周銘湘，王明慧，張 橋

（1. 渝萬鐵路有限責(zé)任公司 運(yùn)輸安全部，重慶 400014；2. 渝萬鐵路有限責(zé)任公司，重慶400014；3. 渝萬鐵路有限責(zé)任公司 安全質(zhì)量部，重慶 400014）

2017 年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于修改<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例>的決定》(國務(wù)院令682 號(hào))(以下簡稱“新《條例》”)，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收不再作為行政審批事項(xiàng)，改由企業(yè)進(jìn)行自主驗(yàn)收[1]。2017 年11月，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》(國環(huán)規(guī)環(huán)評(píng)[2017]4 號(hào))(以下簡稱“新《辦法》”)，對(duì)建設(shè)單位自主開展竣工環(huán)保驗(yàn)收的程序、內(nèi)容及生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督檢查內(nèi)容予以規(guī)范[2]。新《條例》和新《辦法》的相繼出臺(tái)，將竣工環(huán)保驗(yàn)收主體由環(huán)保行政主管部門改為建設(shè)單位，更大程度地強(qiáng)化了建設(shè)單位的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。在鐵路項(xiàng)目前期、建設(shè)及竣工驗(yàn)收過程中，尤其是快速發(fā)展的西南山區(qū)高速鐵路，環(huán)保驗(yàn)收不同程度存在一些問題，需要建設(shè)單位分析、處理和總結(jié)，以提高西南山區(qū)高速鐵路項(xiàng)目環(huán)保管理質(zhì)量。

1 西南山區(qū)高速鐵路項(xiàng)目環(huán)保專業(yè)特點(diǎn)

與華東、華北等平原地區(qū)高速鐵路項(xiàng)目相比，西南山區(qū)高速鐵路項(xiàng)目具有以下特點(diǎn)。

1.1 環(huán)境保護(hù)目標(biāo)多

西南地區(qū)主要以高原、山地為主，河流眾多，高速鐵路作為典型的線性工程，線路途經(jīng)區(qū)域多，涉及的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)多，以新建鄭州至萬州高速鐵路(湖北、重慶段)為例[3]，線路全長457 km，在湖北、重慶境內(nèi)穿越了湖北五道峽自然保護(hù)區(qū)、三峽庫區(qū)恩施州水生生物自然保護(hù)區(qū)、重慶長江三峽巫山濕地自然保護(hù)區(qū)、長江三峽庫區(qū)云陽小江濕地自然保護(hù)區(qū)、長江三峽風(fēng)景名勝區(qū)、隆中風(fēng)景名勝區(qū)、野花谷風(fēng)景名勝區(qū)、長江三峽國家地質(zhì)公園、南漳水鏡湖省級(jí)地質(zhì)公園、湖北南漳清涼河國家濕地公園、神龍溪及大寧河等生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。環(huán)評(píng)中提出了生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)補(bǔ)償、景觀恢復(fù)、專項(xiàng)監(jiān)測、優(yōu)化施工工藝和作業(yè)時(shí)間等要求，部分環(huán)保設(shè)施工藝要求高，實(shí)施難度較大。

1.2 項(xiàng)目周期長

受不良地質(zhì)、環(huán)境變化等因素影響，西南山區(qū)高速鐵路項(xiàng)目建設(shè)周期較長，工期一般為4～5年，加上項(xiàng)目前期時(shí)間通常為6～7年，以重慶至萬州客運(yùn)專線重慶北至長壽北段線路方案[4]為例，項(xiàng)目于2009 年年初啟動(dòng)，在可研階段，考慮線位經(jīng)機(jī)場、統(tǒng)景方案存在重大環(huán)境及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)過專家反復(fù)論證后最終選擇了沿既有渝利線并行方案，2016年年底建成通車。

1.3 設(shè)計(jì)調(diào)整變更多

西南山區(qū)土地資源稀缺，隨著近年地方經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，受地方發(fā)展規(guī)劃等影響，棄渣場選址調(diào)整等變更設(shè)計(jì)多，以新建鄭州至萬州鐵路(重慶段)為例，盡管建設(shè)單位在施工期盡可能控制棄渣場變更，但因多種原因，全線棄渣場變更達(dá)到92%。施工過程中，受滑坡、巖溶、采空區(qū)等不良地質(zhì)條件的制約[5]，因線位調(diào)整引起沿線敏感點(diǎn)和環(huán)保措施變化也較常見。

