徐頑強(qiáng)，胡文強(qiáng)

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074）

自1988 年第一家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“高新區(qū)”）——北京新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來(lái)，中國(guó)高新區(qū)建設(shè)發(fā)展已歷經(jīng)30 余年。在“發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”目標(biāo)引領(lǐng)下，高新區(qū)已在孵化高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、支撐區(qū)域及全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展上作出了重大貢獻(xiàn)。在中華人民共和國(guó)成立70周年與高新區(qū)建設(shè)30 周年的歷史交匯點(diǎn)上，高新區(qū)作為一片“政策特區(qū)”，亟待科學(xué)反思其建設(shè)進(jìn)程與政策成效。十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，宏觀經(jīng)濟(jì)背景對(duì)高新區(qū)建設(shè)提出了新的要求，因此，必須適時(shí)總結(jié)高新區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并上升為科學(xué)普適性的規(guī)律，進(jìn)而使得高新區(qū)更好地適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。

1 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

中國(guó)高新區(qū)的原初設(shè)立構(gòu)想來(lái)源于斯坦福大學(xué)科技園區(qū)，其根本目的在于打破科學(xué)技術(shù)研究與企業(yè)生產(chǎn)銷售之間的屏障，實(shí)現(xiàn)科技知識(shí)的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。然而，高新區(qū)并非一直按照規(guī)劃設(shè)計(jì)的藍(lán)圖逐步發(fā)展，其本身經(jīng)歷著顯著的形態(tài)演變歷程，內(nèi)涵與功能不斷外延。設(shè)立初始階段，高新區(qū)利用政策優(yōu)惠，快速集聚自然資源、勞動(dòng)力、土地和資金等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，投資建成“工業(yè)區(qū)”。進(jìn)入21 世紀(jì)初，隨著中國(guó)加入WTO，改革開(kāi)放水平大幅提升，國(guó)家科技部適時(shí)提出“二次創(chuàng)業(yè)”口號(hào)，并不斷注入知識(shí)、信息、科技等高級(jí)生產(chǎn)要素，逐漸形成真正意義上的“科技園區(qū)”。進(jìn)入21 世紀(jì)第二個(gè)10 年，即高新區(qū)二次創(chuàng)業(yè)10 年以來(lái)，高新區(qū)的功能地位逐步上升：對(duì)區(qū)域而言，在于培育高新技術(shù)企業(yè)和人才，驅(qū)動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，最終形成產(chǎn)城融合發(fā)展態(tài)勢(shì)，展現(xiàn)出“新型城區(qū)”的全新形態(tài)；對(duì)全國(guó)而言，在于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，搭建并融入國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和全球影響力的提升。高新區(qū)的建設(shè)形態(tài)演變歷程不論是政府政策制度有意推動(dòng)，還是其自然發(fā)展，不可否認(rèn)的是其底層邏輯是一致的，即生產(chǎn)要素作為源動(dòng)力，其結(jié)構(gòu)形式與作用機(jī)制決定了高新區(qū)建設(shè)的歷史形態(tài)差異。也就是說(shuō)，正是高新區(qū)建設(shè)生產(chǎn)要素的變遷從根本上決定了高新區(qū)建設(shè)形態(tài)的演變，而不可或缺的政府力量則主要起規(guī)劃、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

高新區(qū)建設(shè)30 年以來(lái)，學(xué)界對(duì)其進(jìn)行了較為全面的研究，主要集中在4 個(gè)方面：一是著眼高新區(qū)的整體概況梳理，具體包括高新區(qū)的發(fā)展階段、功能定位和管理模式等問(wèn)題。如周元等［1］將高新區(qū)發(fā)展階段劃分為要素群集、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、創(chuàng)新突破和財(cái)富凝聚4 個(gè)階段。二是關(guān)注高新區(qū)中的產(chǎn)業(yè)集群?jiǎn)栴}，如劉友金等［2］提出高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群集給區(qū)域創(chuàng)新帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)有知識(shí)溢出效應(yīng)、創(chuàng)新資源的可得性、“追趕效應(yīng)”和“拉撥效應(yīng)”、吸聚作用以及植根性等。三是聚焦高新區(qū)發(fā)展成果的科學(xué)評(píng)價(jià)。劉會(huì)武［3］認(rèn)為一次創(chuàng)業(yè)與二次創(chuàng)業(yè)階段政府部門制定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系都只是總體反映了高新區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，三次創(chuàng)業(yè)階段要圍繞發(fā)展動(dòng)力、路徑、支持、環(huán)境與績(jī)效，構(gòu)建新時(shí)期高新區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架。四是全面反思高新區(qū)的功能績(jī)效。劉瑞明等［4］采用地級(jí)市面板數(shù)據(jù)和雙重差分方法實(shí)證研究了高新區(qū)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，發(fā)現(xiàn)高新區(qū)能顯著提升地區(qū)的GDP 總量和人均GDP 水平，而且其提升作用呈現(xiàn)出“邊際效應(yīng)遞減”規(guī)律。由上可知，已有研究角度多集中于高新區(qū)自身概況、產(chǎn)業(yè)集群、評(píng)價(jià)檢驗(yàn)和功能績(jī)效等方面，雖然總體上較為全面地反映了高新區(qū)的建設(shè)歷程，但是更多只是關(guān)注高新區(qū)實(shí)踐層面的現(xiàn)象與問(wèn)題，而相對(duì)缺乏對(duì)高新區(qū)建設(shè)底層邏輯——生產(chǎn)要素視角的探討。值得一提的是，王勝光等［5］將國(guó)家高新區(qū)建設(shè)過(guò)程劃分為一次創(chuàng)業(yè)、二次創(chuàng)業(yè)與三次創(chuàng)業(yè)階段，且依次對(duì)應(yīng)生產(chǎn)要素、科技要素與創(chuàng)新要素，但也僅僅只是提到相關(guān)要素，沒(méi)有從要素變遷視角展開(kāi)來(lái)觀察整個(gè)高新區(qū)建設(shè)進(jìn)程。因此，本文基于生產(chǎn)要素新視角，通過(guò)歷史回溯來(lái)觀測(cè)高新區(qū)建設(shè)要素變遷與形態(tài)演變歷程，重新審視高新區(qū)30 年建設(shè)進(jìn)程，試圖剖析高新區(qū)取得重大成就的內(nèi)在機(jī)理。同時(shí)，在診斷當(dāng)前由于高新區(qū)不平衡發(fā)展帶來(lái)的要素失衡困境的前提下，對(duì)高新區(qū)未來(lái)建設(shè)提出要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化的改進(jìn)路徑。

