謝曉通 普書貞

摘要：政府既是公共危機治理的先行者和協(xié)調(diào)者，也是多元協(xié)作主體的一元，對發(fā)揮公共危機治理成效起著至為關(guān)鍵的作用。本文基于蔓延全國的新冠肺炎疫情及其防控實踐，分析了地方政府在應(yīng)對突發(fā)公共危機事件中的內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實困境。分析發(fā)現(xiàn)，在治理體制層面，傳統(tǒng)科層化治理模式發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變，地方政府的疫情防控行為表現(xiàn)出理性權(quán)威與非理性選擇的治理邏輯。在國家與社會關(guān)系層面，高效的多元協(xié)作機制和社會組織體系還面臨著權(quán)利缺失的困境。一方面，多元主體受不同價值規(guī)范和利益目標(biāo)的影響，原有社會結(jié)構(gòu)不斷出現(xiàn)分化；另一方面，地方政府在治理過程中形成了內(nèi)生的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社會主體參與危機治理的力量表現(xiàn)式微，造成了“大政府、小社會”的治理格局。公共危機治理是國家治理體系的重要組成部分。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要構(gòu)建以多元共治為核心的公共危機治理體系，重塑中央和地方政府的行為邏輯和權(quán)責(zé)關(guān)系，提升多元協(xié)作中不同主體的功能和地位，不斷完善公共危機治理的制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：危機治理；治理邏輯；多元協(xié)作；疫情

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2020）19-0037-13

A Analysis of Local Government Behavior Logic in Major Outbreaks

XIE XiaotongPU Shuzhen

Abstract：The government is not only the forerunner and coordinator of public crisis governance，but also the unity of multiple cooperative subjects，which plays a key role in effectively playing the effectiveness of public crisis governance.Based on the COVID-19 situation and its prevention and control practice，this paper analyzes the internal logic and realistic predicament of local governments in dealing with public emergencies.It is found that in the governance system level，the traditional hierarchical governance mode has changed correspondingly in the new era，and the local governments epidemic prevention and control behavior shows the governance logic of rational authority and irrational choice.At the level of the relationship between the state and society，the efficient multi-cooperation mechanism and social organization system are still facing the dilemma of lack of rights.On the one hand，under the influence of different value norms and interest objectives，the original social structure is constantly divided；on the other hand，the local government has formed an endogenous relationship network in the process of governance，and the power of social subjects to participate in crisis governance has weakened，resulting in the governance pattern of "big government，small society".Public crisis governance is an important part of national governance system.To promote the modernization of national governance system and governance capacity，we need to build a public crisis governance system with pluralistic co-governance as the core，reshape the behavior logic and power responsibility relationship between the central and local governments，enhance the function and status of different subjects in diversified cooperation， and constantly strengthen the institutional construction of public crisis governance.

Key words：crisis management；governance logic；multiple cooperation；epidemic situation

危機是一個國家或社會突然遭遇某一重大變故（例如天災(zāi)或人禍等），且該變故對原有社會系統(tǒng)和組織框架構(gòu)成嚴(yán)重威脅的突發(fā)性事件[1]。相應(yīng)地，公共危機是指該事件發(fā)生在社會公共領(lǐng)域，是社會生活的某種突發(fā)性變化影響了群體間原有的生活建構(gòu)，直接或間接危害了多數(shù)社會群體的切身利益，繼而在某一領(lǐng)域引發(fā)的公共性破壞現(xiàn)象和非常態(tài)的危險集聚[2]。危機發(fā)生的突發(fā)性和事態(tài)構(gòu)成的復(fù)雜性，容易導(dǎo)致對危機的管理、控制和協(xié)調(diào)等活動超出治理主體的應(yīng)急能力和承受范圍。

有關(guān)“危機治理”的研究，最早可追溯至“危機管理”領(lǐng)域。20世紀(jì)初，“危機管理”概念被提出，并作為工商管理的學(xué)科名詞應(yīng)用于企業(yè)實踐[3]。20世紀(jì)60年代后，“危機管理”概念逐步引起學(xué)界重視，無論是定義本身，還是學(xué)科歸屬，其內(nèi)涵及外延都得到了極大的豐富和發(fā)展，并被賦予新的表達(dá)[4]。從單一的商業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到國際政治領(lǐng)域和社會治理領(lǐng)域，從早期的自然災(zāi)害研究擴(kuò)展到多理念的公共管理研究等，“危機管理”概念呈現(xiàn)多學(xué)科交叉融合并逐漸側(cè)重應(yīng)用于社會政策和公共治理領(lǐng)域的發(fā)展趨勢。20世紀(jì)90年代初，國內(nèi)學(xué)者開始引介西方“危機管理”理念以應(yīng)對社會主義市場經(jīng)濟(jì)下企業(yè)的發(fā)展問題，并進(jìn)而轉(zhuǎn)向主要研究政治領(lǐng)域的危機治理和國際沖突。21世紀(jì)以來，我國有關(guān)“危機管理”的研究開始重視不同語境下的危機事件，研究范圍亦擴(kuò)展至災(zāi)害防治、公共衛(wèi)生、群體沖突、社會風(fēng)險等不同學(xué)科和不同視域[5]，衍生了以“危機治理”為主要表達(dá)的現(xiàn)代治理模式[6]。該模式所支撐的治理理念以力圖改變政府單一管理的半封閉式治理為目的，希望構(gòu)建廣泛包容性的組織體系和制度架構(gòu)[7]，以應(yīng)對日益復(fù)雜的公共危機治理需求。

