全永波

(1.浙江海洋大學(xué)，浙江 舟山 316021)

海洋生態(tài)環(huán)境治理是全球海洋治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。海洋具有跨界性特征，海洋生態(tài)環(huán)境治理只依靠單個(gè)國家采取行動(dòng)不足以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜化的環(huán)境危機(jī)，因此，只有在全球范圍內(nèi)建立可持續(xù)性的合作機(jī)制才能形成有效的治理路徑。(1)Klaus T?pfer, Laurence Tubiana, Sebastian Unger and Julien Rochette, “Charting Pragmatic Courses for Global Ocean Governance”, Marine Policy, Vol.49, 2014, pp.85-86.近年來，海洋治理的國際合作實(shí)踐不斷在全球范圍內(nèi)深化，以國家為主體的海洋治理行動(dòng)有序展開，如中歐建立“藍(lán)色伙伴關(guān)系”，積極推動(dòng)構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”。同時(shí)，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理出現(xiàn)了新現(xiàn)象：一是海洋生態(tài)系統(tǒng)的制約使得環(huán)境治理行動(dòng)框架存在區(qū)域化的傾向，按生態(tài)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)劃定海洋空間并以此形成環(huán)境治理機(jī)制，已經(jīng)成為全球海洋治理的重要導(dǎo)向；(2)丘君、趙景柱、鄧紅兵、李明杰 ：“基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理:原則、實(shí)踐和建議”，《海洋環(huán)境科學(xué)》，2008年第1期，第74-78頁。二是海洋區(qū)域的治理力量加快形成，區(qū)域性的海洋環(huán)境組織不斷涌現(xiàn)并參與治理，區(qū)域利益導(dǎo)向使主權(quán)國家和區(qū)域組織合作，協(xié)同解決區(qū)域海洋范圍內(nèi)的環(huán)境治理困境；(3)Fleming L. E., Broad K., Clement A., et al., “Oceans and Human Health: Emerging Public Health Risks in the Marine Environment”, Marine Pollution Bulletin, Vol.53, No.10-12, 2006, pp.545-560.三是全球性治理框架和政策弱化，主權(quán)國家參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)在需求呈現(xiàn)多元化，對(duì)有效解決全球性海洋生態(tài)環(huán)境問題形成沖擊。

區(qū)域海洋環(huán)境治理參與主體主要是主權(quán)國家，主權(quán)國家在政策選擇上更會(huì)做出以國家利益為導(dǎo)向的政策決策，可能會(huì)將“不利益”環(huán)境代價(jià)進(jìn)行“區(qū)域外轉(zhuǎn)移”，這與全球環(huán)境治理的政策邏輯存在一定的沖突。因此，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域化演進(jìn)該如何完善，讓區(qū)域與全球的海洋生態(tài)環(huán)境治理形成“帕累托最優(yōu)”，這就需要通過多案例及機(jī)制分析提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的理論基礎(chǔ)與治理邏輯

眾所周知，唯有海洋生態(tài)系統(tǒng)健康運(yùn)行和海洋環(huán)境干凈美好，人類才能從中獲取利用率高的資源與能源，才能保障海洋產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理有其特有的理論基礎(chǔ)和治理邏輯，世界各國應(yīng)增強(qiáng)自身海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)，促進(jìn)治理主體之間的海洋環(huán)境保護(hù)合作。

1.1 海洋生態(tài)環(huán)境治理具有生態(tài)性和公共性特征

近年來，海洋生態(tài)環(huán)境問題接踵而至，如何處理好海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系成為當(dāng)前海洋治理中亟待解決的難題。(4)王琪、何廣順 ：“海洋環(huán)境治理的政策選擇”，《海洋通報(bào)》，2004年第3期，第73-79頁。海洋生態(tài)環(huán)境治理是環(huán)境治理的重要領(lǐng)域，其核心是“治理”，屬于治理行為者之間的相互配合和積極合作的復(fù)雜行為。在治理的過程中，公眾、企業(yè)、政府之間具有一種密不可分且又復(fù)雜的聯(lián)系，各主體間相互作用又相互制約，形成一個(gè)交織的政策網(wǎng)絡(luò)。作為治理的對(duì)象，海洋空間具有獨(dú)特的治理物理特性和治理公共性。

第一，海洋中的水體本身具有流動(dòng)性和與之帶來的相關(guān)性?？上攵?，海洋與陸地是存在差異性的。陸地雖然連續(xù)不斷、固定不變但可以有所分割，然而海洋因?yàn)樗w的流動(dòng)，一旦某海域海洋資源或環(huán)境過度開發(fā)利用而遭受破壞，一定程度上會(huì)不利于這片海域后續(xù)的開發(fā)與利用，同時(shí)也會(huì)對(duì)鄰近海域的生態(tài)環(huán)境造成不利影響。

第二，海洋的生態(tài)系統(tǒng)特征明顯，一定區(qū)域的生態(tài)復(fù)合程度極高。研究表明，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理是一種日益突出的海洋資源管理模式，其重點(diǎn)是維持生態(tài)系統(tǒng)的完整性，海洋管理邊界的標(biāo)準(zhǔn)要按照生態(tài)系統(tǒng)空間范圍的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃定。(5)Michael Malick, Murray Rutherford, Sean Cox., “Confronting Challenges to Integrating Pacific Salmon into Ecosystem-based Management Policies”, Marine Policy, Vol.85, 2017, pp.123-132.在一定條件下，海洋相比陸地而言其任何一部分都具有特殊的價(jià)值性和功能性。人類對(duì)海洋的“立體開發(fā)”、多主體開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，給海洋環(huán)境帶來層次性破壞，相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)十分艱難。

第三，海洋環(huán)境和海洋資源的公共產(chǎn)品性特征尤為突出，在空間維度上沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的劃分，所以較難精準(zhǔn)地劃分海洋治理的邊界。海洋生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品特性，促使其具有非競爭性與非排他性，區(qū)域海洋之間的環(huán)境影響時(shí)刻存在。(6)Elizabeth Tedsen, Sandra,Cavalieri, Andreas Kraemer, Arctic Marine Governance, Springer-Verlag Berlin Heidelberg，2014, pp.21-43.相關(guān)利益主體很難較好地分?jǐn)偟胶Ｑ笾卫碡?zé)任，通常最終的治理責(zé)任都落在政府身上。

全球海洋生態(tài)環(huán)境治理是基于全球海洋治理和全球生態(tài)環(huán)境治理結(jié)合的基礎(chǔ)上提出的。海洋的生態(tài)性和公共性特點(diǎn)證明，海洋生態(tài)環(huán)境治理的主體不限于一個(gè)國家、一級(jí)政府。海洋生態(tài)環(huán)境治理是全球性理論在海洋治理領(lǐng)域方面的突破性發(fā)展，需要基于全球的視野開展相應(yīng)的國際合作，形成國際治理框架。

