鄭燕平

(華北科技學(xué)院外國語學(xué)院，北京 東燕郊 065201)

0 引言

重大突發(fā)事件，無論是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件還是社會安全事件，都具有“極端小概率、巨大破壞性、高度復(fù)雜性和難以恢復(fù)性特點”[1]，其后果極其嚴(yán)重，爭分奪秒的應(yīng)急響應(yīng)會產(chǎn)生生死攸關(guān)的差異。2019年12月爆發(fā)于湖北省武漢市的新冠病毒疫情即為此類典型的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

對重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理，從理論上說，其應(yīng)急主體包括核心利益相關(guān)者(黨委、政府等)、強勢利益相關(guān)者(政府職能部門、軍隊等)、關(guān)鍵利益相關(guān)者(公共企業(yè)等)和從屬利益相關(guān)者(公益組織、公民等)[2]；其應(yīng)急管理周期包括預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建和評估改進等。但在重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的實踐中，人們會發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急響應(yīng)主體中“第一響應(yīng)人(first responders)”及時有效的止損行動決定了其后一系列應(yīng)急處置行為的結(jié)果和效果。

這里的“止損”原為投資術(shù)語，是指當(dāng)某一投資出現(xiàn)的虧損達(dá)到預(yù)定數(shù)額時，投資人及時斬倉出局，以避免更大虧損。此處借用這一術(shù)語，主要是指在應(yīng)急響應(yīng)起始階段，應(yīng)急響應(yīng)主體及時采取有效措施，控制或盡量阻止突發(fā)事件的惡化，并阻止事件損失擴大。

1 “第一響應(yīng)人”的界定與演化

“第一響應(yīng)人”是首先到達(dá)事故現(xiàn)場并采取行動拯救生命、保護財產(chǎn)和滿足人類基本需求的任何應(yīng)急人員。在大多數(shù)事件中，這些響應(yīng)者是地方警察、消防人員和急救醫(yī)務(wù)人員[3]。

“第一響應(yīng)人”源于19 世紀(jì)60年代美國醫(yī)療和交通系統(tǒng)為交通傷害中第一時間開展緊急救助和醫(yī)療而設(shè)立的服務(wù)項目，其最早醫(yī)學(xué)定義為：首先到達(dá)需要開展醫(yī)療救助現(xiàn)場，具備在緊急情況下對現(xiàn)場情況(包括環(huán)境和受救助人)進行判斷并開展有限手段實施醫(yī)療救助的人[4]。到 20 世紀(jì) 80 年代，美國“第一響應(yīng)人”范疇發(fā)展到具備專業(yè)裝備、完備規(guī)章、經(jīng)過培訓(xùn)具有一定專業(yè)技能的人員組成的隊伍，其定義為：具備一定專業(yè)技能，能在第一時間到達(dá)現(xiàn)場，并能開展緊急應(yīng)對的個人[5]。

“第一響應(yīng)人”概念最早由地震主管部門2008 年汶川大地震后引入我國，并在有關(guān)組織幫助指導(dǎo)下，借鑒國外有關(guān)經(jīng)驗，著手構(gòu)建“第一響應(yīng)者”制度，積極組織“第一響應(yīng)者”培訓(xùn)[6]。“第一響應(yīng)人”原指地震事件發(fā)生后，在第一時間內(nèi)趕到現(xiàn)場，具有快速組織、指揮協(xié)調(diào)、專業(yè)處置能力，能夠指揮現(xiàn)場民眾徒手或利用簡單工具開展搶險救災(zāi)的人員[7]。隨著社會發(fā)展，各國在公共安全事件中發(fā)現(xiàn)，“第一響應(yīng)人”作用越來越顯著，其應(yīng)對范圍現(xiàn)已延伸到各種突發(fā)事件事故現(xiàn)場。

2 止損價值：“第一響應(yīng)人”培育的必要性

本次新冠疫情，從湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸與重癥醫(yī)學(xué)科主任張醫(yī)生2019年12月26日處置4位發(fā)燒、咳嗽且通過檢查排除了流感的病人[8]開始，新冠疫情正式“上市”，到2020年1月22日，鐘南山院士明確新型冠狀病毒能夠人傳人，1月23日武漢“封城”，期間可進行應(yīng)急響應(yīng)和處置的時間長達(dá)27天。此次重大突發(fā)事件的“第一響應(yīng)人”武漢市委，或是湖北省委，在27天時間里，竟然沒有大規(guī)模有效的應(yīng)急處置行動，止損行動嚴(yán)重遲滯，止損作用未能有效發(fā)揮。而此次疫情應(yīng)急處置的延遲帶給國家是超過1218億人民幣抗疫投入(不含因隔離造成的損失)，確診病例85424例，4634例死亡(截止2020年10月1日)，4.85萬億元經(jīng)濟增量的損失[9]和中國近三千億元公共衛(wèi)生系統(tǒng)短板補貼[10]，可謂損失巨大，教訓(xùn)慘痛。

痛定思痛，人們不能不、也不得不認(rèn)同的一點就是，對培育并發(fā)揮“第一響應(yīng)人”的及時止損作用這一應(yīng)急響應(yīng)中性命攸關(guān)的環(huán)節(jié)和措施再也不容忽視。因為應(yīng)急處置的基本原則之一就是“快速響應(yīng)”[11]，即各項應(yīng)急處置行動都要快，必須爭分奪秒、快速響應(yīng)、快速行動，要爭取一切時間調(diào)派救援力量，調(diào)集各類應(yīng)急資源，迅速采取現(xiàn)場搶救措施，控制事態(tài)發(fā)展。