一、問題的提出

2020年初，湖北省武漢市等地陸續(xù)發(fā)生新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，并在短時間內(nèi)逐漸演變成影響我國社會生產(chǎn)生活秩序的重大公共衛(wèi)生事件。2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布該疫情構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件[8]；3月8日，世衛(wèi)組織收到的各國報告數(shù)據(jù)顯示，全球受新冠肺炎疫情影響的國家和地區(qū)數(shù)量已達(dá)101個，且全球確診病例數(shù)已突破10萬例[9]。這場突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不僅造成我國數(shù)千人的死亡，武漢“封城”，九州閉戶，也給我國經(jīng)濟(jì)帶來了嚴(yán)重的影響。通過此次突發(fā)事件可以發(fā)現(xiàn)，我國在公共危機治理體系方面仍存在一些不足和問題，公共危機治理研究仍面臨諸多理論與實務(wù)上的合法性挑戰(zhàn)[10]。

新形勢下，危機治理凸顯其公共性。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，社會各界普遍面臨一些潛在的公共危機，其中包括以重大疫情為核心的突發(fā)性公共衛(wèi)生危機。政府是公共領(lǐng)域的權(quán)力支配者，承擔(dān)了公共危機治理的絕大部分任務(wù)和工作。合理定位政府部門角色，發(fā)揮其治理職能，是有效構(gòu)建中國特色的公共危機治理機制的關(guān)鍵。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，人民美好生活需要日益廣泛。防范和減少危機的發(fā)生、及時化解社會風(fēng)險，是為人民群眾創(chuàng)造和諧美好生活的重要方面。習(xí)近平總書記指出，“既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)”[11]。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)[12]。由此可見，加強政府危機治理的體制機制建設(shè)、提高社會不同主體化解危機的能力，是有效應(yīng)對重大突發(fā)公共危機事件的本質(zhì)要求。

受現(xiàn)代化理論范式的影響，在應(yīng)對轉(zhuǎn)型期不斷突顯的社會問題和公共危機的過程中，加快政府執(zhí)政能力的提升和管理職能的轉(zhuǎn)變成為社會各界的共識。在此次疫情防控中，我國依托黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一制度優(yōu)勢，及時召開了緊急會議，明確了疫情防控工作的重要性和緊迫性，并通過自上而下的廣泛動員，充分激發(fā)了人民群體防控疫情的社會力量，有效遏制了此次突發(fā)疫情的進(jìn)一步擴(kuò)大。然而，在此次疫情暴發(fā)前，部分地方政府①在危機治理方面發(fā)揮的作用和取得的治理效果卻十分有限。在應(yīng)對突發(fā)危機時，一些地方政府存在心理上的不堅定和行動上的不作為，致使疫情防控不及時、不到位。在實際的政策及指令執(zhí)行的過程中，這些地方政府暴露出其治理能力方面的缺陷，給疫情防控帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，學(xué)界研究②已關(guān)注到應(yīng)對突發(fā)危機時地方政府存在的治理困境，并對如何構(gòu)建公共危機治理體系提出了卓有成效的建議[13][14][15][16]。但是，其研究仍主要聚焦于現(xiàn)代化理論倡導(dǎo)的制度改革和政府創(chuàng)新等宏觀層面，在重組織理性、輕個體感受的研究范式中，地方政府及其組成人員的行為動機較少得到關(guān)注。有關(guān)公共危機治理的研究，也多被放置在應(yīng)然的視角予以闡釋，尚未充分地理解地方政府在應(yīng)對危機情境時的行為選擇，其政策的制定、執(zhí)行和職能的轉(zhuǎn)變等，未能達(dá)成理想的預(yù)期結(jié)果。那么，如何能夠有效應(yīng)對突發(fā)公共危機，尋求公共政策達(dá)成和公共危機化解的妥適路徑？本文基于此次新冠肺炎疫情事件，試圖探討疫情發(fā)生背后一些地方政府的行為邏輯，從理論上分析地方政府的治理行為，并針對多元協(xié)作過程中地方政府內(nèi)生的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)予以機理闡釋，以揭示重大疫情下我國地方政府應(yīng)對公共危機存在的現(xiàn)象及其背后實質(zhì)，構(gòu)建和完善以多元共治為核心的公共危機治理體系，為解讀我國重大疫情下部分地方政府的行為提供理論解釋和政策建議。

二、理性與非理性選擇：科層化治理轉(zhuǎn)變下的地方政府行為

作為我國政治體制的重要組成部分，地方政府遵循傳統(tǒng)的組織間上下級關(guān)系，表現(xiàn)出治理行為上的科層特征。一般來說，科層化的治理模式有助于地方政府多層級間有序的信息傳遞和中心化管理，一定程度上有利于其自主治理空間的塑造。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，科層化的治理模式與新形勢下日益分化的社會結(jié)構(gòu)和多中心治理趨勢也出現(xiàn)潛在的張力，并不斷地發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

（一）科層化治理的轉(zhuǎn)變

改革開放以來，我國行政體制依托財政分權(quán)的制度設(shè)計，賦予了地方政府所轄行政區(qū)內(nèi)充分自主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，國家治理結(jié)構(gòu)隨之出現(xiàn)分化[17]。與此同時，壓力型的政績考核指標(biāo)和不同地方隱性競爭的事實，對地方政府的執(zhí)政行為也產(chǎn)生了很大影響[18]。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，其背后是勞動力、資金、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素自由流動的結(jié)果，不同地區(qū)之間隱性存在著資源競爭的態(tài)勢[19]。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，地方政府追求政績的行為動機演變得十分明顯。不過，對于掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的地方政府而言，地區(qū)間的競爭尚不足以作為政府執(zhí)政過程中各種行為的有力解釋。

