劉青青，趙 偉，楊 晴

(1.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222；2.水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120)

城鄉(xiāng)水務一體化是實現(xiàn)水資源高效利用與管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保障和改善民生的需要。海南是全面實現(xiàn)水務一體化省份，獨特的地理位置和地形地貌形成了特殊的水資源特點，新時代，自由貿易區(qū)(港)的重大戰(zhàn)略提出了彈性的城鄉(xiāng)供排水需求，同時全面深化改革開放和建省30多年來形成的經濟社會發(fā)展格局，對海南城鄉(xiāng)供排水安全體系提出了新的挑戰(zhàn)。為深入貫徹落實黨中央、國務院關于海南發(fā)展的決策部署，促進“路、光、電、水、氣”五大基礎設施網絡高質量融合發(fā)展，增強現(xiàn)代化經濟體系發(fā)展動能，亟需完善融合自然水循環(huán)和社會水循環(huán)于一體的城鄉(xiāng)水務供排一體化格局，精準對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展戰(zhàn)略，深入推進水生態(tài)文明建設，為自貿區(qū)(港)建設提供堅實的水安全保障。

1 水務發(fā)展現(xiàn)狀分析

水務是指以水循環(huán)為機理、以水資源統(tǒng)一管理為核心的所有涉水事務。廣義的水務包括水源保護、取水、供水、用水、排水、污水處理、中水回用、防洪、灌溉、水土保持等涉水事務；狹義的水務一般僅指取水、供水、用水、排水、污水處理、中水回用等[1- 5]。本文僅對狹義的水務展開研究，統(tǒng)籌考慮地表水、地下水和非常規(guī)水調度，實現(xiàn)供排水統(tǒng)一管理、協(xié)調實施，推進水利基本公共服務體系覆蓋農村地區(qū)。

1.1 國內外水務發(fā)展情況

1.1.1國外水務發(fā)展

國外發(fā)達國家多采取統(tǒng)一部門負責城市水資源的開發(fā)利用與保護，民營資本和私營機構參與水務運營，以流域管理為主線，政府負責宏觀戰(zhàn)略、法律制定、區(qū)域協(xié)調及監(jiān)管等[6- 7]。國外大多采用水源-供水-排水-污水處理-再生利用的循環(huán)模式對水資源實施一體化管理，將水資源作為一種產業(yè)進行開發(fā)經營，且水費標準隨市場通貨膨脹指數(shù)上下浮動，區(qū)域各個水務公司實行獨立核算制度，通過政府貸款或社會籌資建設水利基礎設施，并通過水費進行利息支付和貸款償還，從而實現(xiàn)水產業(yè)投入與產出的市場化經濟運作機制[3- 4]。

1.1.2我國水務改革發(fā)展歷程

我國水務管理體制改革始于20世紀70年代，于1993年以深圳為首的水務改革才逐漸發(fā)展起來[7]，自此，我國水務管理體制改革經歷了水務一體化管理的起步探索(1993—1999年)、快速發(fā)展(2000—2008年)和自主發(fā)展(2009年至今)等3個階段。2009年海南省成立我國第一家省級水務廳，基于原水務局和防辦職能，增加了城鎮(zhèn)供水、排水、污水處理及再生利用的管理職能，開創(chuàng)了我國水務一體化管理改革發(fā)展新局面；從此，海南構建了水源-水廠-水龍頭-排水-治污的供、用、排水一條龍管理體制，標志著水務體制改革進入了一個新的發(fā)展時期，并為進一步推進城鄉(xiāng)水務一體化管理提供了組織保障，也為我國探索省域水務一體化創(chuàng)造了寶貴條件[3,5]。

