孫源璟，吳 華，丁 山

（濟(jì)南黃河河務(wù)局章丘黃河河務(wù)局，山東 濟(jì)南 250200）

章丘黃河河務(wù)局作為黃河流域基層單位，擔(dān)負(fù)著章丘轄區(qū)黃河治理開(kāi)發(fā)、轄區(qū)黃河水行政管理和工程管理的職責(zé)，以及轄區(qū)黃河防汛抗旱日常管理工作等。

2018年以來(lái)，章丘河務(wù)局認(rèn)真貫徹落實(shí)上級(jí)文件精神，緊扣主題，狠抓亂占、亂采、亂堆、亂建“四亂”的排查、上報(bào)和清理工作。在“清四亂”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，河長(zhǎng)為責(zé)任主體，區(qū)河長(zhǎng)辦、河務(wù)局聯(lián)力，區(qū)政府、檢察院及相關(guān)部門(mén)共同參與，有效整改了章丘黃河范圍內(nèi)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。在此過(guò)程中，河長(zhǎng)制在流域治理中凸顯了極大地優(yōu)勢(shì)和作用，同時(shí)，也暴露了一些不足之處。如何更好發(fā)揮河長(zhǎng)制平臺(tái)作用，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)消極管護(hù)向積極治理轉(zhuǎn)變，仍需要繼續(xù)探索。

1 河長(zhǎng)制打開(kāi)流域治理新局面

長(zhǎng)期以來(lái)，章丘黃河河務(wù)局黃河水政監(jiān)察大隊(duì)、黃河派出所聯(lián)合執(zhí)法，承擔(dān)了懲處河道范圍內(nèi)各類(lèi)違法亂紀(jì)行為的主要職責(zé)，但基層流域單位治河中面臨一些亂堆、亂占問(wèn)題時(shí)，難以得到有效解決。以“清四亂”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，河長(zhǎng)制做為主要推手，為流域治理體系注入了新的活水，促進(jìn)了多方協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)行。

1.1 建立河湖清障“2+1+N”模式

河湖清障“2+1+N”模式，即兩個(gè)主體部門(mén)，一個(gè)監(jiān)督部門(mén)，N個(gè)地方有關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法的模式。兩個(gè)主體部門(mén)，即區(qū)河長(zhǎng)辦為主導(dǎo)部門(mén)、黃河河務(wù)局為主要執(zhí)行部門(mén)，二者同為“清四亂”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的主體，承擔(dān)“四亂”問(wèn)題的清理整治責(zé)任；一個(gè)監(jiān)督部門(mén)，即檢察院作為第三方，對(duì)兩個(gè)主體部門(mén)清障過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，避免懈怠消極、防止漏報(bào)瞞報(bào)等；在河湖清障過(guò)程中，遇到較復(fù)雜問(wèn)題，僅靠三個(gè)部門(mén)無(wú)法完成，需要其他職能部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，即模式里的“N”。

本次專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，個(gè)別“四亂”案例存在違法活動(dòng)時(shí)間不固定、串通當(dāng)?shù)卮迕?、態(tài)度野蠻等情況，造成水政執(zhí)法取證困難的現(xiàn)象。而借助“2+1+N”河湖清障模式，章丘區(qū)檢察院為監(jiān)督部門(mén)，章丘區(qū)政府、章丘區(qū)河長(zhǎng)制辦公室可協(xié)調(diào)章丘區(qū)公安局、綜合行政執(zhí)法局及其他相關(guān)部門(mén)，多方聯(lián)動(dòng)、簡(jiǎn)化流程、綜合取證，在最短的時(shí)間內(nèi)找出并處理違法人員，有效遏制此類(lèi)事件的發(fā)生。

1.2 聯(lián)力破除歷史遺留難點(diǎn)問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，由于多部門(mén)職能交錯(cuò)、權(quán)責(zé)不夠明晰等原因，部分歷史遺留難點(diǎn)問(wèn)題得不到有效解決，為河湖管理造成了極大困難。在章丘黃河灘區(qū)內(nèi)，多處蔬菜大棚、養(yǎng)殖大棚亂占灘區(qū)面積為河道正常行洪埋下隱患。河務(wù)局雖有心整治此類(lèi)問(wèn)題，但由于灘區(qū)土地具備多重屬性、村莊情況復(fù)雜、尋找涉事人員困難等多方面原因，無(wú)法找到著力點(diǎn)。

河長(zhǎng)制基于統(tǒng)籌各涉水部門(mén)開(kāi)展治水工作的目標(biāo)而生，要求地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)親自?huà)鞄?，協(xié)調(diào)整合各方力量解決我國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題[1]。在此次“清四亂”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，章丘區(qū)政府、河長(zhǎng)辦高位推動(dòng)，多次組織河務(wù)局和兩鎮(zhèn)街、涉事大棚所在村莊村委會(huì)等部門(mén)，就黃河灘區(qū)內(nèi)大棚亂占問(wèn)題召開(kāi)專(zhuān)題座談會(huì)，為各部門(mén)之間的聯(lián)系、溝通、配合創(chuàng)建了平臺(tái)。以此為突破口，深入開(kāi)展拆除違建大棚的集中行動(dòng)，解決了大棚整治問(wèn)題。