2 觀測(cè)高新區(qū)建設(shè)進(jìn)程的生產(chǎn)要素視角

從全局來(lái)看，我國(guó)高新區(qū)歷經(jīng)3 次創(chuàng)業(yè)：1988—2000 年為一次創(chuàng)業(yè)階段，2001—2010 年為二次創(chuàng)業(yè)階段，2011 年至今為三次創(chuàng)業(yè)階段。高新區(qū)在不同發(fā)展階段所需的生產(chǎn)要素源動(dòng)力是不同的。本文以現(xiàn)有三次創(chuàng)業(yè)階段劃分方式為參照時(shí)序，梳理出各階段的生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)差異。需要注意的是，高新區(qū)發(fā)展階段與生產(chǎn)要素變遷歷程并不是完全一一對(duì)應(yīng)的，應(yīng)該說(shuō)不同發(fā)展階段所需要的生產(chǎn)要素的主次位序是不同的。

2.1 “一次”鋪墊：傳統(tǒng)生產(chǎn)要素

一次創(chuàng)業(yè)階段，高新區(qū)的戰(zhàn)略定位設(shè)計(jì)是一種非均衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，由政府部門給予一系列優(yōu)惠政策，集聚土地、資金和廉價(jià)勞動(dòng)力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，綜合運(yùn)用土地開(kāi)發(fā)、招商引資等手段，快速形成產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)規(guī)模。低成本要素結(jié)構(gòu)的比較優(yōu)勢(shì)疊加政府優(yōu)惠政策的外力作用，推動(dòng)形成了高新區(qū)建設(shè)形態(tài)的最初版本——工業(yè)區(qū)。

不可否認(rèn)的是，傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的集聚為高新區(qū)后續(xù)階段的發(fā)展作出了良好的鋪墊。具體體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是硬環(huán)境的完善，主要是指生產(chǎn)生活條件，譬如以“七通一平”為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及科研與生活環(huán)境的投資建設(shè)。硬環(huán)境是一切活動(dòng)的基礎(chǔ)，前期投資的高成本不僅會(huì)被高科技產(chǎn)業(yè)的高回報(bào)所覆蓋，更重要的是其搭建了政府、企業(yè)、高校與科研院所、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等集聚的平臺(tái)載體，為各類活動(dòng)的展開(kāi)提供了便利。二是經(jīng)濟(jì)成就的初顯，主要從營(yíng)業(yè)總收入、工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)增加值、凈利潤(rùn)、稅收、出口創(chuàng)匯和勞動(dòng)生產(chǎn)率等反映高新區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)貢獻(xiàn)率的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中得以體現(xiàn)。在一次創(chuàng)業(yè)階段，我國(guó)高新區(qū)大多處于常規(guī)技術(shù)階段，主要發(fā)揮增長(zhǎng)極作用，必須經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的積累才能達(dá)到以孵化功能為主的高技術(shù)階段［6］。這在一定意義上表明了高新區(qū)純粹的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)。三是產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)的形成，大多數(shù)高新區(qū)已經(jīng)成功吸引一批企業(yè)入駐，并且初步形成了各自的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿εc關(guān)聯(lián)效應(yīng)，為產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