1.2 海南城鄉(xiāng)水務供排一體化發(fā)展情況

1.2.1發(fā)展現(xiàn)狀

海南位于我國最南端，是21世紀海上絲綢之路建設的重要戰(zhàn)略支點。海南水務改革十多年來，主動適應經濟發(fā)展新常態(tài)，水務一體化逐步從理論走向實踐，全省水務基礎設施建設穩(wěn)步推進，由單一的農村水利管理，逐步向城鄉(xiāng)水務一體化管理轉變；組建了省水務集團，建立多元化的水務投融資體制，打造“水源-供水-污水處理-再生利用-直飲水-污泥處理”的水務發(fā)展產業(yè)鏈，經營管理模式從“多龍管水”轉變?yōu)椤耙积埞芩?，最大限度發(fā)揮全省水務類國有資產的規(guī)?；?、專業(yè)化效應，提升全省水務系統(tǒng)的安全等級和突發(fā)事件的應對能力[7]。近年來，全省城市自來水普及率由60%提高至93%，污水處理率由40%提高至81.6%，成為我國污水處理“縣縣通水”的第七個省份。海南水務一體化實現(xiàn)了水資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調配和統(tǒng)一管理，促進了經濟社會與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

1.2.2存在問題

(1)供排水基礎設施薄弱，水安全保障能力不高。海南全年用水高度集中在春節(jié)前后，因此導致集中供水、排污等對水務能力匹配、配套設施建設都面臨與其他地區(qū)不同的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。雖然現(xiàn)有水源工程供給能力可基本滿足用水需求，但連通互濟發(fā)揮余力不足；部分城鎮(zhèn)供水水源單一，多水源、雙管供的供水格局尚未形成；源頭節(jié)水控制能力欠缺，非常規(guī)水源利用率較低；全省排污以生活污水為主，平時和春節(jié)期間的排污量、質差異大，分散排水和藍綠空間治污的多模式治污格局有待進一步完善。

(2)水務一體化管理體制尚未充分發(fā)揮，行業(yè)市場化程度和水管理能力有待全面提升。海南已在省級層面實施了水務一體化管理探索，但是在項目建設、市場化運營，以及從水源建設、集中供水、排水治污、水環(huán)境治理等全過程無縫銜接管理方面，現(xiàn)有體制優(yōu)勢發(fā)揮不足。

1.2.3面臨形勢與發(fā)展需求

黨的十九大將水利擺在九大基礎設施網絡建設之首，新時期，十六字治水思路和水利改革發(fā)展總基調要求水利基礎設施高質量發(fā)展，提供優(yōu)質水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，加強農村水利基礎設施網絡建設，鞏固農村飲水安全保障水平，健全基層水利服務體系，促進工程長期良性運行[9]。

在海南全島建設自貿區(qū)(港)的宏觀背景下，在海南水網全面鋪開實施的基礎條件下，繼續(xù)推進城鄉(xiāng)水務供排一體化改革與發(fā)展是海南實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的迫切需要。同時，在海南綜合管廊試點加速建設的情況下，給排水工程管線作為綜合管廊重要的組成部分，迫切需要抓好時機按照新發(fā)展理念完善供排水體系。

2 海南城鄉(xiāng)水務供排一體化改革與發(fā)展思路

基于海南獨立的水資源條件和地形地貌特點，依托海南省總體規(guī)劃提出的“一心兩圈四片區(qū)”經濟社會發(fā)展總體需求，以提高供水安全、排水暢通為目標，考慮海南行政單元的獨立性，合理劃定供水分區(qū)和排水分區(qū)，以一個大城市思維推進全島供水一體化規(guī)模化、排水資源化高效化的改革與發(fā)展：①以放射狀天然水系為經線，以人工骨干輸水渠系為緯線，以重點水源工程為節(jié)點，采取增強蓄引提水源保障能力、城市管網體系互連互通等措施，形成多源供水、雙管保障、應急備用的供水體系。②以小流域為單元實施污水分散治理，輔以生態(tài)濕地凈化處理措施，建成適合海南獨特排污特點和生態(tài)要求的排水體系，構建“多水源、集中供、低排放、統(tǒng)一管”的海南供排水新格局，實現(xiàn)供排水管網與路網、光網、電網、氣網等其他基礎設施網絡多層面協(xié)調、與自由貿易區(qū)(港)建設全方位匹配。