從我國行政管理體制變革歷程中可以發(fā)現(xiàn)，地方政府之于中央政府并非簡單的行政隸屬關(guān)系，而是超越“集權(quán)-分權(quán)”的核心范疇，把宏觀國家治理與微觀權(quán)力運行有機結(jié)合的緊密而復(fù)雜的關(guān)系[20]，蘊含著制度性的融合、分化與層級等特征。改革開放以來，國家治理權(quán)力在經(jīng)濟(jì)層面的分化，使地方政府逐漸演變成擁有不同利益訴求的行為主體。一方面，中央政府遵循著更為全面的治理目標(biāo)，其政策制定和制度設(shè)計以國家經(jīng)濟(jì)增長、社會整體穩(wěn)定和區(qū)域均衡發(fā)展等為目標(biāo)導(dǎo)向；另一方面，在具體的地方性行政事務(wù)上，地方政府既奉行著“對上負(fù)責(zé)”的原則[21]，又通常在其發(fā)展權(quán)得到擴(kuò)張后產(chǎn)生以屬地利益最大化為實質(zhì)的目標(biāo)考量。

不難發(fā)現(xiàn)，地方政府遵循的治理邏輯，既不同于計劃經(jīng)濟(jì)體制下地方對國家的絕對依附，又不同于西方分權(quán)政治所塑造的地方完全自治與國家非集權(quán)統(tǒng)治，而是一種為實現(xiàn)其任期內(nèi)的治理目標(biāo)而采取的雙向選擇，某種程度上體現(xiàn)了不同層級政府之間互為辯證、相互影響、共同制約的關(guān)系[22]?？茖踊卫砟Ｊ降霓D(zhuǎn)變，凸顯了地方政府為應(yīng)對新形勢下日益變化的社會風(fēng)險和行政管控而產(chǎn)生的行為特性。

從理論的角度出發(fā)，我國行政管理體制遵循馬克斯·韋伯（Max Weber）提出的科層組織制度[23]。不過，地方政府應(yīng)對危機時的治理行為，與韋伯有關(guān)科層制理論的闡述卻并非完全一致。從其生成結(jié)果來看，地方政府并未實現(xiàn)基于技術(shù)專性的可預(yù)期性行為而成為有能力抗拒產(chǎn)生變遷的外來壓力的最強有力的組織，也并非科層制下具有非人格化的理性特征的職位占有者[24]。從其治理轉(zhuǎn)變的過程來看，我國地方行政體制偏離了科層制的理想類型層面，摻入了一定的個人情感色彩。在實行屬地責(zé)任制的治理過程中，地方政府產(chǎn)生了要素競爭、政績追求和市場分割等一系列問題；同時，為完成各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)，進(jìn)一步產(chǎn)生了所謂“壓力型科層制”的管理方式和物質(zhì)化的評價體系[25]，誘發(fā)出地方政府官員種種突破科層約束的行為傾向，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)“對上虛假報告、對下消極決策”的行為。

一方面，中央政府賦予地方政府轄區(qū)范圍內(nèi)充分能動的自主發(fā)展空間，旨在促進(jìn)地方適應(yīng)市場化改革方向，調(diào)動其服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和主動性，這在一定程度上表明中央對地方政府治理權(quán)力的讓步。另一方面，地方政府也服從科層制自上而下的程序化規(guī)定，遵循上級政府的行政安排和各項考核任務(wù)，承擔(dān)因自身決策失誤或執(zhí)行不當(dāng)而造成的社會損失，并為其失職行為接受行政問責(zé)等追究處置。隨著多元化治理格局的逐漸形成，科層化治理模式在面臨公共危機時出現(xiàn)了一系列失靈的現(xiàn)象，同時在治理實踐中也不斷發(fā)生著轉(zhuǎn)變。這意味著，應(yīng)認(rèn)識到地方政府科層化治理模式轉(zhuǎn)變的事實，促成地方政府不斷完善官僚組織頂層設(shè)計，提升其應(yīng)對公共危機的治理效能。

（二）理性權(quán)威與非理性選擇

出于理想類型層面的設(shè)想，馬克斯·韋伯的科層制排除了個體情感和社群網(wǎng)絡(luò)影響政府效率的可能。但是，以組織學(xué)意義提出的官僚理論，與我國本土實際有著本質(zhì)的區(qū)別[26]。我國的科層體制是與人的社會及精神屬性密切關(guān)聯(lián)的，折射出權(quán)力主體對公共治理的能動性和情感考量。地方政府在面對公共危機時的多重利益權(quán)衡和行為選擇[27]，對于作為高效治理工具的行政層級體制而言，通常容易衍生諸多非正式的權(quán)力支配形式。從微觀層面來看，地方政府的危機治理呈現(xiàn)明顯的情感化色彩，有著理性權(quán)威與非理性選擇相互交織的行為表現(xiàn)。

首先，采取科層化治理方式的地方政府，在應(yīng)對突發(fā)重大疫情時往往以層級間的自上而下治理為主要表現(xiàn)，這種帶有理性權(quán)威的治理方式在某種程度上存在明顯的單一化、中心化傾向。其次，地方政府的行為選擇還嵌入了非理性選擇的因素。在這里，非理性選擇泛指地方政府及其組織成員在應(yīng)對突發(fā)公共危機背景下產(chǎn)生的與理性權(quán)威相制衡的各種行為，如疫情預(yù)警時的維穩(wěn)心理、疫情防控下的形式主義、官僚主義等問題。受制于壓力型目標(biāo)責(zé)任制的執(zhí)行樣態(tài)，地方政府的執(zhí)行和決策過程常常滲入個體的價值偏好[28]，造成職位規(guī)范和行動模式的缺位，故出現(xiàn)了許多非理性的選擇。同時，國家權(quán)力雖下沉至地方政府，但其并未擺脫“內(nèi)卷化”的組織困境。在產(chǎn)生私人情感的同時，地方政府也有著對自身行為的理性考量，即自然地帶有理性的經(jīng)濟(jì)人屬性，通過利用其職權(quán)，尋求體制設(shè)計的缺陷，并竭力規(guī)避來自中央政府目標(biāo)考核的風(fēng)險，以實現(xiàn)自身利益的最大化。