1.2 全球海洋生態(tài)環(huán)境治理具有一定的層次性和系統(tǒng)性

對(duì)全球海洋治理的研究來源于多學(xué)科多領(lǐng)域的影響和關(guān)注。主要是基于海洋本身的自然屬性即具有全球性和跨區(qū)域性，也有因全球海洋問題顯現(xiàn)等各種因素，全球海洋治理日益受到關(guān)注。1992年羅西瑙(James N. Rosenau)正式提出全球治理的定義后，國際社會(huì)意識(shí)到改善全球和區(qū)域合作應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治討論的主流。從海洋治理層面分析，《聯(lián)合國海洋法公約》確立了管理海洋環(huán)境及其資源的基本法律原則，規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)的國際合作機(jī)制，但該公約無法回答海洋法中出現(xiàn)的所有新問題。因此，國際社會(huì)和各國政府需要采用可持續(xù)發(fā)展的整體模式，為全球海洋治理提供更加務(wù)實(shí)的辦法。(7)Dorota Pyc, “Global Ocean Governance”, TransNav, Vol.10, No.1, 2016, pp.159-162.與此同時(shí)，在區(qū)域一級(jí)，歐盟為代表的區(qū)域組織在促進(jìn)綜合海事政策方面卓有成效，在過去40年時(shí)間里，波羅的海、地中海、加勒比海等區(qū)域海洋環(huán)境協(xié)同計(jì)劃紛紛簽訂并實(shí)施；中國近年來也進(jìn)一步推進(jìn)如“灘長制”“灣長制”為代表的小微海洋環(huán)境治理機(jī)制等。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理多層級(jí)體系漸趨形成。這種多層級(jí)治理體系主要體現(xiàn)為：以聯(lián)合國和國際組織為代表的全球海洋治理體系、國際公約約束下的區(qū)域海洋治理體系和以國家治理為基礎(chǔ)的國內(nèi)海洋治理體系，后者又包括國家層、地方層、社會(huì)基層等。(8)全永波 ：“全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級(jí)治理：現(xiàn)實(shí)困境與未來走向”，《政法論叢》，2019年第3期，第149-159頁?？梢?，海洋環(huán)境治理如同治理理論在實(shí)踐中的應(yīng)用一樣，形成了全球治理、區(qū)域治理、國家治理、地方治理和基層治理等多個(gè)層級(jí)，其中區(qū)域海洋治理一般指跨國家間的海洋治理，而國家管轄海域跨行政區(qū)域治理則屬于國家治理和地方治理層級(jí)的范疇。這些層級(jí)的治理在各層面形成了相應(yīng)的政策和治理機(jī)制，支持相應(yīng)治理領(lǐng)域的治理。

在當(dāng)前的全球海洋治理體系中，聯(lián)合國等有關(guān)國際組織在解決海洋問題中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，以聯(lián)合國等國際組織為中心，國家行動(dòng)者與非國家行動(dòng)者共同參與海洋治理相關(guān)的行動(dòng)。(9)龐中英 ：“在全球?qū)哟沃卫砗Ｑ髥栴}——關(guān)于全球海洋治理的理論與實(shí)踐”，《社會(huì)科學(xué)》，2018年第9期，第3-11頁。代表性行動(dòng)如1972年《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》(以下簡稱《倫敦傾廢公約》或《倫敦公約》)及其1996年議定書、1995年《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計(jì)劃》(GPA)等，旨在減緩和防止沿海和海洋環(huán)境因陸地活動(dòng)而惡化，促進(jìn)“國家履行保護(hù)和保存海洋環(huán)境的責(zé)任”。(10)David VanderZwaag, Ann Powers, “The Protection of the Marine Environment from Land-Based Pollution and Activities: Gauging the Tides of Global and Regional Governance”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.23, No.3, 2008, pp.423-452.同時(shí)，區(qū)域性的國際組織在全球海洋治理中的作用越來越突出，成為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要力量。在海洋治理政策實(shí)施過程中，通過制定國際規(guī)則來推進(jìn)全球海洋生態(tài)環(huán)境治理，成為全球海洋環(huán)境治理的典型做法。然而，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵是各主權(quán)國家均存在獨(dú)立的權(quán)力體系，因而治理機(jī)制和規(guī)則的設(shè)計(jì)往往受到強(qiáng)權(quán)國家的力量影響。由于以《聯(lián)合國海洋法公約》為代表的國際公約對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的條款規(guī)制性較弱，海洋生態(tài)環(huán)境治理在實(shí)踐中往往被主權(quán)國家的利益左右。另外，基于區(qū)域海洋環(huán)境利益的各種區(qū)域性海洋組織實(shí)際上代表了相關(guān)行業(yè)集團(tuán)利益，其提出的環(huán)境政策具有一定的排他性。(11)同③。所以，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系呈現(xiàn)出多層性的同時(shí)，如何將各方治理力量整合形成系統(tǒng)性機(jī)制值得進(jìn)一步思考。

1.3 全球海洋生態(tài)環(huán)境治理具有一定的整體性和多元性

在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，全球化和逆全球化的力量不斷地在海洋生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域角逐，其背后的價(jià)值元素包含對(duì)海洋權(quán)益、海洋生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元考量。整體性治理理論的提出，對(duì)于通過協(xié)商調(diào)整、梳理整合等途徑處理治理過程中出現(xiàn)的瑣碎細(xì)小的問題，并以此形成相應(yīng)的治理邏輯有積極意義。