2.1 供水水源

多源互補、供給暢通。以節(jié)水優(yōu)先為前提，強化水資源剛性約束作用，以保障經濟社會用水合理需求和生態(tài)環(huán)境健康穩(wěn)定為目標，科學配置水資源，有選擇、有重點地建設一批對區(qū)域發(fā)展具有重要作用的水資源配置工程，實施必要的水系連通工程，統(tǒng)籌地表水、地下水及非常規(guī)水，構建互聯(lián)互通、豐枯調劑的城鄉(xiāng)多水源供水保障體系。

量質并重、保障應急。在充分挖掘已有工程應急備用潛力的基礎上，以“常備結合”的思路構建新的城鄉(xiāng)供水水源體系，制定常用水源和應急備用水源快速切換的調度預案，保障水量安全；同時完善流域區(qū)域水資源保護體系，建立水源地水質在線監(jiān)測監(jiān)控體系，強化飲用水水源地保護與管理，多措并舉提高突發(fā)水安全事件的應對能力，全面提升城鄉(xiāng)供水水源保障能力[10]。

2.2 輸水管網

優(yōu)化布局、高效節(jié)約。針對長距離輸水線路，通過多方案比選確定最優(yōu)輸水線路方案，結合正常運行與應急調度要求，統(tǒng)籌研究原水輸水與凈水輸水方案；同時充分利用輸水線路水位高差，優(yōu)先考慮自重輸水，因地形或管線系統(tǒng)布置確需加壓時，科學合理布置泵站級數(shù)，減少運行維護費用。

雙管互補、彈性運行。根據城市總體規(guī)劃和用水需求，對于骨干輸水線路，創(chuàng)造雙管輸水條件，通過布設雙管及設置連通管的方式，全面提高輸水線路的安全性；同時從運行角度而言，雙管布置可以考慮近期小流量下啟用單管運行，應急工況或遠期啟用雙管運行，創(chuàng)造輸水線路彈性運行空間，有效緩解運行中管道末端高水頭問題，提高輸水安全性和韌性。

2.3 供水水廠

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集中布局。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，根據水源特點和用水需求，統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域城鄉(xiāng)水廠布局，在條件適宜地區(qū)通過城市中心水廠大力推進城鄉(xiāng)供水一體化，水廠之間有效連通實現(xiàn)互為備用；針對距離水廠較遠、人口相對密集地區(qū)，通過擴網延伸、并網聯(lián)網等措施輻射帶動，推進規(guī)?；┧O施建設；其他偏遠、人口分散的農村地區(qū)推進小型供水工程規(guī)范化、標準化建設。

常備結合、遠近兼顧。采取常用水廠和應急備用水廠相結合的方式，并保證水廠規(guī)劃規(guī)模適當富余，滿足日常工況和應急工況下的用水需求；同時考慮區(qū)域發(fā)展定位、供需矛盾等因素，對同一地區(qū)可按照近期和遠期分步實施水廠的改擴建及新建，實現(xiàn)供水設施效益最大化。

2.4 配水管網

統(tǒng)籌銜接，增強覆蓋。結合城市總體規(guī)劃，配水管網走向、位置應符合城市或工業(yè)園區(qū)規(guī)劃要求，并盡可能沿現(xiàn)有或規(guī)劃道路鋪設，以利于后期施工和維護；同時，為減少跨(穿)越障礙次數(shù)、避免沿途重大拆遷，少占地或不占地，在條件允許地區(qū)適當考慮融入綜合管廊設施，與其他基礎設施管網相互協(xié)調布設，推進配水管網有效延伸，增加供水覆蓋范圍。