2.2 “二次”注入：高級(jí)生產(chǎn)要素

自2001 年高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”口號(hào)提出并明確要求實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”目標(biāo)伊始，信息、知識(shí)、人才和科技等高級(jí)生產(chǎn)要素不斷被“注入”到高新區(qū)建設(shè)中來(lái)。出現(xiàn)此種變化的原因主要有兩點(diǎn)：第一，就時(shí)代背景而言，步入21 世紀(jì)后，信息通信技術(shù)及智能技術(shù)在我國(guó)的飛速發(fā)展，為高新區(qū)的創(chuàng)新活動(dòng)帶來(lái)了巨大動(dòng)力，不僅直接作用于技術(shù)創(chuàng)新本身，而且通過(guò)便利化高新區(qū)內(nèi)一切活動(dòng)來(lái)間接促進(jìn)高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。第二，就高新區(qū)自身來(lái)說(shuō)，“一次創(chuàng)業(yè)”雖然成績(jī)顯著，但留下的“病癥”也不容忽視。由傳統(tǒng)生產(chǎn)要素投資驅(qū)動(dòng)的工業(yè)園區(qū)發(fā)展是粗放式、數(shù)量型的，尤其是在項(xiàng)目及企業(yè)引進(jìn)環(huán)節(jié)缺少宏觀統(tǒng)籌及內(nèi)在機(jī)理性考慮，導(dǎo)致高新區(qū)內(nèi)企業(yè)未形成集群效應(yīng)，高新區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，自主創(chuàng)新能力較弱。此外，高新區(qū)內(nèi)“貿(mào)工技”的生產(chǎn)活動(dòng)順序也表明了其不可能在技術(shù)創(chuàng)新上有很大積累與突破。簡(jiǎn)言之，二次創(chuàng)業(yè)是高新區(qū)建設(shè)內(nèi)外因的綜合作用結(jié)果：自身內(nèi)在建設(shè)的不足是高新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)，而時(shí)代發(fā)展的科學(xué)技術(shù)浪潮是高新區(qū)跨入二次創(chuàng)業(yè)階段的必要條件。

高新區(qū)主要通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作、建設(shè)孵化器等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的方式引進(jìn)信息、知識(shí)、人才和科技等高級(jí)生產(chǎn)要素，進(jìn)而通過(guò)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)的形成與演進(jìn)，帶動(dòng)上述各類要素的流動(dòng)與再生產(chǎn)。生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)的高級(jí)化推動(dòng)形成了高新區(qū)建設(shè)形態(tài)的進(jìn)階版本，此時(shí)的高新區(qū)逐漸成為一種真正意義上的“科技園區(qū)”。以“科技”為核心的生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)高級(jí)化主要帶來(lái)了兩個(gè)方面的影響：一是高新區(qū)日益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，不僅成為地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)抓手，而且對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展貢獻(xiàn)愈加凸顯。高新區(qū)主要通過(guò)完善自身工業(yè)體系、融入科技創(chuàng)新以提升加工制造能力，進(jìn)而出口創(chuàng)匯擴(kuò)大市場(chǎng)，完成資本積累。更為重要的是，高新區(qū)這種不平衡的區(qū)域發(fā)展政策會(huì)持續(xù)擴(kuò)大其資源優(yōu)勢(shì)，伴隨著全國(guó)及區(qū)域范圍內(nèi)高新區(qū)的擴(kuò)容，高新區(qū)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)能力呈現(xiàn)愈發(fā)增強(qiáng)態(tài)勢(shì)，顯示出馬太效應(yīng)［7］。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的引領(lǐng)。一次創(chuàng)業(yè)階段建立起來(lái)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)在科技潮流的示范帶動(dòng)下，逐步轉(zhuǎn)型升級(jí)為知識(shí)、技術(shù)密集型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，并且進(jìn)一步帶動(dòng)了高新技術(shù)服務(wù)業(yè)的興起，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)質(zhì)量與效益的提升。與此同時(shí)，區(qū)域創(chuàng)新體系的建立與完善，加速了我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育步伐以及特色產(chǎn)業(yè)集群的形成，極大地提高了高新區(qū)輻射帶動(dòng)能力與持續(xù)創(chuàng)新能力。