3 止損策略：“第一響應(yīng)人”培育的關(guān)鍵措施

如何有效培育利用“第一響應(yīng)人”，及時止損重大突發(fā)事件？從我國應(yīng)急管理體系構(gòu)成和應(yīng)急管理實踐需求來看，不妨從以下幾個方面加以突破。

一是優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案，對應(yīng)急響應(yīng)階段“第一響應(yīng)人”的職責(zé)地位予以明確設(shè)定。目前，全國預(yù)案體系基本形成，各級各類預(yù)案達(dá)800萬件之多。在應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計與完善中，有必要增加“第一響應(yīng)人”的相關(guān)內(nèi)容，根據(jù)應(yīng)急管理實踐中主體的動態(tài)性，對可能成為“第一響應(yīng)人”的相關(guān)主體予以明確，賦予“第一響應(yīng)人”相關(guān)權(quán)利職責(zé)，促使“第一響應(yīng)人”依規(guī)主動進行最有利的應(yīng)急處置行動，對重大突發(fā)事件可能造成的危害進行最大限度的止損。

二是強化應(yīng)急管理主體的止損理念。行動是思想之果——如果思想智慧，則行動有效。由于應(yīng)急管理主體的動態(tài)性，即從廣義上看，任何一個社會人，無論是黨委、政府及其職能部門、軍隊、公共企業(yè)、公益組織、公民等組織和個人，都有可能成為重大突發(fā)事件的“第一響應(yīng)人”。因此，加強應(yīng)急管理主體止損觀教育，就是讓所有可能成為應(yīng)急管理的主體，無論是何種利益相關(guān)者，都從思想深處認(rèn)識到：應(yīng)急響應(yīng)的起始階段，及時采取有效措施，控制或盡量阻止突發(fā)事件的惡化，將大大有利于災(zāi)害事故等的及時處置、有利于避免或減少次生災(zāi)害，從而大大減少人民生命、財產(chǎn)損失。這種應(yīng)急管理主體止損觀教育可以從我國基礎(chǔ)教育階段開始，其后內(nèi)容不斷更新，真正使應(yīng)急管理主體止損觀就像空氣一樣與人們相依相伴，成為人們生命的必需品，成為全社會有效實施應(yīng)急管理的先導(dǎo)。

三是加強領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急響應(yīng)素質(zhì)教育。讓全體領(lǐng)導(dǎo)干部以已經(jīng)發(fā)生的重大突發(fā)事件為鑒，深刻認(rèn)識到：應(yīng)急管理就是生命管理，重大突發(fā)事件的止損既是經(jīng)濟止損，也是生命止損；做好重大突發(fā)事件“第一響應(yīng)人”是領(lǐng)導(dǎo)干部崗位上的首要的、隨時的重大職責(zé)。由于重大突發(fā)事件的突發(fā)性、緊迫性等特點，以及應(yīng)急管理主體的動態(tài)性，讓全體領(lǐng)導(dǎo)干部接受應(yīng)急響應(yīng)素質(zhì)教育，對“第一響應(yīng)人”的重大處置責(zé)任和關(guān)鍵止損作用有極為清醒的認(rèn)識，對未來重大突發(fā)事件中可能成為應(yīng)急響應(yīng)中的“第一響應(yīng)人”及時“上位”、及時發(fā)揮止損作用將具有決定性的意義。

四是努力營造“第一響應(yīng)人”主動作為的新型制度環(huán)境。在對重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理上，也要“為敢于響應(yīng)的‘第一響應(yīng)人’擔(dān)當(dāng)，為敢于負(fù)責(zé)的‘第一響應(yīng)人’負(fù)責(zé)”，“旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實做事、不謀私利的”止損行動者撐腰鼓勁，努力營造“第一響應(yīng)人”想響應(yīng)、敢響應(yīng)、能響應(yīng)的良好制度環(huán)境。

五是精準(zhǔn)落實突發(fā)事件應(yīng)對的法律責(zé)任。嚴(yán)格實施《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(2010：50-57)等相關(guān)法律法規(guī)，切實敦促“第一響應(yīng)人”等應(yīng)急管理主體認(rèn)真履行應(yīng)急響應(yīng)職責(zé)。對未按規(guī)定采取預(yù)防措施、及時準(zhǔn)確報告、及時響應(yīng)、妥善處置等造成損害后果的，應(yīng)依法依規(guī)，嚴(yán)肅處理。以嚴(yán)格的制度實施警示應(yīng)急管理主體，特別是“第一響應(yīng)人”，依法依規(guī)主動有效進行應(yīng)急響應(yīng)和處置，用法治的力量有效推進“第一響應(yīng)人”在重大突發(fā)事件中的及時止損作用。

4 結(jié)論

(1) 中國不存在美國那套“應(yīng)有程序”(due process)對效率的破壞，相反，在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，有黨和國家對應(yīng)急管理事業(yè)的高度重視、海量投入和持續(xù)發(fā)力，“一本四全”[1](以人為本，全災(zāi)種、全過程、全方位、全社會)的新時代大國應(yīng)急管理態(tài)勢和優(yōu)勢已經(jīng)形成。

(2) 在未來應(yīng)急管理過程中，只要不斷切實發(fā)揮“第一響應(yīng)人”的止損作用，不僅會大大降低重大突發(fā)事件給國家和人民群眾生命財產(chǎn)造成的損失，也有利于促進新時代我國應(yīng)急管理能力和止損效率的穩(wěn)步提升。