陳 博

（陜西省涇惠渠灌溉中心，陜西 三原 713800）

1 改革背景

1.1 灌區(qū)基本情況

涇惠渠灌區(qū)位于陜西省關(guān)中平原中部，是一個(gè)從涇河自流引水的大（Ⅱ）型灌區(qū)。灌區(qū)設(shè)施灌溉面積146.5 萬(wàn)畝，有效灌溉面積135.7 萬(wàn)畝。灌區(qū)以占全省2.4%的耕地，生產(chǎn)出占全省5.8%的糧食，為陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。

1.2 存在的問(wèn)題

涇惠渠灌區(qū)主要存在以下問(wèn)題：因農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不健全，水價(jià)嚴(yán)重偏離成本，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，不能有效反映水資源稀缺程度，不僅不利于農(nóng)業(yè)節(jié)水，而且農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行難以保障，灌區(qū)管理單位長(zhǎng)期虧損，人才流失、隊(duì)伍不穩(wěn)，運(yùn)行艱難，為維持簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)而片面追求用水量提高，節(jié)水意識(shí)淡薄；末級(jí)渠系襯砌率完好僅為40%，“跑冒滴漏”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，畝均灌溉水量偏高，水量損失較大；用水上下游不均衡，下游及邊遠(yuǎn)地區(qū)常年用不上渠水，導(dǎo)致棄渠水用井水，造成灌區(qū)地下水超量開(kāi)采，地下水采補(bǔ)比例失衡，環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題突出。

1.2 改革目標(biāo)

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行、促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，灌區(qū)依照《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》從2019 年冬灌開(kāi)始，全面推開(kāi)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。通過(guò)建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，探索實(shí)行分類(lèi)水價(jià)，完善計(jì)量設(shè)施，強(qiáng)化供用水管理，建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)民增收節(jié)支、水利工程良性運(yùn)行、水資源有效利用的改革目標(biāo)。

2 改革措施

2.1 夯實(shí)四大基礎(chǔ)

1）建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，夯實(shí)用水管理基礎(chǔ)。以黃委會(huì)對(duì)涇惠渠灌區(qū)取用水許可指標(biāo)為基礎(chǔ)，按照省級(jí)行業(yè)用水定額和前3 年用水量情況，結(jié)合灌區(qū)用水戶(hù)實(shí)際耕地面積、種植結(jié)構(gòu)、灌溉面積等，確定涇惠渠灌區(qū)用水總量控制指標(biāo)。合理核定灌水定額，根據(jù)陜西省《行業(yè)用水定額》（DB61/T 943-2014）規(guī)定，結(jié)合灌區(qū)管理現(xiàn)狀和中等年份灌溉制度，綜合確定灌區(qū)作物灌溉的斗口定額。經(jīng)綜合分析，涇惠渠灌區(qū)小麥頭水田間畝次灌水定額為130 m3/畝，二水以后（含二水）田間畝次灌水定額為110 m3/畝；夏玉米頭水田間畝次灌水定額為125 m3/畝，二水以后（含二水）田間畝次灌水定額為105 m3/畝；蘋(píng)果、梨樹(shù)、桃樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物田間畝次灌水定額為110 m3/畝。

2）加強(qiáng)農(nóng)田水利工程設(shè)施配套完善，夯實(shí)工程基礎(chǔ)。按照經(jīng)濟(jì)適用、簡(jiǎn)便易行、滿(mǎn)足取用水管理和計(jì)量收費(fèi)需要的原則，改革計(jì)量方式，實(shí)行渠道斗口和分渠引水口“雙標(biāo)尺、同計(jì)量，斗口為準(zhǔn)、分口監(jiān)督”的計(jì)量模式，方便用水戶(hù)查看和監(jiān)督供水水量。提高了計(jì)量精準(zhǔn)度和透明度，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作提供必要硬件支撐。

3）強(qiáng)化政策宣傳和引導(dǎo)，夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。為保障灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作順利開(kāi)展，營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍，灌區(qū)分級(jí)分層次舉辦由各管理站干部職工、末級(jí)渠系斗級(jí)以上管理人員參加的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作專(zhuān)題培訓(xùn)班，宣傳講解農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策。