2.3 “三次”錨定：廣義生產(chǎn)要素

所謂廣義生產(chǎn)要素，是指對(duì)土地、資金和廉價(jià)勞動(dòng)力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，以及信息、知識(shí)、人才和科技等高級(jí)生產(chǎn)要素為代表的狹義生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)生積極影響的各種因素，包括制度、文化和生態(tài)等［8］。三次創(chuàng)業(yè)階段，高新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展10 余年，面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境更加復(fù)雜多變，尤其是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)高新區(qū)賦予了新的要求和功能定位［9］。于是，制度、文化和生態(tài)等廣義生產(chǎn)要素逐漸成為高新區(qū)提質(zhì)增效的探索選項(xiàng)。錨定了廣義生產(chǎn)要素的高新區(qū)形態(tài)變得復(fù)雜化，不僅關(guān)注原有的產(chǎn)業(yè)與區(qū)域功能，還積極探索基于產(chǎn)城融合理念的社會(huì)功能，愈來(lái)愈呈現(xiàn)出一種“新型城區(qū)”的建設(shè)形態(tài)。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度與制度創(chuàng)新因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素，技術(shù)進(jìn)步只是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件，制度才是保障高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的充分條件。制度對(duì)高新技術(shù)創(chuàng)新的影響主要包括3 點(diǎn)：通過(guò)降低交易成本來(lái)觸發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)的發(fā)生、通過(guò)穩(wěn)定的激勵(lì)結(jié)構(gòu)來(lái)激發(fā)創(chuàng)新主體的活力、通過(guò)確定性的發(fā)展環(huán)境來(lái)保障創(chuàng)新活動(dòng)的可持續(xù)性。文化是一種影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的潛在因素，主要通過(guò)激發(fā)行為主體的積極性主動(dòng)性來(lái)發(fā)揮作用。硅谷的成功在某種意義上正是因?yàn)榇蟠笫芤嬗诠膭?lì)冒險(xiǎn)且寬容失敗、講求合作且崇尚競(jìng)爭(zhēng)和重視非正式交流等硅谷文化［10］。高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)本身具有貼近前沿、高投入、高風(fēng)險(xiǎn)和周期長(zhǎng)等屬性，除了需要在高新區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)體制機(jī)制方面進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新外，還要求培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化氛圍，譬如敢于冒險(xiǎn)的企業(yè)家精神、重視合作與非正式交流的社團(tuán)文化等，以驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新主體活力。

3 基于生產(chǎn)要素的高新區(qū)建設(shè)形態(tài)劃分

高新區(qū)建設(shè)并沒(méi)有嚴(yán)格遵循中央政府的原始動(dòng)機(jī)與規(guī)劃思路，也沒(méi)有走市場(chǎng)主導(dǎo)下的“科學(xué)園區(qū)”國(guó)際通行路徑，而是走上了一條從工業(yè)區(qū)到科技園區(qū)再到新型城區(qū)的具有中國(guó)特色的高新區(qū)形態(tài)演變道路。究其原因，不僅與地方政府主導(dǎo)高新區(qū)建設(shè)的觀念與認(rèn)識(shí)偏差有關(guān)，更重要的是特定高新區(qū)建設(shè)階段下要素稟賦的客觀歷史條件，限制了高新區(qū)建設(shè)路徑選擇的更多可能性。

3.1 工業(yè)區(qū)：傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的物理集聚結(jié)果

我國(guó)高新區(qū)建設(shè)初期走的是工業(yè)區(qū)發(fā)展道路，最主要原因是受到生產(chǎn)要素稟賦結(jié)構(gòu)的制約，是客觀歷史條件限制下的唯一選擇。首先，國(guó)內(nèi)科研資源要素稀缺，科技成果轉(zhuǎn)化無(wú)從談起，自主創(chuàng)新更是遙不可及。其次，伴隨20 世紀(jì)90 年代全球化浪潮而來(lái)的外資、機(jī)器設(shè)備及低端技術(shù)，填補(bǔ)了我國(guó)高新區(qū)建設(shè)要素短缺的部分空白。此外，20 世紀(jì)80年代初的農(nóng)村生產(chǎn)率革命釋放出大量剩余勞動(dòng)力，再加上政府在土地、資金和稅收等優(yōu)惠政策上帶來(lái)了價(jià)格扭曲的傳統(tǒng)生產(chǎn)要素供給，總體上構(gòu)成了高新區(qū)建設(shè)初期傳統(tǒng)生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)，其主要特點(diǎn)是成本低、數(shù)量足，經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的集聚便可帶來(lái)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的形成與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大。

傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的稟賦結(jié)構(gòu)是高新區(qū)一次創(chuàng)業(yè)階段的最基本“區(qū)情”。然而，如果沒(méi)有政府部門優(yōu)惠政策及管理制度的行政主導(dǎo)，集聚亦無(wú)從談起。我國(guó)大多數(shù)高新區(qū)的建設(shè)啟動(dòng)是由政府主導(dǎo)的，即由政府制定高新區(qū)發(fā)展規(guī)劃與政策制度，成立領(lǐng)導(dǎo)小組及派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，決定經(jīng)濟(jì)管理及行政管理權(quán)限的授予范圍與程度，等等。開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)，通過(guò)招商引資、土地開(kāi)發(fā)和資質(zhì)審核等手段展開(kāi)高新區(qū)硬環(huán)境建設(shè)、企業(yè)入駐和項(xiàng)目審批等活動(dòng)?？陀^地說(shuō)，政府主導(dǎo)型的高新區(qū)建設(shè)在特定的歷史階段是必要的，并且發(fā)揮過(guò)一定的歷史價(jià)值。但是，由于政府部門的認(rèn)識(shí)偏差與自利驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致高新區(qū)一次創(chuàng)業(yè)階段過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)規(guī)模、地理空間的增量擴(kuò)張，忽視了產(chǎn)業(yè)集群機(jī)制培育與軟環(huán)境建設(shè)，結(jié)果便是傳統(tǒng)生產(chǎn)要素在高新區(qū)內(nèi)僅僅是物理集聚，企業(yè)間未產(chǎn)生關(guān)聯(lián)效應(yīng)，發(fā)展呈現(xiàn)一定的脆弱性，于是高新區(qū)建設(shè)長(zhǎng)期徘徊在工業(yè)區(qū)形態(tài)。