總體看來，地方政府的理性與非理性交織的治理行為，在特定的歷史時期形成，又處在提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要階段。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷推進(jìn)和社會轉(zhuǎn)型的不斷加快，市場分割、軟預(yù)算約束、地方保護(hù)主義等多重因素的共同作用[29]，加劇了這種行為的地域間不平衡，形成了不同發(fā)展水平的地方性危機治理模式。

三、社會結(jié)構(gòu)與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：多元協(xié)作治理權(quán)利缺失的內(nèi)在機理

本文首先著眼于新形勢下地方政府不斷轉(zhuǎn)變的科層化治理模式，分析了重大疫情下地方政府在組織體制內(nèi)的行為邏輯。不過，如果僅將地方政府應(yīng)對各種公共危機的治理行為作為考察政府公共危機治理現(xiàn)象的切入點，那么所得出的結(jié)論仍有待商榷。無論是從權(quán)威的法理視角將地方政府嵌入科層組織中去解釋地方政府在社會風(fēng)險和行政管控之間的行為特性，還是從理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)分析地方政府在執(zhí)行各種公共事務(wù)時理性與非理性相互交織的行為選擇，以及這種行為選擇對整個組織運行機制及治理方式的影響，都僅局限于組織體制予以回應(yīng)。因此，要立足于更全面、更廣泛、更深入的視角，以國家與社會關(guān)系為進(jìn)一步的研究范疇，著重對轉(zhuǎn)型期我國的制度變遷和社會變革、不同社會主體的利益互動以及基于這種多元互動衍生的社會結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)予以機理闡述。

（一）多元協(xié)作治理的權(quán)利缺失

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和各種公共危機問題的顯現(xiàn)，客觀上促進(jìn)了國家與社會關(guān)系的理論研究與經(jīng)驗探索。從各類社會自組織的興起歷程來看，國家與社會關(guān)系研究經(jīng)歷了概念的轉(zhuǎn)換和框架的調(diào)整[30]。值得注意的是，盡管經(jīng)過多次嬗變，但我國社會組織的發(fā)展并未達(dá)到現(xiàn)代范式意義上的國家與社會關(guān)系[31]。這為多元協(xié)作治理的權(quán)利缺失①提供了解釋。

在國家與社會關(guān)系的歷史發(fā)展過程中，市場化改革和轉(zhuǎn)型期傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的巨大飛躍，使我國各類社會組織大量涌現(xiàn)，并與政府共同參與社會治理[32]。如何有效整合和提高多元協(xié)作的治理效能，成為提升公共危機治理績效的關(guān)鍵[33]。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的需要，政府機構(gòu)作為最重要的協(xié)作主體，不斷進(jìn)行著職能轉(zhuǎn)變。同時，政府一定程度的“放權(quán)”也間接體現(xiàn)了其他主體在社會契約、公民責(zé)任、治理權(quán)利等多方面的現(xiàn)實訴求。多元主體有效協(xié)作的制度前提應(yīng)是地方政府的讓步和賦權(quán)。然而，在實際參與過程中，多元協(xié)作①[34]的社會主體存在權(quán)利缺失的現(xiàn)象，政府、企業(yè)、非政府組織等治理主體的訴求有時不能順利地通過理性方式達(dá)到目標(biāo)耦合。地方政府面臨的社會治理壓力以及社會利益群體日益擴(kuò)張的權(quán)利訴求，對高效的多元治理格局造成了建構(gòu)困境。實際上，這也映現(xiàn)了社會變遷下不同利益主體間的“治理困境”②問題。

首先，這種困境體現(xiàn)在政府、企業(yè)、非政府組織等社會組織主體間的觀念沖突。從歷史視角來看，表現(xiàn)為地方傳統(tǒng)治理體制與社會現(xiàn)代契約精神在法理上的不適，或?qū)е露嘣卫碇黧w難以基于自愿獨立的原則與地方政府平等協(xié)商[35]。社會組織在危機治理過程中缺少參與機會，其所立社會規(guī)范，也不足以改變自身發(fā)育受限和地方政府干預(yù)過度的治理現(xiàn)狀。

其次，這種困境體現(xiàn)在多元主體在公共治理和政策法規(guī)上的缺位。在公共治理方面，表現(xiàn)為各類企業(yè)、非營利組織、社區(qū)居委會等社會組織在社會福利、社區(qū)服務(wù)和文化生活等方面作用顯著[36]，但在公共治理方面的作用還不太明顯，尤其在國家致力于打造共建共治共享的社會治理格局下，多元主體的社會化治理水平還有待提升，公共治理的平臺還有待構(gòu)建，公共治理的手段還有待創(chuàng)新。在政策法規(guī)方面，表現(xiàn)為各類主體缺少對現(xiàn)有政策法規(guī)提供有所助益的獨立建議，而多元主體參與政策法規(guī)制定的作用，在于促進(jìn)多元主體多層面訴求的實現(xiàn)，平衡國家和政府在政策制定、公共品供給、基層治理等方面的制度安排，同時彌補政府執(zhí)政的不足。