4）加強(qiáng)末級(jí)渠系管理組織建設(shè)，夯實(shí)改革措施落實(shí)基礎(chǔ)。末級(jí)渠系管理組織是農(nóng)業(yè)用水的終端管理環(huán)節(jié)，直接面對(duì)千家萬(wàn)戶(hù)，是改革任務(wù)的具體落實(shí)者、執(zhí)行者，更是改革深入推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.2 建立健全四項(xiàng)機(jī)制

2.2.1 建立合理的水價(jià)形成機(jī)制

1）完善定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制。根據(jù)省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作精神，農(nóng)業(yè)水價(jià)實(shí)行分級(jí)管理，大中型灌區(qū)按照“國(guó)有骨干工程供水價(jià)格+末級(jí)渠系收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”的終端水價(jià)模式制定；完善定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制，每3 a～5 a 進(jìn)行一次農(nóng)業(yè)供水成本監(jiān)審，根據(jù)監(jiān)審結(jié)果適時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)，供水價(jià)格原則上達(dá)到或逐步達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平。灌區(qū)調(diào)整后的農(nóng)業(yè)供水價(jià)格調(diào)整后的糧油作物終端水價(jià)為0.214 元/m3，其中國(guó)有骨干工程供水價(jià)格為0.114 元/m3；末級(jí)渠系收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.10 元/m3。

2）全面實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。農(nóng)業(yè)用水實(shí)行定額管理，以定額內(nèi)用水量為基準(zhǔn)，按照“多用水多付費(fèi)”的原則，在灌區(qū)供水終端末級(jí)渠系供水環(huán)節(jié)全面推行超定額累進(jìn)加價(jià)。超定額累進(jìn)加價(jià)分為兩檔，定額內(nèi)的用水量執(zhí)行一檔水價(jià)；超定額的用水量執(zhí)行二檔水價(jià)，二檔水價(jià)國(guó)有骨干工程供水價(jià)格執(zhí)行一檔水價(jià)，末級(jí)渠系收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按一檔的1.2 倍執(zhí)行。水費(fèi)實(shí)行累進(jìn)收取。

3）探索實(shí)行分類(lèi)水價(jià)。區(qū)分糧油作物、經(jīng)濟(jì)作物、其它用水等用水類(lèi)型，選擇具備條件的石橋、楊府等管理站在終端末級(jí)渠系供水環(huán)節(jié)執(zhí)行超定額累進(jìn)加價(jià)的同時(shí)，探索實(shí)行分類(lèi)水價(jià)。其中國(guó)有骨干工程供水價(jià)格不分作物；末級(jí)渠系收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，糧油作物按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，經(jīng)濟(jì)作物按高于糧油作物用水價(jià)格的30%制定。其他類(lèi)型用水價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，由供需雙方協(xié)商確定。

2.2.2 健全水價(jià)管理機(jī)制

1）實(shí)行水價(jià)公示。涇惠渠灌區(qū)從2019 年冬灌開(kāi)始執(zhí)行新水價(jià)政策，將新價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)在灌區(qū)內(nèi)所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組公布欄以及重要的水利設(shè)施顯著位置進(jìn)行公布。在灌季結(jié)束后，將用戶(hù)的用水時(shí)間、用水量、澆地畝次和收費(fèi)金額等造表進(jìn)行張榜公布。及時(shí)受理用水戶(hù)查詢(xún)和質(zhì)疑，對(duì)農(nóng)戶(hù)提出的問(wèn)題及時(shí)答復(fù)解決。

2）完善水價(jià)制度。按照省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革精神，修訂完善灌區(qū)水費(fèi)收繳管理辦法、末級(jí)渠系費(fèi)用管理辦法等制度細(xì)則，全面推行收費(fèi)員持證上崗制度。

3）健全水費(fèi)征收機(jī)制。水費(fèi)收繳嚴(yán)格執(zhí)行“統(tǒng)一票據(jù)、明碼標(biāo)價(jià)、開(kāi)票到組、公布到戶(hù)”制度。