3.2 科技園區(qū)：高級(jí)生產(chǎn)要素的流動(dòng)協(xié)同效應(yīng)

在二次創(chuàng)業(yè)階段，高新區(qū)逐步走上科技園區(qū)發(fā)展道路，底層推動(dòng)力在于此時(shí)的高新區(qū)建設(shè)要素已逐漸高級(jí)化。事實(shí)上，“二次創(chuàng)業(yè)”口號(hào)的正是在外部要素獲得發(fā)展的背景下適時(shí)提出的。步入21 世紀(jì)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始代替工業(yè)經(jīng)濟(jì)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐形態(tài)與發(fā)展模式，人才、信息、知識(shí)和科技等高級(jí)生產(chǎn)要素的重要性愈加凸顯，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合的范圍與程度不斷擴(kuò)大，由此帶來(lái)了高新區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的建設(shè)可行性。高級(jí)生產(chǎn)要素相較于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的突出特點(diǎn)是流動(dòng)性更高、創(chuàng)造性更強(qiáng)，尤其是人才在企業(yè)間的流動(dòng)將會(huì)加快創(chuàng)新的發(fā)生和企業(yè)的衍生。正是在高級(jí)生產(chǎn)要素的內(nèi)外流動(dòng)與協(xié)同作用下，產(chǎn)業(yè)集群才得以形成，高新區(qū)才能真正走上科技園區(qū)道路。

同樣重要的是，科技園區(qū)的形成離不開(kāi)政策制度的規(guī)范引導(dǎo)。在二次創(chuàng)業(yè)階段，要求高新區(qū)實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，主要是從主要依靠土地、資金等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向主要依靠技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，從主要依靠政策優(yōu)惠招商引資轉(zhuǎn)向優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境與培育內(nèi)生動(dòng)力，等等。宏觀政策導(dǎo)向的變化，與知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下高級(jí)生產(chǎn)要素的積累與成熟相結(jié)合，促成了高新區(qū)由工業(yè)區(qū)向真正意義上的科技園區(qū)的加速轉(zhuǎn)變。二次創(chuàng)業(yè)以來(lái)，大多數(shù)高新區(qū)基本形成了各自的特色產(chǎn)業(yè)與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，典型的如武漢東湖高新區(qū)以光電子信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，北京和深圳的高新區(qū)以電子信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，上海張江高新區(qū)以集成電路、軟件和生物醫(yī)藥三大產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，青島以海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，等等。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇至關(guān)重要，能夠?yàn)楦咝聟^(qū)的規(guī)模擴(kuò)張?zhí)峁┖线m空間，并且形成了對(duì)外輻射的強(qiáng)大勢(shì)能與區(qū)內(nèi)空間調(diào)整的基本依據(jù)［11］?？傊?，高級(jí)生產(chǎn)要素的流動(dòng)協(xié)同有助于產(chǎn)業(yè)集群自組織機(jī)制的構(gòu)建，進(jìn)而推動(dòng)高新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)的形成發(fā)展，而這正是科技園區(qū)道路形成的標(biāo)志性特征。

3.3 新型城區(qū)：廣義生產(chǎn)要素的輔助支撐作用

二次創(chuàng)業(yè)歷經(jīng)十余年后，高新區(qū)在支撐區(qū)域乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的重要地位已取得普遍共識(shí)。然而，經(jīng)濟(jì)價(jià)值不應(yīng)成為高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的唯一指標(biāo)，制度合理有效、創(chuàng)新文化氛圍濃郁、城市功能配套齊全等，都是高新區(qū)發(fā)展的廣義生產(chǎn)要素，理應(yīng)納入高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系。因此，本文定義一種基于廣義生產(chǎn)要素之上的新型城區(qū)為高新區(qū)新的建設(shè)形態(tài)定位。

目前，學(xué)界對(duì)高新區(qū)三次創(chuàng)業(yè)的具體建設(shè)形態(tài)并沒(méi)有形成一致意見(jiàn)，如王勝光等［12］早在2009 年就提出高新區(qū)未來(lái)的發(fā)展定位和方向應(yīng)為“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體”，劉瑾等［13］提出“產(chǎn)城融合型高新區(qū)”發(fā)展模式。提法雖然不同，但是基本涵蓋了高新區(qū)內(nèi)涵式發(fā)展的幾大方面，包括產(chǎn)、學(xué)、研、居等。本文認(rèn)為，制度、文化和生態(tài)等廣義生產(chǎn)要素是高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學(xué)研究和居住生活的輔助支撐，如果沒(méi)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)融資、利益分配和人才激勵(lì)等制度的保障，沒(méi)有鼓勵(lì)冒險(xiǎn)、競(jìng)合有序和企業(yè)家精神等創(chuàng)新文化的激勵(lì)，沒(méi)有宜居宜業(yè)的城區(qū)生存環(huán)境的功能配套，高新區(qū)的發(fā)展將是缺乏活力與靈魂的。