提高標準、延壽保質?；诩夹g、經濟、安全等綜合因素，對配水管網管材質量提出合理合格標準，避免水質二次污染；同時適時更換老舊不合格配水管網，降低供水設施運行能耗和管網漏損率，保證供水系統(tǒng)最后一道關卡的可靠性和安全性。

2.5 污水(泥)處理廠網

分散處理、就近布局。為減少長距離污水輸送造成的二次污染和集中處理難度，結合區(qū)域供排水規(guī)模和質量，就近、分散、分類建設污水處理廠，并綜合考慮人口集中區(qū)域和退水河流的距離，擇優(yōu)選址，同時采取雨污分流制配套建設污水收集管網設施。

泥水并重、達標排放。因地制宜在污水處理廠附近優(yōu)先利用現(xiàn)有坑塘洼地等建設人工濕地，通過融合景觀化的污水處理設施，對污水處理廠尾水進行多重深度凈化，達標后排入河湖或農田；同時配套建設污水處理廠的污泥處置設施，實現(xiàn)污泥產量集中地區(qū)就近無害化處理及資源化利用。

2.6 再生水設施

統(tǒng)一配置、循環(huán)利用。將再生水納入水資源統(tǒng)一配置體系，提高再生水利用率，推廣再生水應用范圍，優(yōu)先考慮工業(yè)用水大戶、道路澆灑、城市景觀水體及綠化等利用潛力較大領域，實現(xiàn)水資源的動態(tài)循環(huán)。

廠網并舉、留有余地。制定區(qū)域再生水利用的中長期發(fā)展總體規(guī)劃，再生水廠及管網建設、再生水利用規(guī)模等方面預留足夠的發(fā)展余量，避免經濟社會發(fā)展到一定階段，再生水輸水、收集規(guī)模制約再生水利用水平[11]。

3 海南城鄉(xiāng)水務供排一體化對策與措施

基于上述發(fā)展與改革思路，按照海南省水務廳提出的“水利進城、水務下鄉(xiāng)”發(fā)展理念，優(yōu)化水資源配置與水庫調度，多源保障，將城市水廠管網延伸至周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村，實現(xiàn)集中規(guī)?；咝Ч┧唤y(tǒng)籌建設城鎮(zhèn)、農村污水處理廠網，分散治污，污水污泥再生利用，提高水資源利用效率和城鄉(xiāng)供水保證率，保障河湖生態(tài)環(huán)境健康穩(wěn)定。

3.1 供水水源

根據海南水源分布及不同地區(qū)的缺水類型，提出相應的供水水源解決方案。針對資源型缺水地區(qū)，在強化節(jié)水的前提下，實施必要的引調水及水系連通工程，如三亞、文昌、屯昌、昌江、樂東等市縣；針對工程型缺水地區(qū)，通過完善骨干水源和續(xù)建配套工程解決，如?？?、瓊海、陵水、五指山、瓊中等市縣；針對水質型缺水地區(qū)，通過水源置換、取水口調整、加強飲用水水源地保護等措施解決，如臨高、文昌等市縣；針對供水保證率偏低地區(qū)，通過增加調蓄工程解決，如白沙、樂東等縣；針對地下水供水占比較大地區(qū)，實施地表水置換方案，將地下水作為應急備用水源，如?？?、儋州、昌江、樂東等市縣；縣級及以上城鎮(zhèn)、重要工業(yè)園區(qū)全部具備應急和備用水源[12]。

3.2 給水系統(tǒng)