全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系構(gòu)建中存在全球性的整體性利益、區(qū)域利益、國家利益、企業(yè)利益、區(qū)域組織利益等多種利益訴求。隨著多元利益格局的逐漸形成，多元利益主體之間的博弈也隨之而來，在激烈的博弈過程中，公共利益很有可能被各種利益集團(tuán)的利益所取代。因此，對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行有效治理，應(yīng)當(dāng)樹立全球整體性治理的理念，對(duì)海洋環(huán)境治理中的利益訴求加以規(guī)范，形成統(tǒng)一不失衡的利益格局，并建立和完善相應(yīng)約束機(jī)制與均衡機(jī)制。(12)Kristen Weiss, Mark Hamann, Michael Kinney, Helene Marsh, “Knowledge Exchange and Policy Influence in a Marine Resource Governance Network”, Global Environmental Change, Vol.22, No.1, 2012, pp.78-188.海洋生態(tài)環(huán)境治理具有外部性，外部性因素對(duì)不同層級(jí)的治理系統(tǒng)有一定的沖擊，并影響其治理效果，(13)Anderas Duit, Victor Galaz, “Governance and Complexity—Emerging Issues for Governance Theory”, Governance, Vol.21, No.3, 2008, pp.311-335.因此政府起到舉足輕重的引領(lǐng)和帶頭作用。政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)機(jī)制或政策，提高海洋生態(tài)環(huán)境治理能力，提高治理效率，并進(jìn)一步促使企業(yè)、組織和國家實(shí)現(xiàn)環(huán)境行為外部性的內(nèi)部化。海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中，還需要關(guān)注各個(gè)要素的治理目標(biāo)能否一致，將多元的利益訴求進(jìn)行重新協(xié)商調(diào)整、再整合，將全球海洋治理要素的各自利益整合為共同利益訴求，平衡多元利益主體的關(guān)系，體現(xiàn)海洋主體集體理性，以提高全球海洋生態(tài)環(huán)境的整體治理效果。

二、全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域化演進(jìn)：現(xiàn)狀與反思

近年來，面對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境全球性的難題與挑戰(zhàn)，區(qū)域性的環(huán)境合作步伐加快，各區(qū)域國家和區(qū)域組織在綜合考慮生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等各種因素基礎(chǔ)上，主動(dòng)開展區(qū)域合作，并成為解決海洋生態(tài)環(huán)境問題的重要路徑。縱觀全球性海洋生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀，區(qū)域化演進(jìn)已然成為當(dāng)前海洋治理的重要特點(diǎn)。

2.1 區(qū)域化演進(jìn)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

全球化的過程也是全球性問題不斷出現(xiàn)的過程，大量跨國和跨地區(qū)的問題不斷疊加，主權(quán)國家和國際組織在參與治理過程中形成力量的多元性博弈。“區(qū)域化”成為這種力量博弈的 現(xiàn)實(shí)選擇，在海洋生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域尤其如此。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的“區(qū)域化”表現(xiàn)為“區(qū)域”成為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的重心和焦點(diǎn)，區(qū)域大國或全球具有一定影響力的國家在區(qū)域治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。區(qū)域海洋強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、機(jī)制的完整性，往往按生態(tài)系統(tǒng)空間范圍的標(biāo)準(zhǔn)劃定海洋管理邊界，海洋生態(tài)環(huán)境治理的“區(qū)域化”演進(jìn)有如下特點(diǎn)。(14)丘君、趙景柱、鄧紅兵、李明杰 ：“基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理:原則、實(shí)踐和建議”，《海洋環(huán)境科學(xué)》，2008年第1期，第74-78頁。

其一，區(qū)域組織在區(qū)域海洋環(huán)境治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用。在海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域化演進(jìn)中，以主權(quán)國家間的互動(dòng)合作、區(qū)域性的國際組織或海洋治理委員會(huì)機(jī)制為主導(dǎo)形成了區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境的治理框架，其中區(qū)域組織在區(qū)域海洋環(huán)境治理過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。以區(qū)域組織主導(dǎo)的治理主體引領(lǐng)治理的方向，并成為目前全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要實(shí)現(xiàn)模式。

區(qū)域組織主導(dǎo)的區(qū)域化治理機(jī)制的典型代表包括歐盟環(huán)境治理、波羅的海委員會(huì)對(duì)波羅的海的環(huán)境治理、南亞區(qū)域合作聯(lián)盟的海洋生態(tài)環(huán)境治理等，這些海域的環(huán)境治理在全球區(qū)域海洋治理中具有典型性。多年來，由歐盟構(gòu)建的環(huán)境工作組、環(huán)境委員會(huì)和環(huán)境總署等機(jī)構(gòu)體系在參與海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中起到了主導(dǎo)作用，推進(jìn)了環(huán)境治理合作機(jī)制的形成。波羅的海沿岸六個(gè)國家締結(jié)了《保護(hù)波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境的公約》(以下簡稱《赫爾辛基公約》)，針對(duì)環(huán)境污染現(xiàn)象，以合作方式共同參與到波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境的保護(hù)行動(dòng)中。該公約明確設(shè)立了波羅的海委員會(huì)，該委員會(huì)主要按公約附件的規(guī)定就海洋環(huán)境保護(hù)方面所涉及的具體事項(xiàng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與規(guī)范。南亞地區(qū)專門成立了南亞區(qū)域合作聯(lián)盟，提倡積極應(yīng)對(duì)環(huán)境污染，加強(qiáng)治理協(xié)商與合作，但由于該地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)較弱，環(huán)境治理制約因素明顯，故海洋生態(tài)環(huán)境治理難以達(dá)到良好的效果。

其二，區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制已經(jīng)成為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的重要內(nèi)容。越來越多的區(qū)域海洋環(huán)境項(xiàng)目成為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域化演進(jìn)的重要支持。以聯(lián)合國環(huán)境署設(shè)立18個(gè)區(qū)域海洋項(xiàng)目為例，(15)“Working with Regional Seas”, UN Environment Programme, https://www.unenvironment.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/working-regional-seas, 訪問時(shí)間：2020年3月10日?！皡^(qū)域?！睓C(jī)制的建立是聯(lián)合國實(shí)施全球海洋治理的一個(gè)重要路徑。以地中海治理為例，該區(qū)域沿岸部分國家于1976年簽署了《保護(hù)地中海免受污染公約》(以下簡稱《巴塞羅那公約》)，旨在解決地中海地區(qū)各種環(huán)境污染問題。該公約有一個(gè)附件和兩個(gè)議定書，對(duì)防止傾倒廢棄物、勘探開發(fā)大陸架造成的污染、船舶造成的污染和陸源污染作了原則性規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容及原則與《聯(lián)合國海洋法公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)與保全”的相關(guān)內(nèi)涵基本一致。該公約在1995年進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，添加了新內(nèi)容，形成了污染者預(yù)防原則、負(fù)擔(dān)原則、可持續(xù)發(fā)展的原則，(16)相關(guān)議定書包括：1976年《關(guān)于廢物傾倒的議定書》、1976年《關(guān)于緊急情況下進(jìn)行合作的議定書》、 1980年《關(guān)于陸源污染的議定書》、1982年《關(guān)于特別保護(hù)區(qū)的議定書》、1995年《關(guān)于地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性的議定書》 (該議定書取代了1982年《關(guān)于特別保護(hù)區(qū)的議定書》)、1994年《關(guān)于開發(fā)大陸架、海床或底土的議定書》以及1996年《關(guān)于危險(xiǎn)廢物(包括放射性廢物)越境運(yùn)輸?shù)淖h定書》。體現(xiàn)了當(dāng)前全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的基本動(dòng)向。區(qū)域性機(jī)制有效緩解了區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境問題，并在全球范圍內(nèi)被效仿，以區(qū)域海洋治理為目標(biāo)的海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制紛紛建立。但這是否意味著全球海洋生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)完全區(qū)域化？這需要研究這種區(qū)域化機(jī)制是在聯(lián)合國體系下的全球海洋環(huán)境治理體系的組成，還是獨(dú)立的區(qū)域治理體系。從現(xiàn)實(shí)分析，全球分布的海洋“區(qū)域治理”應(yīng)是多層級(jí)治理體系下的分級(jí)控制系統(tǒng)，這些系統(tǒng)注重區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)功能，有助于克服單一生態(tài)系統(tǒng)管理上的困難，促進(jìn)基于整體性理念的生態(tài)環(huán)境治理。(17)William De La Mare, “Marine Ecosystem-based Management as a Hierarchical Control System”, Marine Policy, Vol.29, No.1, 2005, pp.57-68.