1.4 環(huán)保管理難度較大

相較于其他地區(qū)，西南山區(qū)高速鐵路項(xiàng)目橋隧比高，重難點(diǎn)工程多，如新建鄭州至萬州鐵路(重慶段)橋隧比為98%，項(xiàng)目涉及的施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、監(jiān)測等單位眾多，環(huán)保人員專業(yè)水平參差不齊。在管理過程中發(fā)現(xiàn)，部分施工單位在環(huán)保方面存在部門代管、施工技術(shù)人員兼職、臨時(shí)調(diào)配等情況，加之“重建設(shè)、輕保護(hù)”，增加了各建設(shè)階段環(huán)保管理工作難度。

2 影響西南山區(qū)高速鐵路項(xiàng)目竣工環(huán)保自主驗(yàn)收的主要因素

2.1 環(huán)境評(píng)價(jià)及設(shè)計(jì)

一是項(xiàng)目前期環(huán)評(píng)深度，選線方案比選的不深入會(huì)導(dǎo)致局部線路穿越城市規(guī)劃區(qū)或可避繞的特殊保護(hù)區(qū)等[6]，后期需要進(jìn)行重新選線，甚至引起項(xiàng)目的重大變更。二是環(huán)評(píng)措施設(shè)計(jì)，如果環(huán)評(píng)提出在大跨度鋼桁梁安裝橋面系雨水收集系統(tǒng)[7]，可能由于橋梁跨度、匯水面積及橋梁縱坡線型等難以落實(shí)，最終影響竣工環(huán)保驗(yàn)收。三是施工圖設(shè)計(jì)，施工圖設(shè)計(jì)過程中，如果未嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)文件中提出的措施，增減聲屏障的長度、高度，取消站場區(qū)域聲屏障，削弱污水處理工藝、能力等，待環(huán)保驗(yàn)收時(shí)發(fā)現(xiàn)則為時(shí)已晚。

2.2 建設(shè)單位環(huán)保重視程度

建設(shè)單位重視“質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資”，而忽視了環(huán)保的日常管理；如果環(huán)保管理人員對(duì)環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)的熟悉了解程度不足，無法及時(shí)識(shí)別建設(shè)過程中是否依法合規(guī)、是否構(gòu)成重大變化，則會(huì)導(dǎo)致變更環(huán)評(píng)工作滯后，影響環(huán)保驗(yàn)收。

2.3 “三同時(shí)”制度落實(shí)情況

在鐵路建設(shè)過程中，如果“三同時(shí)”制度得不到貫徹落實(shí)，存在諸如野蠻施工，噪聲、揚(yáng)塵及廢水不達(dá)標(biāo)排放，隔聲窗永久性措施落實(shí)不到位，棄渣場不規(guī)范施工，未清理表土，擋渣、臨時(shí)排水防護(hù)設(shè)施修筑不及時(shí)，棄渣后未能及時(shí)恢復(fù)和綠化等現(xiàn)象，則對(duì)環(huán)保驗(yàn)收產(chǎn)生不良影響。

2.4 環(huán)保從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力

目前鐵路項(xiàng)目環(huán)保監(jiān)理、監(jiān)測人員專業(yè)水平和管理能力參差不齊，給建設(shè)單位帶來一定的困擾。以工程監(jiān)理代管環(huán)保監(jiān)理的項(xiàng)目，第三方單位業(yè)務(wù)不精主要表現(xiàn)在個(gè)別項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理的專業(yè)人員不足、對(duì)環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)欠缺[8]，有些監(jiān)理人員不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并提出合理的整改意見，監(jiān)理月報(bào)缺乏針對(duì)性、指導(dǎo)性，使現(xiàn)場存在的問題無法得到及時(shí)解決。

3 西南山區(qū)高速鐵路項(xiàng)目竣工環(huán)保自主驗(yàn)收對(duì)策

建設(shè)單位作為高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，做好環(huán)保自主驗(yàn)收的關(guān)鍵在于堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，有的放矢，對(duì)癥下藥。