4 高新區(qū)發(fā)展的要素失衡困境

我國(guó)高新區(qū)實(shí)質(zhì)上是一種非均衡的發(fā)展模式，必然帶來(lái)全國(guó)高新區(qū)發(fā)展的不平衡，即不同地區(qū)乃至同一地區(qū)不同城市等級(jí)的高新區(qū)發(fā)展程度存在差異，表現(xiàn)為同一時(shí)期高新區(qū)建設(shè)形態(tài)在工業(yè)區(qū)、科技園區(qū)與新型城區(qū)演變路徑上的位置不同。

4.1 工業(yè)區(qū)傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的“低端鎖定”

科技園區(qū)與工業(yè)區(qū)的最顯著區(qū)別在于其科技屬性、創(chuàng)新屬性，以及由此帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，高新區(qū)的科技創(chuàng)新內(nèi)涵是否豐富，高新區(qū)是否在產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新和區(qū)域等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，是判斷高新區(qū)是否從工業(yè)區(qū)成功跨向科技園區(qū)的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，大量的實(shí)證研究表明，高新區(qū)發(fā)展不平衡表現(xiàn)在集聚效應(yīng)、集群創(chuàng)新生態(tài)能力、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)耦合協(xié)調(diào)度、城市創(chuàng)新力等［14-17］方面。相較于東南沿海地區(qū)及省會(huì)城市的高新區(qū)，西部地區(qū)的高新區(qū)并沒(méi)有表現(xiàn)出很強(qiáng)的集聚效應(yīng)、創(chuàng)新能力以及對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的巨大促進(jìn)作用。因此，可以得出結(jié)論：目前仍有部分高新區(qū)處于工業(yè)區(qū)建設(shè)形態(tài)。另外，高新區(qū)30 年前的政策目標(biāo)是“示范、引領(lǐng)、輻射、帶動(dòng)”，是否達(dá)成目標(biāo)同樣是對(duì)高新區(qū)發(fā)展成效與階段的又一檢驗(yàn)。顯然，上述落后高新區(qū)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。究其原因，與不同地區(qū)要素稟賦、政策資源、等級(jí)地位和管理水平等方面條件密切相關(guān)。其中，要素稟賦是基礎(chǔ)決定因素。如果落后地區(qū)僅有低成本傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，缺乏高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的高級(jí)生產(chǎn)要素，地方政府仍然堅(jiān)持“拉郎配”，盲目建新城、上項(xiàng)目和招企業(yè)，強(qiáng)行干預(yù)要素流動(dòng)，必然導(dǎo)致落后高新區(qū)長(zhǎng)期“低端鎖定”在以往高新區(qū)走過(guò)的工業(yè)區(qū)發(fā)展道路。

4.2 科技園區(qū)高級(jí)生產(chǎn)要素的“同質(zhì)化陷阱”

真正意義上的科技園區(qū)必然形成了基于高級(jí)生產(chǎn)要素基礎(chǔ)上的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)，并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。然而，國(guó)內(nèi)高新區(qū)仍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同問(wèn)題，如高新區(qū)都將同一個(gè)或幾個(gè)產(chǎn)業(yè)設(shè)定為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。根本原因在于，盡管高級(jí)生產(chǎn)要素的積極引入帶來(lái)了高新區(qū)創(chuàng)新能力與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，但整體要素稟賦結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化導(dǎo)致了發(fā)展路徑的相似化。然而，要素稟賦結(jié)構(gòu)并不會(huì)自發(fā)選擇發(fā)展領(lǐng)域與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，而是要受到政府政策、管委會(huì)管理與企業(yè)決策的綜合作用。首先，政府政策是高新區(qū)建設(shè)的宏觀指引，基本集中在土地規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、金融支持和人才隊(duì)伍建設(shè)等方面，因此大同小異的政府政策必然帶來(lái)趨同的發(fā)展路徑。其次，由于大多數(shù)高新區(qū)的管委會(huì)管理模式存在一定缺陷，如法律地位不明確、領(lǐng)導(dǎo)體制不健全、管理權(quán)限難以落實(shí)和機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)等，直接導(dǎo)致管委會(huì)無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有職能。最后，科技園區(qū)應(yīng)當(dāng)逐步由政府主導(dǎo)走向市場(chǎng)主導(dǎo)，企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體。企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體的基本表現(xiàn)就是企業(yè)自主決定科學(xué)研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)的方向。然而，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入和回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，企業(yè)往往不會(huì)主動(dòng)尋求創(chuàng)新?？傊胤A賦結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化導(dǎo)致了高新區(qū)發(fā)展路徑相似，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同而政府政策無(wú)差異，管理模式存在缺陷以及企業(yè)自主創(chuàng)新動(dòng)力缺乏則會(huì)導(dǎo)致該現(xiàn)象難以扭轉(zhuǎn)，形成路徑依賴，高新區(qū)陷入“同質(zhì)化陷阱”。