其三，區(qū)域性海洋環(huán)境突發(fā)事件促使區(qū)域合作動(dòng)能增強(qiáng)。區(qū)域性海洋環(huán)境治理體系除了多邊公約和雙邊條約建立制度和機(jī)制外，通過其他途徑開展跨區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)也是海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容。2011年，以日本福島核泄漏事件為教訓(xùn)，東北亞區(qū)域國家清晰地看到海洋環(huán)境跨區(qū)域合作的重要性，面對(duì)嚴(yán)重海洋污染事件，各國以領(lǐng)導(dǎo)人之間的會(huì)晤共識(shí)、政府之間的磋商合作等主要形式來促進(jìn)合作交流。雖然海洋生態(tài)環(huán)境治理一定程度上受到政治關(guān)系的制約，然而考慮到現(xiàn)實(shí)的需求及合作的需要，中國、韓國、日本逐漸把環(huán)境合作關(guān)系“機(jī)制化”。除此以外，1989年美國?？松居洼喡┯褪鹿?、2010年墨西哥灣漏油事件等，也促進(jìn)了以政府和區(qū)域組織為主體的區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制的形成。

其四，區(qū)域治理行動(dòng)圍繞全球各區(qū)域大海洋生態(tài)系統(tǒng)展開。海洋環(huán)境治理不僅受到治理能力、政治態(tài)度的影響，而且還受到地理環(huán)境、地質(zhì)條件等諸因素的影響。因區(qū)域海洋具有相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)，在治理過程中容易形成針對(duì)性的科學(xué)方法和科學(xué)體系，而現(xiàn)實(shí)中國際上把大量的技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等吸收到國際環(huán)境立法之中，也成為區(qū)域海洋環(huán)境治理的制度基礎(chǔ)。(18)秦天寶 ：“國際環(huán)境法的特點(diǎn)初探”，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2008年第3期，第16-19頁。海洋區(qū)域環(huán)境治理突出以“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能的完整性，按生態(tài)系統(tǒng)空間范圍的標(biāo)準(zhǔn)劃定海洋管理邊界，(19)Kenneth Sherman, “Adaptive Management Institutions at the Regional Level: The Case of Large Marine Ecosystems”, Ocean & Coastal Management, Vol.90, 2014, pp.38-49.生態(tài)系統(tǒng)的集成促使不同層次的政府及非政府組織之間的合作伙伴關(guān)系不斷建立。從區(qū)域環(huán)境保護(hù)的國際實(shí)踐看，保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物的發(fā)展舉措集中在污染控制、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、管理海洋生物多樣性，保護(hù)的重點(diǎn)有區(qū)域性的區(qū)分。比較常見的基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋環(huán)境治理的實(shí)踐包括：歐盟推動(dòng)建立了歐洲水域空間規(guī)劃系統(tǒng)，旨在實(shí)現(xiàn)共同的海洋空間規(guī)劃框架以及歐盟水域和沿海區(qū)域海岸帶綜合治理；地中海國家通過了《地中海行動(dòng)計(jì)劃》，該計(jì)劃從海洋資源整體規(guī)劃、動(dòng)態(tài)監(jiān)測、環(huán)境評(píng)估、海洋立法、制度與財(cái)政支持幾個(gè)部分對(duì)地中海生態(tài)治理做出了詳細(xì)規(guī)定。

2.2 區(qū)域化治理的多案例分析

海洋生態(tài)環(huán)境治理在全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)出多類型化，主要表現(xiàn)為國家管轄范圍內(nèi)的跨行政區(qū)域治理、若干個(gè)國家間的“區(qū)域海”生態(tài)環(huán)境治理、公海保護(hù)區(qū)機(jī)制等，本文選擇相關(guān)案例進(jìn)行比較分析，研究多層級(jí)治理和治理區(qū)域化需要的機(jī)制和模式。

(1)地中海的海洋污染治理：跨國家間的區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理

地中海沿岸共有18個(gè)獨(dú)立國家，20世紀(jì)70年代之前，沿岸各國各自為政，掠奪性地開發(fā)和利用海洋資源，地中海海洋環(huán)境急劇惡化。為此，從20世紀(jì)70年代開始，沿岸各國共同致力于海洋生態(tài)環(huán)境治理。在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)的促進(jìn)和幫助下，地中海沿岸國家開始展開合作并建立了較為成功的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，著手解決區(qū)域海洋污染問題。(20)Haralambos Baltas, Geoffrey Dalgic, Erden Bayrak, “Experimental Study on Copper Uptake Capacity in the Mediterranean Mussel (Mytilus Galloprovincialis)”, Environmental Science and Pollution Research, Vol.23, No.11, 2016, pp.10983-10989.1974年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署建立“區(qū)域海洋項(xiàng)目”，1976年地中海沿岸各國簽訂《巴塞羅那公約》，成立了特別保護(hù)中心，每年投入一定的治理資金用于海上污染調(diào)查行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊污染行徑。1995年該公約修訂，增添了新的內(nèi)容。同時(shí)，各國又提出新的污染治理政策，(21)Joan Saliba, “State of the Mediterranean Marine Environment”, Water and Environment Journal, Vol.6, No.1, 2007, pp.79-88.內(nèi)容包括：其一，建立獨(dú)有的海洋污染監(jiān)測網(wǎng)；其二，利用先進(jìn)的科技，對(duì)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)和人員提供定期的培訓(xùn)；其三，修訂并完善國家援助政策，協(xié)調(diào)各相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員安排與機(jī)制；其四，加大宣傳力度，呼吁沿岸各國給予人物財(cái)力方面的援助，共同保護(hù)地中海。

