周 楊

（中國(guó)鐵道科學(xué)研究院集團(tuán)有限公司 節(jié)能環(huán)保勞衛(wèi)研究所，北京 100081）

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)開展了以“放管服”改革為核心的行政體制改革，出發(fā)點(diǎn)是突出市場(chǎng)決定資源配置的作用，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力[1]。面對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在由投資、出口拉動(dòng)到消費(fèi)、內(nèi)需帶動(dòng)的轉(zhuǎn)變，“放管服”目的在于通過(guò)降低門檻、放寬準(zhǔn)入、減少審批等手段釋放民間資本和社會(huì)力量參與投資的熱情，加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型[2]。水土保持行業(yè)監(jiān)管在“放管服”要求下進(jìn)行了行政改革，作為水土保持監(jiān)管重點(diǎn)之一的棄渣場(chǎng)管理也隨之面臨諸多新變化，如何在簡(jiǎn)政放權(quán)形勢(shì)下做好鐵路項(xiàng)目棄渣場(chǎng)的過(guò)程管理，避免或減少事后監(jiān)管相關(guān)問(wèn)題的出現(xiàn)是需要深入探討的課題。

1 “放管服”形勢(shì)下棄渣場(chǎng)管理的變化

水土保持行業(yè)的“放管服”改革主要體現(xiàn)在“放”權(quán)和強(qiáng)“管”。在簡(jiǎn)政放權(quán)方面，隨著生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批權(quán)逐步下放，水土保持方案審批、檢查權(quán)限也隨之下放。2015年至2017年，國(guó)務(wù)院陸續(xù)發(fā)布3批次共298項(xiàng)需清理規(guī)范的國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)，包含取消生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制、水土保持監(jiān)測(cè)、水土保持設(shè)施驗(yàn)收資質(zhì)認(rèn)定，水土保持設(shè)施驗(yàn)收由以前的水行政部門驗(yàn)收管理轉(zhuǎn)為自主驗(yàn)收。在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)對(duì)重點(diǎn)審批事項(xiàng)予以保留，水土保持方案審批依據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》規(guī)定作為預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目水土流失的重要手段予以保留。與此同時(shí)，2016年水利部發(fā)布了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》(辦水保[2016]65號(hào))，對(duì)涉及6種情形的重大變化要求建設(shè)單位補(bǔ)充或修改水土保持方案報(bào)水利部審批[3]。針對(duì)棄渣場(chǎng)變化則提出了要求，如新設(shè)渣場(chǎng)、堆渣量超出20%以上的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在棄渣前編制棄渣場(chǎng)補(bǔ)充報(bào)告書；渣場(chǎng)變化涉及穩(wěn)定安全問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)組織開展相應(yīng)的技術(shù)論證工作等要求[4]。

在強(qiáng)化監(jiān)管方面，水利部陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》(水保[2017]365 號(hào))、《水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估工作要點(diǎn)》(水保監(jiān)便字[2016]第20 號(hào))等文件[5-6]，對(duì)于棄渣場(chǎng)驗(yàn)收工作提出要現(xiàn)場(chǎng)逐個(gè)復(fù)核棄渣場(chǎng)選址情況。針對(duì)渣量超過(guò)50萬(wàn)方或最大堆渣高度超過(guò)20 m的，查閱穩(wěn)定性評(píng)估報(bào)告等[7]。

2 鐵路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)過(guò)程管理可能出現(xiàn)的問(wèn)題

鐵路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)參與監(jiān)督管理的單位多，職責(zé)較為分散，棄渣過(guò)程和主體工程工序上可能會(huì)出現(xiàn)銜接不暢等問(wèn)題，按照工程進(jìn)度的先后順序，從施工前、施工中、驗(yàn)收及運(yùn)營(yíng)期3個(gè)階段進(jìn)行歸納分析。

2.1 施工前

施工前可能出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)是施工、設(shè)計(jì)與方案編制單位的互動(dòng)銜接。具體表現(xiàn)為：一是設(shè)計(jì)單位，由于水土保持方案編制工作多在項(xiàng)目前期開展，隨著設(shè)計(jì)深入，棄渣場(chǎng)位置、規(guī)?？赡馨l(fā)生變化，如果設(shè)計(jì)單位對(duì)批復(fù)方案棄渣場(chǎng)情況掌握不清楚，可能會(huì)導(dǎo)致后續(xù)設(shè)計(jì)與水土保持方案有偏差，出現(xiàn)主體設(shè)計(jì)棄渣場(chǎng)數(shù)量、位置、防護(hù)措施等與水土保持方案不盡一致的情況。二是施工單位，在進(jìn)場(chǎng)時(shí)依施工圖施工，在棄渣場(chǎng)啟用時(shí)會(huì)同時(shí)考慮征占地、運(yùn)距、地方政府規(guī)劃等問(wèn)題，鐵路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)數(shù)量多且分散，實(shí)際啟用的棄渣場(chǎng)與設(shè)計(jì)單位提出的棄渣場(chǎng)很難做到完全一致；同時(shí)，施工單位一般不掌握棄渣場(chǎng)變更引起的程序問(wèn)題，可能造成棄渣場(chǎng)問(wèn)題處理的滯后。總之，方案編制、設(shè)計(jì)與施工單位在工作的互通銜接上可能會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，如果單純依靠建設(shè)單位處理三者的有效銜接，效果不盡理想。