3.1 增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化過程管控

作為高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目參與人員，應(yīng)從思想上牢固樹立環(huán)境保護(hù)意識(shí)，強(qiáng)化企業(yè)環(huán)保自律性；其次，應(yīng)建立完善的環(huán)保管理機(jī)制，履職擔(dān)當(dāng)好環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。通過加強(qiáng)建設(shè)過程中管理，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)評(píng)及批復(fù)文件的各項(xiàng)措施，為竣工環(huán)保驗(yàn)收夯下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（1）建設(shè)單位作為項(xiàng)目總牽頭人，一是深度介入項(xiàng)目前期、初步設(shè)計(jì)、施工圖各階段，及時(shí)對(duì)照梳理、判定是否構(gòu)成重大變化，確保依法合規(guī)。二是及時(shí)組織環(huán)保設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工，以及沿線地方相關(guān)部門對(duì)沿線環(huán)境敏感點(diǎn)措施設(shè)計(jì)情況進(jìn)行逐點(diǎn)核實(shí)，確保無遺漏。三是嚴(yán)格控制變更設(shè)計(jì)(包括棄渣場變更)，減少和避免因重大變化影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

（2）環(huán)境評(píng)價(jià)和設(shè)計(jì)單位是項(xiàng)目建設(shè)成敗的關(guān)鍵，應(yīng)嚴(yán)把“源頭”關(guān)。一方面，環(huán)境評(píng)價(jià)人員應(yīng)將環(huán)保選線原則貫穿于項(xiàng)目選線始終[4]，并在環(huán)境評(píng)價(jià)過程中充分論證措施可行性，確保建設(shè)時(shí)措施能夠落實(shí)；另一方面，環(huán)保設(shè)計(jì)人員應(yīng)遵循“嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)報(bào)告書及批復(fù)意見”總原則，不得隨意弱化環(huán)保措施[9]，應(yīng)嚴(yán)把“設(shè)計(jì)變更”關(guān)。

（3）施工單位作為的實(shí)施者，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保措施，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。建設(shè)期臨時(shí)措施及時(shí)落實(shí)，永久性措施按照“三同時(shí)”同步完成，特別是綠色化措施應(yīng)及時(shí)到位，在生態(tài)恢復(fù)、水土保持及美化環(huán)境等方面盡早創(chuàng)造生態(tài)效益[6]。

3.2 甄別選用監(jiān)理單位，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢

在當(dāng)前職業(yè)分工精細(xì)化的形勢下，建設(shè)單位應(yīng)將專業(yè)事情交由專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員完成，通過競標(biāo)或招投標(biāo)，甄別選用資歷深、實(shí)力雄厚、業(yè)務(wù)精干的第三方單位開展專項(xiàng)環(huán)保監(jiān)理。隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施的不斷深入，西南高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目越來越多，通過配備專職專業(yè)環(huán)保人員，實(shí)行環(huán)水保管理的專業(yè)化、專職化，在建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位的聯(lián)動(dòng)管理下，各自發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，進(jìn)行專業(yè)化技術(shù)指導(dǎo)，確保環(huán)保措施落到實(shí)處，更有利于高速鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

3.3 嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保拆遷，加強(qiáng)規(guī)劃控制

目前，生態(tài)環(huán)境部未明文規(guī)定距鐵路外軌中心線30 m內(nèi)敏感建筑納入拆遷。建議在新建項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告編制過程中，不確定距鐵路外軌中心線30 m內(nèi)敏感建筑拆遷要求是否可落實(shí)時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎考慮。在確定必要條件下，應(yīng)將環(huán)保拆遷費(fèi)用納入工程總投資，確保資金充足、到位，并嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)報(bào)告及批復(fù)嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保拆遷。

對(duì)于“距鐵路外軌中心線30 m內(nèi)嚴(yán)禁新建敏感建筑”控制要求，建議在環(huán)評(píng)批復(fù)后，建設(shè)單位應(yīng)以書面文件形式將穩(wěn)定后的工程線位和規(guī)劃控制要求提交至沿線地方規(guī)劃部門。同時(shí)，建議在進(jìn)行法律法規(guī)調(diào)整時(shí)，能夠在國家法律法規(guī)層面提出相應(yīng)規(guī)定，限制或禁止在鐵路兩側(cè)一定范圍內(nèi)新建噪聲、振動(dòng)敏感建筑[10]。

4 結(jié)束語

高速鐵路建設(shè)從項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)至工程竣工驗(yàn)收，過程的質(zhì)量管控直接影響項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的順利與否。鐵路建設(shè)管理部門只有不斷發(fā)現(xiàn)問題、努力解決、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)守“細(xì)節(jié)決定成敗”，腳踏實(shí)地，才能真正建成西南山區(qū)高速鐵路精品工程。