(2)公海保護(hù)區(qū)機(jī)制：另一類區(qū)域化海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的傾向

公海保護(hù)區(qū)機(jī)制是在聯(lián)合國組織下實(shí)施的海洋特別區(qū)域的生態(tài)保護(hù)機(jī)制。2006年第八屆《生物多樣性公約》締約國大會(huì)重點(diǎn)商議了在公海建立海洋保護(hù)區(qū)事項(xiàng)。2008年第九屆《生物多樣性公約》締約方大會(huì)正式通過了《確定公海水域和深海生境中需要加以保護(hù)的具有重要生態(tài)或生物意義的海域的科學(xué)準(zhǔn)則》和《建立包括公海和深海生境在內(nèi)的代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)的選址的科學(xué)指導(dǎo)意見》兩個(gè)文本。近年來，公海保護(hù)區(qū)機(jī)制的議題已經(jīng)成為聯(lián)合國海洋問題的重點(diǎn)，聯(lián)合國大會(huì)正式啟動(dòng)就國家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律約束力的國際文書的進(jìn)程，該文書將處理包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的一系列重要議題。(22)王勇、孟令浩 ：“論BBNJ協(xié)定中公海保護(hù)區(qū)宜采取全球管理模式”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第5期，第1-15頁。

全球范圍內(nèi)建立起的成熟的公海保護(hù)區(qū)有南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)、地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)、大西洋公海海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)和羅斯海地區(qū)海洋保護(hù)區(qū)等。在保護(hù)區(qū)內(nèi)各國出于各自利益的需要對(duì)公海保護(hù)區(qū)持不同的態(tài)度，當(dāng)前已經(jīng)建立的公海保護(hù)區(qū)都是以區(qū)域性公約或國家間的協(xié)議為制度基礎(chǔ)形成的。公海保護(hù)區(qū)合作機(jī)制是全球?qū)用鎸?duì)海洋環(huán)境治理機(jī)制的探索，但公海保護(hù)區(qū)只在全球部分海域或海島設(shè)立，區(qū)域性特征也逐漸體現(xiàn)。在區(qū)域性的主體參與和區(qū)域性公約作為政策支撐上，也可將公海保護(hù)區(qū)視為全球性治理和區(qū)域性治理的有效結(jié)合。

2.3 區(qū)域化演進(jìn)的總結(jié)與反思

(1)基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的有效性得到加強(qiáng)。由于海洋天然的生態(tài)環(huán)境和特殊的地理狀況，區(qū)域海洋沿岸國家考慮到長期可持續(xù)發(fā)展的需要，國家間治理合作的意愿更為強(qiáng)烈。在區(qū)域治理過程中，主權(quán)國家、區(qū)域組織、企業(yè)等相關(guān)主體形成治理合力，以“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”為前提，強(qiáng)調(diào)治理方案要體現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、機(jī)制的完整性和生態(tài)恢復(fù)特點(diǎn)，采取因地制宜的措施。(23)Judith Kildow, Alistair Mcllgorm,“The Importance of Estimating the Contribution of the Oceans to National Economies”, Marine Policy, No.34, 2010, pp.367-374.不少專家已研究了基于生態(tài)系統(tǒng)海洋治理的可行性，越來越多區(qū)域海洋環(huán)境治理的國際案例也證明基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理具有有效性和科學(xué)性。在海洋區(qū)域治理過程中，治理模式具有多樣性。多數(shù)區(qū)域海洋環(huán)境治理機(jī)制不否定全球治理的權(quán)威性，從另一視角看，區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的有效性對(duì)于推進(jìn)全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的構(gòu)建有積極的鋪墊作用。

(2)“區(qū)域化”傾向?qū)θ蛑卫頇C(jī)制構(gòu)建具有一定反影響力。對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境制度的構(gòu)建，國際上主要是將較多的操作章程、技術(shù)法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容納入國際環(huán)境法之中，從而使得其成為標(biāo)準(zhǔn)較多、技術(shù)較強(qiáng)的法律部門。(24)秦天寶 ：“國際環(huán)境法的特點(diǎn)初探”，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2008年第3期，第16-19頁。在海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中，對(duì)國際法規(guī)范的執(zhí)行出現(xiàn)較多的問題， 如聯(lián)合國在1995年推出的《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計(jì)劃》(GPA)在區(qū)域一級(jí)執(zhí)行過程中存在較大挑戰(zhàn)。(25)David Vanderzwaag, Ann Powers,“The Protection of the Marine Environment from Land-based Pollution and Activities: Gauging the Tides of Global and Regional Governance”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol. 23, No.3,2008, pp.423-452.2017年以來，在國家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)談判的歷次進(jìn)程中，對(duì)于有效的公海保護(hù)區(qū)建立、管理和評(píng)估機(jī)制一直存在分歧，如公海保護(hù)區(qū)的管理模式應(yīng)該采用全球模式、區(qū)域模式還是混合模式，(26)王勇、孟令浩 ：“論BBNJ協(xié)定中公海保護(hù)區(qū)宜采取全球管理模式”，《太平洋學(xué)報(bào)》, 2019年第5期，第5-15頁。不同國家存在不同意見。聯(lián)合國在2019年8月第三次會(huì)議通過的BBNJ主席文件上，對(duì)區(qū)域海洋治理的關(guān)注成為重要內(nèi)容。在第三部分公海保護(hù)區(qū)的“區(qū)域管理工具”中，第十四條提出“c.養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)地利用需要保護(hù)的地區(qū)，包括建立一個(gè)以地區(qū)為基礎(chǔ)的綜合管理工具系統(tǒng)”“d. 建立一個(gè)生態(tài)上有代表性的海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)”等，展現(xiàn)以區(qū)域?yàn)楹诵牡谋Ｗo(hù)機(jī)制，但這種保護(hù)機(jī)制“應(yīng)由科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測和定期審查”(第二十一條)。(27)“Revised Draft Text of an Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction”, UN, 27 November 2019, https://digitallibrary.un.org/record/3811328.可見在BBNJ的機(jī)制中，針對(duì)海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題采用的是“混合制模式”，其中對(duì)以生態(tài)系統(tǒng)為主的區(qū)域海洋治理凸顯區(qū)域化的特征。