2.2.3 建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制

在灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過(guò)程中，國(guó)有骨干工程水費(fèi)與實(shí)際運(yùn)行維護(hù)成本差額部分、灌區(qū)末級(jí)渠系費(fèi)用與實(shí)際運(yùn)行維護(hù)成本差額部分，由中省財(cái)政安排資金對(duì)灌區(qū)管理單位和灌區(qū)末級(jí)渠系按實(shí)際引水量、渠道狀況等進(jìn)行補(bǔ)助。

2.2.4 探索建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

灌區(qū)設(shè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)定額內(nèi)節(jié)約水量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。每灌季將獎(jiǎng)勵(lì)資金按節(jié)約水量核算到用水戶(hù)，編制節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金使用方案，報(bào)上級(jí)水行政主管部門(mén)備案后，由末級(jí)渠系管理組織進(jìn)行公示，無(wú)異議后，灌區(qū)將獎(jiǎng)勵(lì)資金發(fā)放給受獎(jiǎng)的用水戶(hù)。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)按照單位水量不超過(guò)一檔水價(jià)的20%進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，其中對(duì)種糧用水戶(hù)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)提高，最高不能超過(guò)一檔水價(jià)的30%。

2.3 強(qiáng)化三個(gè)保障

1）成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織保障。

2）完善配套各項(xiàng)管理制度，強(qiáng)化制度保障。為扎實(shí)推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，灌區(qū)及時(shí)制定和完善了《水權(quán)確權(quán)登記辦法》等一系列制度，保障改革各個(gè)管理環(huán)節(jié)工作規(guī)范有序開(kāi)展和改革任務(wù)的順利完成。

3）完善績(jī)效考評(píng)，強(qiáng)化落實(shí)保障。通過(guò)督導(dǎo)檢查和考核及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決工作中存在的漏洞和問(wèn)題，切實(shí)發(fā)揮績(jī)效考核的評(píng)價(jià)、約束、鞭策、激勵(lì)作用，確保各項(xiàng)改革措施落實(shí)到位，全面完成改革任務(wù)。

3 改革成效

涇惠渠灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革通過(guò)一年來(lái)的探索實(shí)踐，建立起了科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，初步形成了農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制，末級(jí)渠系管理組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行，建立起了可持續(xù)的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，農(nóng)業(yè)節(jié)水、社會(huì)和生態(tài)效益初步顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作取得階段性成效。

1）節(jié)水效益。隨著水利基礎(chǔ)設(shè)施的完善配套和良性運(yùn)行機(jī)制的建立，超定額累進(jìn)加價(jià)制度和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施，使農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)了畝均節(jié)水24 m3，灌區(qū)年節(jié)約水量2000 萬(wàn)m3。

2）社會(huì)效益。根據(jù)農(nóng)戶(hù)實(shí)際澆地負(fù)擔(dān)入戶(hù)調(diào)查，灌區(qū)農(nóng)戶(hù)平均畝均澆地費(fèi)用較改革實(shí)施前降低了5.45 元，畝均糧食增產(chǎn)120 kg，切實(shí)減輕了群眾負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)民收入。

3）生態(tài)效益。改革實(shí)施后，提高了群眾灌溉用水積極性，地表水用水量增加，地下水用水量減少，涵養(yǎng)了灌區(qū)地下水源，緩解了灌區(qū)地下水采補(bǔ)失衡，生態(tài)效益初步顯現(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

從涇惠渠灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)踐和探索來(lái)看，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革涉及農(nóng)業(yè)和水利改革的諸多方面，涉及面廣，政策性強(qiáng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從政策、體制機(jī)制改革、管理方式創(chuàng)新等方面加以認(rèn)真研究，牢牢抓住農(nóng)業(yè)節(jié)水的“牛鼻子”，進(jìn)一步理順農(nóng)民、政府、水利工程管理單位等農(nóng)業(yè)水價(jià)各方關(guān)系，建立健全水價(jià)形成機(jī)制，完善配套農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)同運(yùn)用價(jià)格杠桿和獎(jiǎng)補(bǔ)措施，推進(jìn)灌區(qū)管理體制和用水終端管理等改革，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)民增收節(jié)支、水利工程良性運(yùn)行的改革目標(biāo)。