最后，這種困境體現(xiàn)在多元主體的治理權(quán)利尚未被整合進(jìn)國家治理體系的全過程。多元協(xié)作主體應(yīng)具備不受政府過度干預(yù)的獨立屬性，即在政策制定時，就自身利益相關(guān)問題進(jìn)入政策議程，并與政府機構(gòu)進(jìn)行磋商；在政策決策時，充分表達(dá)自身觀點，并致力于促進(jìn)符合切身利益的規(guī)則形成；在政策執(zhí)行時，監(jiān)督政策執(zhí)行主體，參與政策實施的動態(tài)過程，及時反饋和評估政策執(zhí)行效果，實現(xiàn)國家與社會的利益契合。完整的治理權(quán)利，尤其是決策參與權(quán)的塑造，從根本上能夠避免不同主體陷入“治理困境”的可能。多元協(xié)作主體參與社會治理的全過程，有助于探索以多元利益整合為目標(biāo)的治理模式，即弱化政府剛性束縛，強化社會柔性擴(kuò)張，實現(xiàn)以公共利益為核心、以國家和人民利益保障為基礎(chǔ)的多元化社會格局。但是，當(dāng)前多元主體在國家治理體系中仍有不少權(quán)利行使上的缺陷。

（二）多元社會結(jié)構(gòu)與內(nèi)生關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，當(dāng)前我國社會組織未能突破地方政府的過度干預(yù)，是造成權(quán)利構(gòu)成在多元主體間缺失的根源之一，也是影響地方政府和社會組織難以厘清自身角色和定位的主要原因。因此，除了認(rèn)識到地方政府科層化轉(zhuǎn)變帶來的理性與非理性交織的行為邏輯之外，還應(yīng)看到我國改革開放以來發(fā)生的制度變遷與社會變革的發(fā)展脈絡(luò)對不同利益主體的互動行為所衍生的多元的社會結(jié)構(gòu)和內(nèi)生的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

改革開放以來，地方政府對社會組織采取了不同的管控方式，有學(xué)者稱之為“分類控制”[37]。在控制強度相對較弱的領(lǐng)域，國家和社會的關(guān)系呈現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變，孕育出具備較大潛能的發(fā)展空間。這種潛能空間的形成，是國家與社會關(guān)系調(diào)整和社會間結(jié)構(gòu)分化的重要前提[38]，導(dǎo)源于利益分化的社會分層，發(fā)展為體現(xiàn)國家意志、市場力量以及其他社會主體訴求的復(fù)雜多變的社會結(jié)構(gòu)。由于新的價值規(guī)范和利益目標(biāo)在不同群體間的相繼誕生[39]，社會公共領(lǐng)域也通過多種協(xié)商方式塑造了追求共同利益的社會空間，進(jìn)一步產(chǎn)生持續(xù)的社會分化①[40]。在此過程中，地方政府形成了內(nèi)生的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)②[41]，可能導(dǎo)致袒護(hù)部門利益、壟斷公共信息、阻隔社會參與之類自利行為的出現(xiàn)。

首先，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為在應(yīng)對各種公共危機時，一些地方政府出于自利心理，通過各種職權(quán)上的便利實現(xiàn)自身利益最大化，從而忽視來自中央政府的監(jiān)督和社會公眾的利益。當(dāng)這些地方政府處于應(yīng)對危機的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)時，不僅存在忽視國家和社會主體的利益而進(jìn)行的袒護(hù)，也有其組織內(nèi)部不同職能部門基于自身需求的利益袒護(hù)。例如，疫情防控期間，某地級市接連查處了多起當(dāng)?shù)毓賳T不認(rèn)真履職盡責(zé)的案件。據(jù)該市紀(jì)委監(jiān)委通報的情況來看，案件普遍存在以下幾種情形：一是部分官員未認(rèn)真執(zhí)行上級決定，隱瞞了疫情防控的真實情況，導(dǎo)致疫情感染風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)大；二是部分官員未向組織報備，未履行黨和人民賦予的疫情防控職責(zé)，因顧及自身利益而擅離職守，并多次隱瞞外出去向，造成惡劣影響；三是疫情防控中的官僚主義和形式主義問題嚴(yán)重。2020年2月，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時強調(diào)，要讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線，而不是以形式主義、官僚主義的方式來給基層增加負(fù)擔(dān)。有些地方政府部門在疫情防控中要求基層干部重復(fù)報送各類表格，部分官員不深入疫情防控一線、對疫情防控基本情況一問三不知等現(xiàn)象，暴露了其自利傾向、逃避心理和漂浮作風(fēng)，不能及時貫徹中央關(guān)于疫情防控工作的重要指示批示精神，置國家和人民的安危、利益于不顧。

其次，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為一些地方政府不能及時準(zhǔn)確地向社會公眾或媒體部門發(fā)布涉及群眾公共利益的信息。政府作為公共服務(wù)的提供者、公共政策的制定者、公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的行使者，在公共危機治理中處于重要的特殊地位[42]。在這種角色設(shè)定下，若地方政府在應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件時無法公開透明地發(fā)布實情，不僅會造成疫情的蔓延，對人民群眾生命安全和身體健康造成嚴(yán)重危害，而且可能導(dǎo)致政府的信任危機，最終使其失去應(yīng)有的公信力。一方面，地方政府的信息公開工作本身就存在值得重視的深層次問題。例如，部分地方政府對疫情傳播的信息判斷存在著偏差，并且對整起突發(fā)事件的危機預(yù)警程度不夠；一些來自重度疫區(qū)的返鄉(xiāng)人員及其出行軌跡尚未能及時精準(zhǔn)地公布；而對于部分送至隔離定點醫(yī)院的病患，其救治信息的發(fā)布也不夠公開透明，未充分考慮公民在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的知情權(quán)。這不僅容易致使其錯過疫情防控的最佳時期，也極大可能進(jìn)一步造成社會恐慌。另一方面，在疫情防控期間，地方政府存在著信息公開透明度和可信度不足、政府和不同社會主體間的信息共享程度有限、信息供給和公眾需求間的適應(yīng)度不高以及相應(yīng)的信息反饋機制欠缺等問題。例如，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時指出，這次疫情暴露出重點衛(wèi)生防疫物資（如防護(hù)服等）儲備嚴(yán)重不足，在其他儲備方面還可能存在類似問題，要系統(tǒng)梳理國家儲備體系短板。而此前部分地方政府卻稱，物資儲備和市場供應(yīng)都是充足的。另外，在涉及抗疫捐贈款物的接收和分配方面的信息，有關(guān)部門甚至出現(xiàn)了信息公開錯誤、扣留募集物資等現(xiàn)象。顯然，上述行為未能科學(xué)高效地公開事關(guān)民生的重要信息，無法滿足民眾了解疫情真實信息的要求。