(1)加強配水管網延伸建設，推進城鄉(xiāng)供水一體化。實施各市縣中心城區(qū)、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)改擴建或新建中心水廠，兼并部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)的村級簡陋供水設施，提高鎮(zhèn)級水廠的供水規(guī)模、提升制水工藝及設備自動化水平。通過中心水廠管網延伸將城鎮(zhèn)多余水量向周邊農村地區(qū)供給，如環(huán)繞海島的沿海平原城鎮(zhèn)和部分海拔高差較小的內環(huán)臺地丘陵農業(yè)發(fā)展區(qū)，實施各鄉(xiāng)鎮(zhèn)配水管網與城市配水管網有效連通，并對管網實施升級改造，打破城鄉(xiāng)行政區(qū)域界限，建設“聯(lián)網、聯(lián)供、聯(lián)營”的運營方式，實現(xiàn)資源共享、余缺互濟、應急互助的城鄉(xiāng)一體化供水模式。

(2)因地制宜建設農村飲水工程，保障農村人畜飲水安全。鑒于海南各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村所處地理位置多數(shù)相距較遠，地形地貌有所不同，海拔高度相差較大，尤其是中部山區(qū)，受自然條件的復雜影響，考慮經濟合理性和技術可行性，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍可通過建設獨立的供水水廠和配水管網，構建高效優(yōu)質的農村供水體系[13]。

3.3 排水系統(tǒng)

(1)完善排水體制，加強污水收集。對于新建污水管網，均采用雨污分流的排水體制；對于已建合流制污水管網，通過專項改造或隨道路改擴建實施分流制改造，逐年縮小雨污合流制管網范圍。鑒于海南各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀污水處理設施缺口較大，需首要彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理短板，對于有可能排入重點飲用水水源地的污水處理設施，仍按全收集全處理的要求規(guī)劃建設。

(2)分類開展污水處理，嚴格污水排放標準。根據海南各地污水水質的差異，制定具有針對性的污水處理方案，分規(guī)模、分水質進行統(tǒng)一規(guī)劃建設。新建污水處理廠出水最低標準應達到GB18918《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》中規(guī)定的一級A排放標準。排放標準低于一級A或地處環(huán)境敏感區(qū)的現(xiàn)有污水處理廠，應按要求盡快通過提標改造措施，最終全部達到一級A排放標準。

(3)提升污泥處置水平，推進污泥有效處置再利用。實施污泥無害化處置，既要注重資源有效利用，更要注重安全環(huán)保。結合區(qū)域經濟社會近遠期發(fā)展規(guī)劃，對全省污泥處理處置設施統(tǒng)一規(guī)劃建設，并從技術、經濟、環(huán)境等角度對污泥處置的方法進行綜合分析，降低污泥處置成本，提高資源化利用水平。根據國內外污泥處置經驗，可通過填埋、土地利用、焚燒及建材利用等方式進行處置[14]。

3.4 再生水利用

(1)分類分項推進再生水利用。根據海南經濟社會發(fā)展特點，首先重點推進海口、三亞污水集中再生利用，進一步發(fā)揮其示范作用，以更好地推動其他市縣污水再生利用；針對東方、昌江等工業(yè)城市在工業(yè)生產中對再生水利用的巨大需求，逐步推進再生水用于工業(yè)；沿海等旅游開發(fā)區(qū)對再生水用于景觀、綠化等的需求同樣較大，應重點推廣再生水利用。

(2)規(guī)范化專業(yè)化配備再生水利用設施。根據水污染防治行動計劃，自2018年起，單體建筑面積超過2萬km2的新建公共建筑，應安裝中水設施。在積極發(fā)展再生水處理能力的同時，應同步配套建成再生水輸配管網，按照再生水用戶對用水水質的要求實施分質供水，最低水質要求應達到二級強化處理標準。

4 海南城鄉(xiāng)水務供排一體化實施與管理

(1)加強水法規(guī)體系建設，完善執(zhí)法監(jiān)督機制。水法規(guī)體系作為依法行政、依法治水最有力的武器，應充分發(fā)揮海南經濟特區(qū)的立法優(yōu)勢，進一步完善節(jié)水、供水、排水、再生水和地下水等水務重點領域的立法普法工作。完善執(zhí)法監(jiān)督機制，注重運用法規(guī)與標準開展水務管理，運用法治思維和法治方式解決水事矛盾，充分利用無人機、遙感監(jiān)控等信息技術完善執(zhí)法技術手段[15]。