(3)區(qū)域化治理機(jī)制的不完善在一定程度上影響了全球海洋環(huán)境治理的效果。 海洋是一個(gè)整體，海洋環(huán)境因區(qū)域海洋的生態(tài)系統(tǒng)特性和國家對(duì)海洋利益的管制需要，治理的區(qū)域化模式有其客觀性和必要性，但在部分區(qū)域可能存在一定的不足，影響區(qū)域治理作為全球治理體系的有效性。一是區(qū)域環(huán)境治理能力欠缺。2002年發(fā)布的《太平洋島嶼區(qū)域海洋政策及針對(duì)聯(lián)合戰(zhàn)略行動(dòng)的框架》為南太平洋區(qū)域的海洋治理提供了框架，但太平洋島國多為小島嶼國家，海洋治理能力有限，而且海洋污染源有部分來自區(qū)域外或者陸地，區(qū)域化的治理框架設(shè)計(jì)反而在一定程度上削弱了治理效果，使得小島嶼國家不得不依賴于區(qū)域海洋大國來求得有效治理。(28)Joanna Vince, Elizabeth Brierley, Simone Stevenson, et al., “Ocean Governance in the South Pacific Region: Progress and Plans for Action”, Marine Policy, Vol.79, 2017, pp.40-45.這類現(xiàn)象在地中海、南亞海等區(qū)域治理也存在。二是部分區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作不足。2011年日本福島核電站泄漏，由于沒有建立全球性的信息共享機(jī)制，僅憑日本本國、周邊國家有限的針對(duì)核泄漏數(shù)據(jù)調(diào)查和分析，難以有效應(yīng)對(duì)海洋核污染的擴(kuò)散。區(qū)域組織和國家在海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控、環(huán)境監(jiān)測協(xié)作等方面存在不足。三是各區(qū)域海洋環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，對(duì)跨界海洋環(huán)境影響兼顧不足。這種不同海區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)差異存在有其客觀性，對(duì)跨界海洋的影響考慮不足是區(qū)域海洋環(huán)境治理機(jī)制所無法解決的。針對(duì)這一困境，BBNJ談判中提出“締約國應(yīng)通過下列方式促進(jìn)在建立包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的區(qū)域管理工具方面的一致性和互補(bǔ)性”(主席文件第十五條)。

三、全球海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的完善對(duì)策

從1972年《倫敦傾廢公約》及其1996年議定書的簽署，到《聯(lián)合國海洋法公約》對(duì)全球海洋生態(tài)環(huán)境治理提出的全球合作要求，以及近年啟動(dòng)的國家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)機(jī)制談判均體現(xiàn)了不同時(shí)代和背景下全球共同保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的關(guān)切。全球治理機(jī)制下的海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域化有利于穩(wěn)固全球治理體系的多層級(jí)機(jī)制，但現(xiàn)實(shí)多元利益的沖突、區(qū)域治理能力的不對(duì)稱等因素造成了區(qū)域化過程中的治理效果的缺失，對(duì)基于整體性理論下全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的構(gòu)建產(chǎn)生了一定影響。因此，如何在區(qū)域化演進(jìn)中完善全球海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，有其相應(yīng)的路徑安排。

3.1 完善全球海洋生態(tài)環(huán)境治理與區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)聯(lián)體系

區(qū)域化已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢，而全球化浪潮推動(dòng)了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)區(qū)域化的發(fā)展，進(jìn)而使區(qū)域主義成為國際經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的重要現(xiàn)象。完善全球海洋生態(tài)治理與區(qū)域化之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系需要做相應(yīng)的理論思考。

首先，需要樹立全球海洋整體性治理理念。全球海洋治理理念是伴隨著全球治理的提出而產(chǎn)生的一個(gè)新概念，是一種有助于國際海洋治理合作的方式。國內(nèi)對(duì)“全球海洋治理”已經(jīng)有比較多的探討。王琪等認(rèn)為，全球海洋治理是指在全球化的背景下，通過嚴(yán)格化的法律條文和規(guī)章制度，以及各主體之間的協(xié)商合作，進(jìn)而致力于全球海洋問題的解決，從而能更進(jìn)一步開發(fā)、利用海洋，實(shí)現(xiàn)人類與海洋和諧共生、持續(xù)發(fā)展。(29)王琪、崔野 ：“將全球治理引入海洋領(lǐng)域——論全球海洋治理的基本問題與我國的應(yīng)對(duì)策略”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第6期，第17-27頁。龐中英認(rèn)為，治理“公域悲劇”的集體行動(dòng)的國際制度是構(gòu)筑全球海洋治理的理論路徑。(30)龐中英 ：“在全球?qū)哟沃卫砗Ｑ髥栴}——關(guān)于全球海洋治理的理論與實(shí)踐”，《社會(huì)科學(xué)》，2018年第9期，第3-11頁。面對(duì)21世紀(jì)全球海洋治理的挑戰(zhàn)，2017年舉辦的有史以來第一次聯(lián)合國海洋大會(huì)對(duì)全新的全球海洋治理機(jī)制的形成起到了有效的促進(jìn)作用。隨著區(qū)域化治理理念的發(fā)展，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理與區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)聯(lián)體系的完善已成為全球海洋治理的必要途徑。區(qū)域化治理有利于在局部解決生態(tài)環(huán)境的惡化問題，其有效性不言而喻，但也存在弊端。全球海洋治理理念是一種超國家的治理理念，海洋命運(yùn)共同體應(yīng)是未來全球海洋治理的價(jià)值導(dǎo)向，推進(jìn)全球治理主體集體行動(dòng)，逐漸構(gòu)建治理的國際規(guī)制體系是全球海洋治理落實(shí)的路徑。

其次，構(gòu)建全球海洋生態(tài)環(huán)境治理和區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的聯(lián)動(dòng)性治理架構(gòu)。必須準(zhǔn)確理解全球和區(qū)域治理的關(guān)聯(lián)性，精準(zhǔn)把握彼此間的支撐動(dòng)力、重點(diǎn)領(lǐng)域、基本原則、互動(dòng)關(guān)系等問題。就治理的主體建設(shè)而言，建設(shè)國際組織、區(qū)域組織和行業(yè)組織，如北極理事會(huì)、歐盟、南亞區(qū)域合作組織等。2018年5月24日，國家海洋局局長王宏就全球海洋治理提出四點(diǎn)倡議：一是增進(jìn)全球海洋治理的平等互信；二是推動(dòng)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；三是共同承擔(dān)全球海洋治理責(zé)任；四是共同營造和諧安全的地區(qū)環(huán)境。(31)“國家海洋局局長王宏就全球海洋治理提出四點(diǎn)倡議”, 人民網(wǎng), 2018年5月24日, http://world.people.com.cn/n1/2018/0524/c1002-30011497.html。這對(duì)基于全球治理與區(qū)域治理的關(guān)聯(lián)行動(dòng)構(gòu)建全球海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制意義重大。完善全球海洋生態(tài)環(huán)境治理與區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)聯(lián)體系，形成聯(lián)合國—國際組織—“區(qū)域海”國家治理主體，將主權(quán)國家、區(qū)域國際組織、區(qū)域海洋環(huán)境治理委員會(huì)等進(jìn)行行動(dòng)整合，需要治理邏輯的統(tǒng)一。將區(qū)域治理與全球治理融合，關(guān)鍵在于基于利益秩序的重新架構(gòu)。在全球海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中，面對(duì)多層次利益訴求，如何規(guī)范并處理利益關(guān)系，匡正失衡的環(huán)境正義，需要構(gòu)建統(tǒng)一的秩序價(jià)值、承擔(dān)國家責(zé)任、重視超國家利益，充分體現(xiàn)全球整體環(huán)境利益高于個(gè)體、區(qū)域環(huán)境利益的治理邏輯。(32)曹樹青 ：“區(qū)域環(huán)境治理理念下的環(huán)境法制度變遷”，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2013年第6期，第119頁。另外，在完善區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的統(tǒng)一化進(jìn)程中，區(qū)域環(huán)境文化的因素考量也可促進(jìn)環(huán)境秩序的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)區(qū)域和全球環(huán)境治理的融合。