最后，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為在具體的治理過程中，地方政府受傳統(tǒng)思維和利益驅(qū)動的影響，形成了不利于社會組織和各主體參與公共事務(wù)的阻力。在此次疫情防控期間，部分地方政府表現(xiàn)出依賴舊有的運動型治理機制的行為[43]。2020年1月20日，習(xí)近平總書記就疫情防控工作作出重要指示，要求各級黨委和政府及有關(guān)部門把人民生命安全和身體健康放在第一位。然而，部分地方政府對中央作出的防控要求和指示并未形成足夠的重視。某地級市紀(jì)委監(jiān)委通報的情況表明，該市存在部分干部對疫情防控工作中群眾意見的反饋不到位，對疫情期間的網(wǎng)格化治理落實不嚴(yán)格的現(xiàn)象。對于社區(qū)群眾匯報的疫情防控工作不足的情況，一方面是當(dāng)?shù)鼐用袢狈鸵咔閷嶋H情況采取緊急措施的權(quán)利，另一方面是當(dāng)?shù)卣茨芗皶r重視和吸納疫情預(yù)警的社會力量，廣泛聽取群眾聲音。在多元主體不能有效監(jiān)管和參與公共治理的情況下，對于疫情風(fēng)險和信息發(fā)布的及時性以及因防控不力所導(dǎo)致的不確定性和風(fēng)險性，該地政府部門和有關(guān)人員都缺乏應(yīng)有的責(zé)任意識和辨識能力。從上述事例中可以發(fā)現(xiàn)，社會群體參與疫情防治活動的不足，使地方政府未能糾正認(rèn)知和決策上的狹隘意識，不僅生成了不負(fù)責(zé)或不作為的行為，還可能助長其漠視公眾、反應(yīng)遲滯的作風(fēng)。

四、構(gòu)建現(xiàn)代公共危機治理體系路徑探索

現(xiàn)代公共危機治理體系的建構(gòu)，需要解決地方政府在公共危機治理中表現(xiàn)出的理性與非理性的行為選擇以及多元協(xié)作過程的權(quán)利缺失問題。在此次疫情防控實踐中，我國地方政府應(yīng)對突發(fā)公共危機的行為邏輯分析，說明了構(gòu)建現(xiàn)代公共危機治理體系的必要性和重要性。

（一）建立權(quán)責(zé)對等與利益聯(lián)結(jié)的政府危機治理機制

地方政府理性與非理性的行為選擇，體現(xiàn)了地方政府在權(quán)責(zé)層面上的不對等。因此，應(yīng)構(gòu)建公共危機治理的體制機制，創(chuàng)新危機情境下的現(xiàn)代治理模式。一方面，在地方政府承擔(dān)屬地責(zé)任的前提下，中央政府應(yīng)賦予地方政府在危機治理方面相應(yīng)的自由裁量權(quán)；在治理地方社會問題時，應(yīng)建立健全地方靈活應(yīng)對中央各項行政安排的應(yīng)急處置機制。另一方面，地方政府應(yīng)重新定位自身角色，不僅要充分履行上級政府下達(dá)的各項任務(wù)，也要努力克服自身治理資源和治理能力有限等問題。中國的實踐證明，“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”是極其正確的。構(gòu)建現(xiàn)代公共危機治理體系，需激發(fā)地方政府有效治理的內(nèi)生動力，建立權(quán)責(zé)對等與利益聯(lián)結(jié)的政府公共危機治理機制。

第一，構(gòu)建不同層級政府間職責(zé)明晰、權(quán)責(zé)對等的運行機制。在權(quán)責(zé)關(guān)系上，當(dāng)前的主要問題是地方政府在應(yīng)對危機時往往需要依靠中央政府自上而下的社會動員，其自身防控意識較為薄弱，資源供給能力不足，缺乏及時有效的應(yīng)對機制。同時，下級受制于上級的考核壓力，面臨重大系統(tǒng)性風(fēng)險溢出的問責(zé)后果，少數(shù)地方政府通常選擇了“變通”執(zhí)行上級規(guī)定，隱瞞真實情況。因此，政府部門應(yīng)從非常態(tài)的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向常態(tài)的危機治理，構(gòu)建預(yù)警型公共危機管理體系[44]，完善以中央政府為主導(dǎo)的動員機制，合理界定中央和地方政府在遭遇突發(fā)危機時的權(quán)力邊界和權(quán)責(zé)關(guān)系，以擴(kuò)大地方政府危機治理的緊急權(quán)力為主線，營造地方政府應(yīng)對危機變化的自主決策空間。