(2)推進經營管理模式改革，推動水務市場化建設。通過資產轉讓實現(xiàn)水務市場化，改善水務基礎設施建設投資，促使企業(yè)在競爭中自覺降低成本，提高生產效率。針對已建項目，政府不再干預企業(yè)的投資和生產經營活動，通過有償轉讓，讓企業(yè)真正成為市場競爭的主體；針對新建項目，探索推進BOT、TOT等水務基礎設施發(fā)展模式。

(3)逐步建立水務現(xiàn)代化企業(yè)制度，實現(xiàn)水務基礎設施高效運行。進一步擴大海南省級水務集團公司運營范圍，推動省級水務產業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、建設、管理、調度和運營，逐步實現(xiàn)規(guī)?；洜I、集約化管理、專業(yè)化運作。同時，鼓勵市縣成立供水集團公司，借助城鄉(xiāng)供水一體化建設，將原有交給村鎮(zhèn)運營的農村供水工程收歸集團公司統(tǒng)管，提升工程運行效率和效益。

(4)加快推進水價改革，建立平衡各方利益的水價機制。針對水資源費，需綜合考慮區(qū)域水資源狀況、產業(yè)結構調整、企業(yè)承受能力以及供水水價調整，逐步合理提高水資源費征收標準，合理調節(jié)政府與供水單位之間的收益。針對污水處理費，需加大征收力度，爭取盡快提高到保本微利水平，暫時達不到保本微利水平的，制定適宜的污水處理費最低征收標準；針對供水水價，在基于物價指數(shù)、供水成本和居民承受能力基礎上，構建適宜的供水水價形成與調整機制，居民用水采取階梯式計量水價，非居民用水采取計劃用水和定額管理。此外，還需完善水價聽證會制度，加強公眾對水價改革的參與度[16- 17]。

(5)加快智慧水務建設，多維度支撐水務一體化管理。完善水務智能感知監(jiān)控系統(tǒng)，對取水工程、供水廠網自動監(jiān)控，對居民用水量進行人工數(shù)據收集，同時對城市排水及中水回用等進行監(jiān)測；完善水務信息化網絡建設，健全水務數(shù)據資源中心，構建水務信息云平臺；建設城市水務核心業(yè)務系統(tǒng)，對城鄉(xiāng)節(jié)約用水、供排水、污水處理、再生水利用等進行自動化管理；建立水務地理信息系統(tǒng)，將水務業(yè)務在“一張圖”上展示，以便管理人員及公眾從“圖”上獲取相關信息[18]。

(6)創(chuàng)新水務投融資機制，保障投資渠道多元化。水務投資多元化、公用設施私有化，已經成為全球水工業(yè)發(fā)展的潮流[3]。堅持“政府引導、地方為主、市場運作、社會參與”的多元化原則，通過強化公共財政投入、鼓勵引導社會資本等融資方式，并積極探索股份制等新型資本金出資方式，形成多層次、多渠道的水務投融資機制，構建有利于水務可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定投入機制。

5 結語

城鄉(xiāng)水務一體化是積極踐行新時期治水思路的具體體現(xiàn)，是符合水資源自然屬性和開發(fā)利用規(guī)律的現(xiàn)代化水管理體制。本文探索了城鄉(xiāng)水務一體化中供水、排水和再生水利用的規(guī)劃建設思路，并通過研究海南在全省開展城鄉(xiāng)水務供排一體化的實踐，提出在具體實施過程中的方案對策與管理建議，力求統(tǒng)籌解決區(qū)域、行業(yè)、城鄉(xiāng)之間水務發(fā)展不平衡不充分的問題，為區(qū)域經濟社會高質量發(fā)展提供水安全保障。