1.3 多樣信息化平臺(tái)落實(shí)清違整治實(shí)效

自河長(zhǎng)制推行以來(lái)，河長(zhǎng)制信息化平臺(tái)搭建日趨完善。多種科技手段的引用，如河長(zhǎng)巡河軟件、河湖長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)、無(wú)人機(jī)航拍等，使考察河長(zhǎng)治河各項(xiàng)工作進(jìn)展情況更加方便，促進(jìn)各級(jí)河長(zhǎng)從“有名”到“有實(shí)”的轉(zhuǎn)變。

“清四亂”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，黃河問(wèn)題被納入山東省河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)，從類(lèi)型、現(xiàn)狀、地理位置等角度對(duì)問(wèn)題定性、定量描述。該系統(tǒng)的應(yīng)用方便，河長(zhǎng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行處理，并隨時(shí)查看銷(xiāo)號(hào)情況，隨時(shí)跟進(jìn)、更新。借助無(wú)人機(jī)航拍，上級(jí)部門(mén)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的“四亂”問(wèn)題復(fù)核時(shí)，可以精準(zhǔn)定位，避免錯(cuò)報(bào)、瞞報(bào)等，實(shí)現(xiàn)了對(duì)河長(zhǎng)治河的有效監(jiān)督。

此外，通過(guò)對(duì)系統(tǒng)問(wèn)題的整合，可以更方便快捷地統(tǒng)計(jì)出黃河流域治理過(guò)程中的重點(diǎn)、難點(diǎn)，為上級(jí)部門(mén)提供參考，從而更有針對(duì)性地制定出解決方案，確保清違清障工作，有的放矢，順利進(jìn)行。

2 河長(zhǎng)制在基層流域推進(jìn)中的問(wèn)題

河長(zhǎng)制的推行給河務(wù)部門(mén)提供了新的解決思路和辦法。同時(shí)，作為一種新制度，河長(zhǎng)制在推進(jìn)過(guò)程中也暴露出一些不足之處。河長(zhǎng)制原為打破“九龍治水”的管理體制而產(chǎn)生，強(qiáng)化落實(shí)，一抓到底，有效開(kāi)展河湖管理保護(hù)工作。但從目前實(shí)施情況來(lái)看，不同部門(mén)之間仍然存在權(quán)責(zé)不清晰、管理范圍不明確等問(wèn)題。到底管什么、怎么管？權(quán)力范圍有多大、任務(wù)目標(biāo)怎么考核？都是需要綜合考慮的問(wèn)題。河長(zhǎng)制相關(guān)配套法律制度尚不夠健全，對(duì)河長(zhǎng)這個(gè)角色缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)知和定位，治河效率未達(dá)到最大化。

3 意見(jiàn)和建議

3.1 加強(qiáng)河長(zhǎng)制專(zhuān)門(mén)立法

河長(zhǎng)制在實(shí)施推進(jìn)過(guò)程中面臨諸多問(wèn)題，如河長(zhǎng)職責(zé)與政府部門(mén)法定職責(zé)間的關(guān)系、地方立法不同等原因造成河長(zhǎng)職責(zé)差異較大、跨地域性河流治河過(guò)程中產(chǎn)生意見(jiàn)分歧等，解決上述問(wèn)題，需要國(guó)家出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律進(jìn)行統(tǒng)一管制[2]。具體實(shí)施時(shí)，在此基礎(chǔ)上，各地再根據(jù)本地情況作出具體規(guī)定，全面建立完善省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，通過(guò)立法明確不同層級(jí)的河長(zhǎng)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的具體職責(zé)[3]，真正實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制由“人治”走向“法治”。

3.2 網(wǎng)格化管理確定范圍

在清違整治過(guò)程中，由于土地具有農(nóng)田、灘區(qū)等多種不同屬性，導(dǎo)致河長(zhǎng)在治河過(guò)程中對(duì)遇到的部分問(wèn)題難以定性。河湖屬于典型的公共資源，確權(quán)劃界是河湖有效管理的前提[4]。水利部門(mén)牽頭土地涉權(quán)部門(mén)，如國(guó)土、規(guī)劃、住建、交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等，對(duì)河湖管理范圍和保護(hù)范圍進(jìn)行明確劃界，各級(jí)河長(zhǎng)據(jù)此進(jìn)行網(wǎng)格化監(jiān)管，可大大簡(jiǎn)化河長(zhǎng)治河過(guò)程，提高河湖管理效率。

4 結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制是公共資源管理制度創(chuàng)新的成功實(shí)踐，自下而上推動(dòng)，由應(yīng)急工作上升到日常工作，并在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)[5]。河長(zhǎng)制在嘗試和探索中逐漸成功，但法律制度的建立健全、績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，仍是河長(zhǎng)制穩(wěn)步發(fā)展需要解決的問(wèn)題。同時(shí)，在河長(zhǎng)制框架下，地方水利部門(mén)與流域管理部門(mén)之間如何建立長(zhǎng)久有效的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，也是破解河道管理和行政執(zhí)法的重要命題，需要時(shí)間和實(shí)踐來(lái)進(jìn)一步探索和求證。