4.3 新型城區(qū)廣義生產(chǎn)要素的“理念落實(shí)”

如前所述，高新區(qū)若要打造特色產(chǎn)業(yè)，解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同問(wèn)題，僅有高級(jí)生產(chǎn)要素是不夠的，因?yàn)橐胤A賦結(jié)構(gòu)并不會(huì)自行發(fā)揮作用，而是要受到政策制度、企業(yè)自主行動(dòng)和文化環(huán)境等多方面的綜合影響。其中，企業(yè)自主行動(dòng)又可看成政策制度與文化環(huán)境的函數(shù)，也就是說(shuō)只要政策制度落實(shí)到位，且形成了創(chuàng)新文化環(huán)境，企業(yè)便會(huì)發(fā)生自主創(chuàng)新行動(dòng)。其原因在于，企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)會(huì)帶來(lái)正外部性，使得企業(yè)的私人收益低于潛在收益，而此時(shí)市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)法發(fā)揮作用的，必須由政府部門通過(guò)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)或補(bǔ)貼等手段來(lái)使企業(yè)收益內(nèi)部化。政策制度與文化環(huán)境便是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的外部力量。然而，政策制度并不總會(huì)面面俱到也并不總是能夠立即發(fā)揮作用，文化環(huán)境的創(chuàng)建也需要時(shí)間積累。盡管這些廣義生產(chǎn)要素對(duì)高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的支撐作用至關(guān)重要，但客觀存在的限制決定了新型城區(qū)將很長(zhǎng)一段時(shí)間只能成為高新區(qū)的功能定位與建設(shè)目標(biāo)形態(tài)。如袁航等［18］研究發(fā)現(xiàn)，高新區(qū)未能推動(dòng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。孔翔等［19］認(rèn)為我國(guó)高新區(qū)與周邊地區(qū)在產(chǎn)業(yè)及人口結(jié)構(gòu)、文化氛圍上著顯著差異，較少發(fā)生要素流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，存在明顯的空間二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象?？傊?，政策制度從制定到落實(shí)，文化環(huán)境從創(chuàng)建到生效，諸多廣義生產(chǎn)要素僅停留在理念階段，如何真正落實(shí)下去是下一步亟待解決的問(wèn)題。

5 以要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化改進(jìn)高新區(qū)建設(shè)實(shí)踐

當(dāng)前我國(guó)高新區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀帶來(lái)了不同高新區(qū)間要素失衡困境，要求統(tǒng)籌考慮破解思路。由于生產(chǎn)要素是高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的源動(dòng)力，其對(duì)高新區(qū)建設(shè)的底層支撐作用具有共通性，因之，本文提出從全局角度改進(jìn)高新區(qū)整體建設(shè)實(shí)踐，著眼于建設(shè)主體、制度創(chuàng)新與文化氛圍3 個(gè)方面進(jìn)行要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

5.1 壯大高新區(qū)建設(shè)主體合作聯(lián)盟

從廣義上來(lái)說(shuō)，高新區(qū)建設(shè)主體包括地方政府、管委會(huì)、企業(yè)、社會(huì)組織、高校與科研院所、中介機(jī)構(gòu)等?？茖W(xué)劃分各主體在高新區(qū)建設(shè)中的職責(zé)，是有序?qū)崿F(xiàn)高新區(qū)“新型城區(qū)”目標(biāo)形態(tài)的秩序保障。首先，地方政府是高新區(qū)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)者，主要發(fā)揮宏觀發(fā)展政策制定、部門事務(wù)協(xié)調(diào)、主動(dòng)創(chuàng)建服務(wù)環(huán)境等作用。更為重要的是，地方政府要拋棄傳統(tǒng)自上而下的行政主導(dǎo)方式，真正從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，從微觀管理干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^政策指導(dǎo)。其次，管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)，行使日常的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政管理權(quán)限，但是其固有的體制機(jī)制弊端與職能膨脹，均要求對(duì)其進(jìn)行改革。目前改革路徑的研究大多都是沿著“放管服”思路，要求實(shí)現(xiàn)“研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變”［20］。再次，企業(yè)具有資金與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，其技術(shù)創(chuàng)新主體地位應(yīng)得到堅(jiān)定地確認(rèn)與增強(qiáng)。同時(shí)，高新區(qū)內(nèi)大中小型企業(yè)應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈明確分工，合理布局。然后，社會(huì)組織主要包括行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等，應(yīng)主動(dòng)承接部分管理職能，推動(dòng)行業(yè)自律發(fā)展，促進(jìn)正式與非正式的人員、信息、知識(shí)和技術(shù)交流等，充分發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)價(jià)值。最后，高校與科研院所具有豐富的科研與人才資源，能夠接觸科學(xué)技術(shù)前沿，既是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)拓力量源泉，也是高級(jí)生產(chǎn)要素的重要補(bǔ)充渠道。高新區(qū)建設(shè)各主體職責(zé)明確后，主體間合作行動(dòng)不會(huì)自發(fā)生成，必須充分利用各種宏微觀機(jī)制為各主體提供適當(dāng)?shù)募?lì)，典型的如產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制等；必須創(chuàng)造性采取多種模式手段為合作行為開(kāi)辟渠道，如點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、點(diǎn)對(duì)鏈及網(wǎng)絡(luò)模式等［21］，逐步建立并壯大合作聯(lián)盟。