3.2 形成“全球性與區(qū)域性融合”的海洋治理規(guī)則

海洋環(huán)境治理存在區(qū)域化傾向。海洋生態(tài)環(huán)境治理具有一定的治理邏輯，需要推進(jìn)海洋環(huán)境治理機(jī)制建設(shè)，提升制度化水平。全球治理考慮全球整體利益，要求強(qiáng)國利益和弱國利益的一致性、全球規(guī)則和區(qū)域規(guī)則的連通性，希望形成全球合作的理念。區(qū)域治理更多關(guān)注區(qū)域內(nèi)“海洋共同體”的利益，并確定區(qū)域治理規(guī)則，這些規(guī)則可能與其他區(qū)域或全球治理理念不一致。要消除這些“不一致”，形成融合性的海洋治理規(guī)則，同時(shí)不能削弱利益主體參與的積極性，增強(qiáng)利益主體參與的牢固性，減少治理成本，可以在行動(dòng)上體現(xiàn)兩個(gè)原則。一是海洋環(huán)境規(guī)則的針對(duì)性，即制定國際規(guī)則是有具體目標(biāo)指向。如針對(duì)海上航行的船舶污染、針對(duì)陸源污染物排放、針對(duì)防止海洋傾廢、針對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)等等，這些一致性的目標(biāo)有助于具體問題的解決。如1974年針對(duì)控制陸源污染，波羅的海國家制定了《赫爾辛基公約》；1972年為防止廢物傾倒入海，北大西洋國家簽署了《防止在東北大西洋和部分北冰洋傾倒廢物污染海洋的公約》。這些區(qū)域性公約對(duì)全球國家的影響也是顯而易見的。因此，區(qū)域性公約在制定時(shí)應(yīng)當(dāng)要符合聯(lián)合國體系下的治理框架，達(dá)到“全球性”和“區(qū)域性”治理體系的融合。二是海洋環(huán)境規(guī)則的動(dòng)態(tài)性。法律上的沖突不一定對(duì)國際社會(huì)具有腐蝕性，相反，它往往是一種統(tǒng)一的力量，即使國際法律沖突缺乏實(shí)質(zhì)性解決辦法，它也可能對(duì)全球秩序具有系統(tǒng)價(jià)值。(33)Monica Hakimi, “Constructing an International Community”, The American Journal of International Law, Vol.111, No.2, 2017, pp.1-40.由于海洋環(huán)境問題存在一定的變化，合作和規(guī)制的要求也在不斷變化?，F(xiàn)實(shí)中，國際上對(duì)環(huán)境規(guī)制也因?yàn)椴煌闹贫葲_突在不斷更新。如上述1972年北大西洋國家簽署的《防止在東北大西洋和部分北冰洋傾倒廢物污染海洋的公約》，當(dāng)時(shí)是針對(duì)船舶傾倒廢物入海污染海洋，1983年和1989年增加了海上平臺(tái)和飛機(jī)傾倒廢物入海?！秱惗貎A廢公約》在1972年簽署后，進(jìn)行了多次修改，是目前國際范圍防止海洋污染方面的主要公約之一。(34)Louise de La Fayette, “The London Convention 1972: Preparing for the Future”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.13, No.4, 1998, pp.515-536.其1996年議定書在2006年3月生效，1996年議定書明確了預(yù)防途徑、覆蓋范圍、與其他國際協(xié)議的關(guān)系、廢棄物評(píng)估等內(nèi)容，意味著國際保護(hù)海洋法治進(jìn)程達(dá)到了一個(gè)新的里程碑。動(dòng)態(tài)性的變化有助于解決現(xiàn)實(shí)性的海洋環(huán)境問題，也能將不斷更新的全球海洋生態(tài)環(huán)境治理理念和機(jī)制融入?yún)^(qū)域海洋環(huán)境治理中。

海洋生態(tài)環(huán)境國際規(guī)則主要是關(guān)于海上航行、漁業(yè)、劃界、能源開發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)的國際協(xié)議，國家責(zé)任的規(guī)制是重點(diǎn)，國家責(zé)任的規(guī)制將極大程度上約束國家在全球治理和區(qū)域治理理念和做法上的差異?！堵?lián)合國海洋法公約》第二三五條規(guī)定，各國有責(zé)任履行其關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的國際義務(wù)，各國應(yīng)按照國際法承擔(dān)賠償責(zé)任，也規(guī)定了國家應(yīng)當(dāng)對(duì)其管轄范圍內(nèi)的國家行為造成的海洋污染損害結(jié)果承擔(dān)國家責(zé)任，其中也包含了國家對(duì)跨界海洋污染責(zé)任的承擔(dān)。(35)[英] M·阿庫斯特著，汪暄譯 ：《現(xiàn)代國際法概論》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1981年，第205頁。20世紀(jì)90年代后，國際海事組織又相繼制定了《1990年國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》《1996年國際海上運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任和賠償公約》《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》等，這些公約均具有法律約束性。

