為服務(wù)特定政策、支持特定項(xiàng)目而發(fā)行的國債。

與普通國債不同，特別國債不納入一般公共預(yù)算，其發(fā)行不影響赤字規(guī)模和赤字率。不過，“特別國債”仍屬于政府債務(wù)，需按照國債余額管理制度列入年末國債余額限額。

受疫情影響，我國財(cái)政收入下行，支出壓力上升。為了應(yīng)對疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊，目前各國已相繼出臺(tái)超強(qiáng)財(cái)政刺激政策。對我國來說，有相對優(yōu)勢的“特別國債”可成為積極財(cái)政政策新的開源可選項(xiàng)，彌補(bǔ)財(cái)政支出不足，發(fā)揮財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)作用。

融資時(shí)點(diǎn)靈活有利于相機(jī)決策

外需的巨大不確定性需要具有較大彈性、靈活性的財(cái)政政策工具進(jìn)行對沖，但預(yù)算調(diào)整流程較長，靈活性較低。我國財(cái)政預(yù)算每年需要經(jīng)過全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)通過，一般公共預(yù)算赤字率以及地方政府新增專項(xiàng)債額度都有一個(gè)固定上限。

而歷史上的兩次狹義、廣義“特別國債”，只需人大常委會(huì)審議，可全部或部分不計(jì)入預(yù)算赤字，是較好地應(yīng)對海外經(jīng)濟(jì)巨大的不確定性，有利于相機(jī)決策。

申萬宏源研究報(bào)告認(rèn)為，隨著3月以來海外疫情爆發(fā)蔓延，二季度國內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期的外部環(huán)境急轉(zhuǎn)直下，當(dāng)前需要更為靈活的融資手段加大逆周期宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，而特別國債在籌資方式上具有針對性、靈活性，作為財(cái)政融資的三大工具“重啟”，具有較強(qiáng)的合理性。

發(fā)行方式靈活可向商業(yè)銀行定向發(fā)行，無需每次競價(jià)招標(biāo)

之前兩次“特別國債”的發(fā)行，基本上都是面向特定商業(yè)銀行開展。普通國債、地方政府債券大多采取多次承銷團(tuán)競價(jià)招標(biāo)公開發(fā)行，面對突發(fā)大規(guī)模財(cái)政擴(kuò)張需求，雖然這種方式透明度高，但短期內(nèi)大量發(fā)行可能沖擊國債收益率曲線。而特別國債面向商業(yè)銀行定向發(fā)行，可在短時(shí)間內(nèi)一步到位快速籌集資金，方便進(jìn)行宏觀調(diào)控。

不過，這種方式需要央行配合，以避免短時(shí)間內(nèi)造成金融體系流動(dòng)性緊張。申萬宏源研究報(bào)告認(rèn)為，考慮到今年1季度已經(jīng)推出3000億元專項(xiàng)再貸款、5000億元再貸款、再貼現(xiàn)政策，以及定向降準(zhǔn)、兩次合計(jì)30BP的公開市場操作，目前金融體系流動(dòng)性政策充裕，可以有效支撐短期大規(guī)模特別國債的認(rèn)購。

大概率不會(huì)再投向基建領(lǐng)域

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，去年以來財(cái)政部已提前下達(dá)2020年部分新增專項(xiàng)債券額度12900億元，截至2020年3月31日，全國各地已發(fā)行新增專項(xiàng)債券1.08萬億元。各地發(fā)行的新增專項(xiàng)債券，全部用于鐵路、軌道交通等交通基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)保，農(nóng)林水利，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。3月27日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確將增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，市場機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將增至3.5萬億元，大幅高于去年全年的2.15萬億元。

因此，市場普遍認(rèn)為，在基建投資已有“專項(xiàng)債”的支撐下，不會(huì)再動(dòng)用“特別國債”建設(shè)“鐵公雞”。

刺激居民消費(fèi)，完善衛(wèi)生等公共服務(wù)體系建設(shè)

中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，“特別國債”應(yīng)優(yōu)先用于鼓勵(lì)居民消費(fèi)或完善公共服務(wù)，以此來帶動(dòng)內(nèi)需。比如投向疫情之后失業(yè)人員技能培訓(xùn)、醫(yī)療人才培養(yǎng)、社區(qū)服務(wù)人員補(bǔ)助等。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成認(rèn)為，此次新冠肺炎疫情的蔓延對經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了較大沖擊，說明我國應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)對能力仍有提升空間?！疤貏e國債”或?qū)⒂糜诩訌?qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。

北京大學(xué)財(cái)政學(xué)系主任劉怡認(rèn)為，“特別國債”可用于加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等在疫情中受到較大影響的行業(yè)的恢復(fù)，從而刺激需求、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長。

中國財(cái)政預(yù)算績效專委會(huì)副主任委員張依群認(rèn)為，“特別國債”若投向基建，應(yīng)以彌補(bǔ)衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域短板為主，發(fā)揮其指向性更強(qiáng)的優(yōu)勢，與專項(xiàng)債一起發(fā)力。

申萬宏源認(rèn)為，“特別國債”可能會(huì)直接用于補(bǔ)貼居民消費(fèi)、特別是大宗可選商品消費(fèi)，針對性地對沖外需不足形成的經(jīng)濟(jì)下行壓力。具體措施可能包括小額消費(fèi)券（針對餐飲服務(wù)、小額商品零售），大額可選商品消費(fèi)的財(cái)政直接補(bǔ)貼計(jì)劃（汽車、大家電、家具等），以及對乘用車車輛購置稅進(jìn)行減免。

注資金融機(jī)構(gòu)，財(cái)政貨幣政策配合，間接支持中小微企業(yè)及湖北等疫情嚴(yán)重區(qū)域

申萬宏源認(rèn)為，補(bǔ)充政策性銀行和中小商業(yè)銀行資本金，前貨幣政策傳導(dǎo)中的瓶頸問題。

天風(fēng)證券首席固收分析師孫彬彬認(rèn)為，“特別國債”籌集資金可能專項(xiàng)用于對湖北等疫情嚴(yán)重區(qū)域特定支持。

廣發(fā)證券首席固收分析師劉郁表示，“特別國債”可用于三方面：一是定向支持受疫情影響嚴(yán)重的湖北等地區(qū);二是定向支持受疫情沖擊較大的貧困人口;三是定向支持中小企業(yè)。

華泰固收首席分析師張繼強(qiáng)表示，可進(jìn)一步創(chuàng)新“特別國債”使用方式，用于支持銀行永續(xù)債發(fā)行，提升商業(yè)銀行對中小微及民企的信貸支持力度。