5.2 強(qiáng)化高新區(qū)制度創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)

貫穿高新區(qū)建設(shè)發(fā)展的制度主要包括土地開(kāi)發(fā)及利用制度、投融資制度、人才引進(jìn)及管理制度、研發(fā)管理制度等，覆蓋各類要素、主體和活動(dòng)。制度屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，當(dāng)高新區(qū)創(chuàng)新活力不足，效果不佳，導(dǎo)致生產(chǎn)力無(wú)法突破，高新區(qū)建設(shè)形態(tài)難以轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)，即生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展時(shí)，就會(huì)對(duì)生產(chǎn)力造成阻礙作用。只有進(jìn)行生產(chǎn)關(guān)系意義上的制度創(chuàng)新，才能對(duì)高新區(qū)創(chuàng)新生產(chǎn)力帶來(lái)質(zhì)的提升。第一，高新區(qū)建設(shè)以來(lái)一直保持空間擴(kuò)張趨勢(shì)，其間必然帶來(lái)行政邊界、管理權(quán)利和稅收利益等沖突［22］。因此，科學(xué)性、創(chuàng)新性設(shè)計(jì)土地開(kāi)發(fā)與利用制度至關(guān)重要。第二，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)自帶前期投入高、回報(bào)周期長(zhǎng)和創(chuàng)新結(jié)果不確定的特點(diǎn)，必須建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制。此外，我國(guó)大多數(shù)高新區(qū)內(nèi)匯集的是大量中小型企業(yè)，應(yīng)響應(yīng)國(guó)家金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的號(hào)召，創(chuàng)新投融資制度，積極解決中小企業(yè)融資難融資貴問(wèn)題。第三，高新區(qū)內(nèi)集聚了眾多高級(jí)技術(shù)人才、管理人才，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的展開(kāi)需要他們主觀能動(dòng)性的正確發(fā)揮，因此，從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡囊徽兹瞬乓M(jìn)及管理制度必須不斷創(chuàng)新，涵蓋各個(gè)方面，包括工資待遇、職務(wù)晉升、利潤(rùn)分配等物質(zhì)利益問(wèn)題，以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)股權(quán)、居住生活等權(quán)利保障問(wèn)題。第四，研究開(kāi)發(fā)是高新區(qū)的職責(zé)所在，是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根本要求，因此研發(fā)活動(dòng)是高新區(qū)一切活動(dòng)的指向。研發(fā)管理制度創(chuàng)新要求充分授予科研人員自主權(quán)，大力支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究，減少行政體制機(jī)制束縛。

5.3 培育高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化氛圍

文化是一種深層次的力量，不僅影響創(chuàng)新活動(dòng)主體行為選擇，還作用于要素稟賦結(jié)構(gòu)變化方向，是觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的源頭。一方面，高新區(qū)是重大基礎(chǔ)研究、原創(chuàng)性突破研究與應(yīng)用開(kāi)發(fā)研究的主力軍，是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的前沿陣地?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)革命規(guī)律表明，跨學(xué)科跨領(lǐng)域的交叉滲透是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要選擇，而這種交叉滲透需要適宜的文化土壤。另一方面，文化氛圍的創(chuàng)新型供給主要有兩種途徑，一種是自上而下的政府行為，如制定常態(tài)化政策制度支持高新區(qū)內(nèi)跨產(chǎn)業(yè)跨企業(yè)交流活動(dòng)的開(kāi)展，獎(jiǎng)勵(lì)重大科學(xué)技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)應(yīng)用創(chuàng)新，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化事跡的宣傳報(bào)道等。另一種是自下而上的非正式群體行為，高新區(qū)聚集了大量高級(jí)生產(chǎn)要素，要素之間的非正式交流往往會(huì)促成創(chuàng)新的誕生，如企業(yè)的技術(shù)知識(shí)外溢、人才的企業(yè)間轉(zhuǎn)崗，都將有助于文化氛圍的形成。最后，文化氛圍的創(chuàng)建并不是一朝一夕就能完成，足夠的耐心與注重累積效應(yīng)，也是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的一種重要文化因素。