當(dāng)代海洋活動(dòng)具有鮮明的國際性特征，所以加強(qiáng)國際合作是保護(hù)海洋環(huán)境的主要途徑。海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際合作屬于全球國際合作的一部分，防止和控制海洋污染既是各國自身的需要，也是其對(duì)國際社會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，所以無論是全球性合作、區(qū)域性合作還是多邊合作、雙邊合作，在合作過程中締結(jié)的各種條約或不同國家共同進(jìn)行的行動(dòng)計(jì)劃都要約定相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。(36)Forsyth Tim, “Cooperative Environmental Governance and Waste-to-energy Technologies in Asia”, LSE Research Online Documents on Economics, Vol.5, No.3, 2006, pp.209-220.全球海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)則的下一步走勢，一是加緊利用聯(lián)合國機(jī)制，落實(shí)1972年《倫敦傾廢公約》及其1996年議定書，加強(qiáng)陸海聯(lián)動(dòng)污染治理，推進(jìn)《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸地活動(dòng)影響全球行動(dòng)綱領(lǐng)》等國際性公約；二是利用科學(xué)技術(shù)推進(jìn)環(huán)境評(píng)估。隨著生態(tài)危機(jī)的加劇，監(jiān)測全球生物多樣性和氣候變化比以往任何時(shí)候都更加重要，需要進(jìn)一步細(xì)化在BBNJ談判中的環(huán)境評(píng)估，科學(xué)和技術(shù)在海洋生態(tài)環(huán)境治理中的作用必不可少，治理的手段需要跨越學(xué)科等傳統(tǒng)的界限。(37)Maaike Knol, “Scientific Advice in Integrated Ocean Management: The Process Towards the Barents Sea Plan”, Marine Policy,Vol.34, No.2, 2010, pp.252-260.

3.3 形成海洋生態(tài)環(huán)境全球治理和區(qū)域治理融合的“中國方案”

中國在參與國際事務(wù)中具有重要地位，是全球海洋治理過程中的重要參與者。我國承擔(dān)起保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的國際責(zé)任，有助于彰顯中國負(fù)責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧蜗?。我國積極參與區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理，是國內(nèi)新形勢新任務(wù)的需要，也是建設(shè)生態(tài)文明與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必不可少的要求。中國當(dāng)前正處于海洋大國向海洋強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變期，如何建立中國特色話語權(quán)，推動(dòng)全球多邊海洋生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)，將影響中國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)和全球“海洋命運(yùn)共同體”的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

面對(duì)全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域化演進(jìn)，中國應(yīng)努力參與區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理體系，尤其關(guān)注區(qū)域和次區(qū)域各級(jí)在全球海洋治理中的重要性和突出地位，對(duì)多中心區(qū)域集群能否為實(shí)現(xiàn)全球海洋治理目標(biāo)問題進(jìn)行探討與研究?！堵?lián)合國海洋法公約》在多個(gè)方面提出了區(qū)域性合作機(jī)制建設(shè)，全球治理主體不僅需要參與一個(gè)單一的普遍適用的治理機(jī)制，還需要參與有顯著差異的不同地區(qū)的機(jī)制。根據(jù)以上分析，中國參與全球海洋環(huán)境治理體系從現(xiàn)實(shí)性和有效性看，參與探求區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的框架、基礎(chǔ)原則及區(qū)域合作方式，探尋中國在區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理中的法律共治原則、形成合作治理的基本規(guī)則，是一種較為實(shí)際的方案。區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理看似是一個(gè)環(huán)境問題，實(shí)際上是一個(gè)國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)甚至主權(quán)問題，這在已有的環(huán)境治理實(shí)踐中已得到驗(yàn)證。中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理可以黃海、東海、南海的區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理為例，分析我國在參與這些區(qū)域性海洋治理中應(yīng)注意的問題及應(yīng)采取的策略建議，同時(shí)可以區(qū)域性海洋治理實(shí)例如“地中海行動(dòng)計(jì)劃”為藍(lán)本，提出可供中國在黃海、東海、南海等進(jìn)行區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的可借鑒之處。

另外，雙邊框架下參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理也是我國的需要。對(duì)于雙邊海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度和機(jī)制探索，可重點(diǎn)以我國與黃海、東海周邊國家的雙邊海洋生態(tài)環(huán)境治理合作案例來分析。在我國與周邊鄰國存在島礁和海域爭議背景下，把管控、解決海洋爭端和海洋生態(tài)環(huán)境治理有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)施路徑具有一定的可行性。

多年來，中國積極參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理，積極投入到全球海洋問題的治理中。我國是聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國之一，在國際海洋政治、海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中扮演重要角色。我國堅(jiān)持和平崛起，倡導(dǎo)“海洋命運(yùn)共同體”理念，具有較高的國際影響力和美譽(yù)度，在國際社會(huì)中樹立了負(fù)責(zé)任大國的良好形象。我國要參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理，首先必須把國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境治理好，完善國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，不僅實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的新時(shí)代理念，也為中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理提供中國成功的治理模式和經(jīng)驗(yàn)，形成全球和區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的“中國方案”。

四、結(jié) 語

學(xué)術(shù)界對(duì)于全球海洋生態(tài)環(huán)境治理及其區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境問題的相關(guān)研究已經(jīng)漸成體系。但面對(duì)突出的全球海洋生態(tài)環(huán)境問題，全球海洋治理的運(yùn)行機(jī)制、全球海洋治理與海洋環(huán)境治理的機(jī)制互動(dòng)研究仍顯不足。當(dāng)前，全球海洋治理的區(qū)域化傾向?qū)嶋H上顯示了多層級(jí)治理體系在區(qū)域主體作用發(fā)揮中的突出價(jià)值，并不能撼動(dòng)全球治理體系的權(quán)威性和價(jià)值導(dǎo)向性。黨的十九大報(bào)告提出要“積極參與全球環(huán)境治理”，以規(guī)則制定和相互協(xié)作為核心的全球海洋生態(tài)環(huán)境治理問題日益受到各國重視，中國在參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐上也取得了一定的進(jìn)展。從2018年開始，聯(lián)合國開啟了國家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用法律文書的政府間談判，這是全球海洋生態(tài)環(huán)境治理向全球化推進(jìn)的重要國際共同行動(dòng)，也是應(yīng)對(duì)全球治理不完善的一個(gè)重要手段。在BBNJ最新主席文件的序言中明確提出“強(qiáng)調(diào)有必要建立全面的全球制度，以更好地處理養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)地利用國家管轄范圍以外地區(qū)的海洋生物多樣性”，代表了生態(tài)環(huán)境治理的全球化目標(biāo)。但全球機(jī)制、區(qū)域機(jī)制和國家訴求的整合仍將會(huì)是一個(gè)長期的過程，中國參與全球海洋環(huán)境治理過程中要力爭在堅(jiān)持國家利益的基礎(chǔ)上，推進(jìn)基于《聯(lián)合國海洋法公約》等的全球海洋治理機(jī)制，適當(dāng)主導(dǎo)和參與區(qū)域海洋環(huán)境治理，切實(shí)推進(jìn)全球海洋環(huán)境治理的有效性。