具體路徑應(yīng)包括以下幾個方面：首先，提升公共危機領(lǐng)域的治理模式，加快政府職能轉(zhuǎn)變。中央政府應(yīng)擴(kuò)大公共服務(wù)和公共管理的資源投入比例，允許地方政府在資源配置、危機決策和政績考核等層面進(jìn)行方法手段的創(chuàng)新。在遵循中央政府監(jiān)管和指揮的前提下，允許地方政府強化其屬地權(quán)力。在應(yīng)對各項重大系統(tǒng)性風(fēng)險時，屬地政府可不必將情況逐級向上匯報、等待中央授權(quán)，地方主職領(lǐng)導(dǎo)可以同有關(guān)專家協(xié)商確認(rèn)，將專業(yè)人員的專項技術(shù)邏輯及時準(zhǔn)確地與地方行政邏輯銜接，靈活采取多種方式，防范潛在風(fēng)險。其次，推動加快公共危機治理的立法步伐。立法機構(gòu)應(yīng)遵循法治原則，合理界定中央與地方政府的權(quán)力邊界和法律責(zé)任，避免地方政府實際操作中的權(quán)力濫用和責(zé)任逃避現(xiàn)象。目前，我國公共危機治理領(lǐng)域的立法工作還需整合現(xiàn)有法律文本，弱化舊法中較為濃厚的部門色彩，依據(jù)新法建立相應(yīng)的規(guī)章制度、補充缺失條款、彌補以往規(guī)定的空白和漏洞。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、協(xié)作規(guī)范、管理有效、權(quán)責(zé)分明的各種危機治理預(yù)案，構(gòu)建起地方政府應(yīng)對重大疫情等公共危機的常態(tài)機制，不斷豐富和完善地方政府危機治理工作的方案和措施，為激發(fā)央地共謀的內(nèi)生動力提供法理基礎(chǔ)和保障。

第二，構(gòu)建中央與地方政府的利益聯(lián)結(jié)機制。從本質(zhì)上而言，中央和地方政府之間緊密關(guān)聯(lián)、形異質(zhì)同。地方政府是中央政府行政職能在地方不同層面的體現(xiàn)，具有代中央行地方治理的意蘊。但自科層化治理方式轉(zhuǎn)變以來，地方政府在一定程度上形成了空間形態(tài)上的利益團(tuán)體。因而，構(gòu)建央地政府間的利益聯(lián)結(jié)機制具有長期性和緊迫性。對此，地方政府的治理行為要克服原有屬地范圍的地方保護(hù)主義[45]，加強與中央政府就公共危機預(yù)警、反應(yīng)、化解等過程的協(xié)調(diào)和溝通，防止地方政府因治理資源有限和治理能力不足引起的瞞報謊報、懈政怠政、形式主義等行為發(fā)生。同時，中央政府要簡政放權(quán)，給予地方政府?dāng)[脫“上級依附”困境的合法動力，創(chuàng)新中央與地方利益聯(lián)結(jié)的承諾機制。這不僅需要中央政府與地方政府組成利益伙伴關(guān)系，而且也需要地方政府切實提升自身的治理能力，以實施有效防范各種公共危機的治理策略，回應(yīng)中央政府的信任。

（二）實現(xiàn)從權(quán)利缺失到權(quán)利并置的多元協(xié)作治理

當(dāng)前，我國正處于社會變革的大發(fā)展、大調(diào)整時期，涌現(xiàn)了諸多社會組織和社會主體，分別代表各自的利益訴求，并希望同政府一道參與社會治理。而當(dāng)前社會多元主體間的協(xié)作存在權(quán)利缺失的現(xiàn)象，因此，從微觀主體和宏觀社會層面，積極探索多元協(xié)作的實現(xiàn)路徑，達(dá)致權(quán)利并置的治理目標(biāo)就顯得尤為重要。

第一，重塑多元協(xié)作主體的功能和地位，充分挖掘多元主體的治理效能。要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ?，從法律上賦予其他多元主體的合法地位，動員全社會參與公共事務(wù)治理。重拾社會契約精神，保障不同主體的自由、自愿及平等原則，實現(xiàn)各自的利益訴求，踐行其遵循的社會規(guī)范。要注重發(fā)揮多元主體在體制改革和政策法規(guī)等方面的作用，利用不同主體在生產(chǎn)、生活實踐中積累的社會優(yōu)勢和治理經(jīng)驗，通過多渠道、多形式，為公共危機治理提供技術(shù)、人力、財政、物資等方面的實質(zhì)援助，使其充分履行公民責(zé)任。要將多元主體享有的權(quán)利納入國家治理體系，保證多元主體在公共危機的預(yù)警、反應(yīng)、管理及決策等方面的全過程參與。這樣，不僅有助于減輕地方政府的行政負(fù)擔(dān)，也有助于其他相關(guān)主體承擔(dān)部分政府職責(zé)，為社會發(fā)展提供必要的公共物品及服務(wù)。要致力于達(dá)成體系化、程序化和法治化的多元協(xié)作機制，為厘清多元主體在協(xié)作過程中的權(quán)責(zé)邊界創(chuàng)設(shè)有力框架。以規(guī)范和約束為根本的機制建設(shè)，可為危機治理中權(quán)利的越位與缺位、權(quán)利的擴(kuò)張與縮減提供具體的界定圖鑒，避免陷入因內(nèi)在發(fā)育不足和外在約束過度導(dǎo)致的權(quán)利缺失困境。要在法理上達(dá)成自主自治和多元共治相結(jié)合的協(xié)作機制，以自下而上的全民互動完善頂層設(shè)計，制定高效合理的危機治理程序，提高企業(yè)、社區(qū)居委會、非政府組織等多元主體的積極性和能動性，同時以自洽邏輯為原則，優(yōu)化多元協(xié)作機制的內(nèi)部功能和結(jié)構(gòu)。為此，一要立足于多元協(xié)作的治理基點，彌合各主體之間的結(jié)構(gòu)差異，建立兼顧多元利益的議事機制和治理體系；二要促進(jìn)不同組織及人員的協(xié)商交流和共同學(xué)習(xí)，借鑒多元的治理經(jīng)驗?？傮w而言，多元協(xié)作的實現(xiàn)路徑應(yīng)以多元主體的權(quán)利并置為核心，通過重塑多元主體的功能地位及構(gòu)建體系化、程序化和法治化并重的方式，不斷完善危機治理機制，凸顯多元主體在現(xiàn)代公共危機治理中的多重角色作用，激活社會治理新動能。

