lián)合體運(yùn)營規(guī)則》建立了“風(fēng)險共擔(dān)(Risk-Sharing)”機(jī)制,由聯(lián)合雙方共同承擔(dān)自主經(jīng)營所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果,自負(fù)盈虧,按聯(lián)合比例合理分擔(dān)。
4.6.1 發(fā)承包雙方和合共贏
發(fā)包人企業(yè)通過深入分析中國“后水電時代”行業(yè)發(fā)展形勢,廣泛開展調(diào)查研究,創(chuàng)新提出了在楊房溝試點(diǎn)EPC 建設(shè)管理模式。通過近5年的實踐探索,發(fā)包人階段性實現(xiàn)了“設(shè)計施工管理更融合,安全管理更規(guī)范,質(zhì)量管理更有效,工程投資更可控”的項目管理目標(biāo)[5],EPC模式優(yōu)勢明顯,企業(yè)品牌效應(yīng)凸顯。
承包人在被譽(yù)為“第二次魯布革沖擊”中做了“第一個吃螃蟹的人”,積累了大型水電工程EPC管理成功經(jīng)驗,培養(yǎng)了一批EPC項目管理綜合型人才,提升了企業(yè)知名度。
4.6.2 聯(lián)合體雙方融合互利
聯(lián)合體雙方本著對發(fā)包人高度負(fù)責(zé)的態(tài)度,以良好的履約與高效協(xié)作踐行EPC合同職責(zé),基于《聯(lián)合體協(xié)議》基本原則,風(fēng)險共擔(dān)在前,利益共享在后,壓力與動力并行。
盡管EPC管理模式憑借其合同關(guān)系明了、責(zé)任主體單一、風(fēng)險分擔(dān)合理、工程投資可控等優(yōu)勢受到建筑行業(yè)青睞。但項目管理存在的關(guān)鍵問題仍需要廣大參與者進(jìn)一步解決,如法律法規(guī)需進(jìn)一步配套完善,思維意識需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,合同界限需進(jìn)一步明確,風(fēng)險分擔(dān)原則與方法需要進(jìn)一步優(yōu)化等。
由于大型水電工程實施EPC總承包在國內(nèi)還處于探索階段,楊房溝建設(shè)管理模式和解決方案可供業(yè)內(nèi)參考借鑒。