第二，應(yīng)認(rèn)識到社會結(jié)構(gòu)不斷分化的事實，致力于打破分化背景下地方政府形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以政府部門與社會組織關(guān)系調(diào)整為切入點，實現(xiàn)公共危機治理的部門利益向社會整體利益轉(zhuǎn)變、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變[46]。為此，要完善地方政府的危機應(yīng)對模式，賦權(quán)于社會組織及個體，呈現(xiàn)多元力量、多種形式參與政府部門的政策執(zhí)行、管理決策、風(fēng)險防范、信息共享等方面的格局，共同發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對社會治理中的問題和危機。在此過程中，地方政府應(yīng)以透明開放的態(tài)度促進(jìn)信息公開，包容和聽取不同聲音，真正領(lǐng)會我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的深刻意蘊，不搞形式主義、官僚主義，實施自下而上的信息匯集和傳遞機制，在制度設(shè)計上將公眾利益作為設(shè)計準(zhǔn)繩，以信息共享推動公民的自由表達(dá)。同時，打破關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅需要地方政府部門做出改變，也需要社會組織激發(fā)自身發(fā)展活力。各利益群體應(yīng)充分利用法律賦予的權(quán)利，增強自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、政治參與能力和權(quán)益維護(hù)能力，積極主動與地方政府進(jìn)行談判、合作，構(gòu)建公共危機應(yīng)對過程中多元協(xié)作、多元融合、多元監(jiān)管的有效治理體系，形成均衡的社會治理格局。此外，還需建立順暢的官員流動機制和透明的公眾監(jiān)督機制，保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，避免地方政府肆意擴(kuò)大其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)邊界。需確保社會組織及公眾的切身利益不受地方政府政績保護(hù)行為的影響，并努力探索單一主體治理向多元主體協(xié)作轉(zhuǎn)化的聯(lián)動路徑，緩和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的各方矛盾，最大限度實現(xiàn)各方利益均衡?？傊?，在地方政府轉(zhuǎn)變其角色和功能的同時，社會組織更要提升自我發(fā)展意識，以保證多元主體在公共危機治理中有權(quán)利、有能力參與協(xié)作治理，充分發(fā)揮其在危機預(yù)警、反應(yīng)和管理等方面的優(yōu)勢。

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責(zé)任編輯：鐘雪

基金項目：中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目（2020TC116）；中國農(nóng)業(yè)大學(xué)研究生自主創(chuàng)新研究基金項目（2020XYZC13C）。

作者單位：謝曉通，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院；北京100083；Email：xxiaotom@126.com。普書貞（通訊作者），中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京100083；Email：pshzh1@cau.edu.cn。

①本文以地方政府為分析對象，主要指我國行政層級結(jié)構(gòu)中由縣、市至省一級的各級行政機構(gòu)，不包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層地方政府。

②這里主要指既有研究中具有代表性的研究成果，不包含全部研究文獻(xiàn)。

①國家與社會關(guān)系中的權(quán)利缺失，泛指以國家力量為代表的地方政府和以社會力量為代表的社會組織在主體權(quán)利構(gòu)建方面的不合理配置。

①公共危機治理中的多元協(xié)作，指不同利益主體，包括政府、企業(yè)、非政府組織、功能性組織（如工會、商會等）、社區(qū)性組織（如居委會等）等多方力量共同參與、協(xié)商互動，通過制度支撐、政策支持、體系保障、利益共享，有效應(yīng)對突發(fā)公共事件，協(xié)作推進(jìn)化解重大公共危機的社會治理形式。

②本文所指的治理困境，即現(xiàn)有應(yīng)對突發(fā)公共危機的治理體制難以有效回應(yīng)人民群眾及其不斷發(fā)展的社會組織對社會治理的需求問題。一方面，體制創(chuàng)新需要建構(gòu)者（即政府部門及其組織成員）充分了解參與者（即社會分化背景下的不同社會主體）的治理需求，以實現(xiàn)合理的制度安排；另一方面，建構(gòu)者與參與者有著各自的利益訴求，在治理資源有限的情況下，兩者間存在制度安排的不對稱性，給社會治理績效造成了困境和挑戰(zhàn)。

①結(jié)構(gòu)分化是指在國家和社會的發(fā)展過程中，各結(jié)構(gòu)要素產(chǎn)生新的差異的過程，既包括社會異質(zhì)性的增加、結(jié)構(gòu)要素類型的增多，又包括社會平等程度的變化、結(jié)構(gòu)要素間差距的擴(kuò)大等等。得益于市場化改革和我國長期經(jīng)濟(jì)增長所迸發(fā)的巨大勢能，多元利益群體和利益格局逐漸形成，主要表現(xiàn)為新興利益主體和社會組織不斷涌現(xiàn)、單一行為邏輯向多元行為邏輯轉(zhuǎn)變、利益固化加深、利益分化和利益沖突加劇、主體競爭和博弈局面凸突顯等等。

②關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是指在某一特定的社會發(fā)展階段，為適應(yīng)制度化環(huán)境的變化，不同利益組織及組織內(nèi)個人為獲取制度合法性而形成的基于不同利益訴求的區(qū)隔性結(jié)構(gòu)。