2.2 施工中

施工中可能出現(xiàn)的問(wèn)題包括棄渣防護(hù)措施、棄渣場(chǎng)更變程序等。具體表現(xiàn)在以下方面。

（1）部分施工單位在棄渣場(chǎng)使用過(guò)程中缺乏專業(yè)培訓(xùn)，“先擋后棄”“分層壓實(shí)”實(shí)施不到位，由此可能造成擋渣墻砌筑難度增加、防護(hù)成本提高，同時(shí)堆渣過(guò)程中還可能形成高陡邊坡，產(chǎn)生一定的安全隱患。

（2）棄渣場(chǎng)的防護(hù)措施中易出現(xiàn)如表土保存位置不明確、不合理，未及時(shí)修筑攔擋設(shè)施，植物措施實(shí)施不及時(shí)等問(wèn)題。

（3）如果涉及棄渣場(chǎng)變更，施工單位缺少流程化的辦理清單，在用地及地方行政手續(xù)的辦理上易出現(xiàn)重復(fù)辦理，效率低且易影響工程進(jìn)度。

2.3 驗(yàn)收及運(yùn)營(yíng)期

驗(yàn)收階段需對(duì)水土保持方案、棄渣場(chǎng)設(shè)計(jì)文件及已實(shí)施的渣場(chǎng)防護(hù)措施一致性進(jìn)行逐項(xiàng)核對(duì)，同時(shí)涉及相關(guān)手續(xù)及評(píng)估性文件的辦理等。如果前期未能形成統(tǒng)一管理，驗(yàn)收階段可能出現(xiàn)不一致情況，從而產(chǎn)生整改費(fèi)用，可能影響開通運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)期間則需要將之前積累的棄渣場(chǎng)資料歸類整理，形成數(shù)據(jù)庫(kù)，以備后期查驗(yàn)，并對(duì)遺留問(wèn)題進(jìn)行整改。

3 鐵路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)過(guò)程管理方法探討

2016 年原環(huán)境保護(hù)部提出“環(huán)保管家”的理念，初衷是用于工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理，目前已應(yīng)用于水利、電力、能源等行業(yè)?！碍h(huán)保管家”模式雖然還處于初級(jí)階段，但作為一種基于綠色環(huán)保理念的商業(yè)模式得到了較好的推廣及應(yīng)用。

目前水土保持行業(yè)尚未提出“棄渣場(chǎng)管家”概念。鐵路建設(shè)項(xiàng)目需要開展的水土保持相關(guān)工作包括方案編制、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收等，建設(shè)單位在開展上述工作的同時(shí)還需面對(duì)上級(jí)管理部門及地方水行政部門的考核與監(jiān)督檢查。此外，實(shí)際工作中建設(shè)單位對(duì)于棄渣場(chǎng)的管理比較滯后，更多的是“事后處理治理”等傳統(tǒng)做法?！碍h(huán)保管家”理念可以將“事后處理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑翱刂啤保儽粍?dòng)為主動(dòng)，不僅是解決問(wèn)題，更重要的是預(yù)防，而專業(yè)的管家團(tuán)隊(duì)對(duì)于解決建設(shè)單位棄渣場(chǎng)管理問(wèn)題更有針對(duì)性。

3.1 鐵路建設(shè)項(xiàng)目“棄渣場(chǎng)管家”服務(wù)模式探討

“棄渣場(chǎng)管家”服務(wù)是一種第三方的咨詢服務(wù)，是為委托方提供工程所需水土保持專業(yè)的全過(guò)程咨詢并獲取一定收益的綜合性服務(wù)。全過(guò)程咨詢服務(wù)內(nèi)容包括水土保持政策解讀、水土保持方案編制、水土保持監(jiān)理及監(jiān)測(cè)、水土保持設(shè)施驗(yàn)收、棄渣場(chǎng)選址咨詢、棄渣場(chǎng)水土保持相關(guān)手續(xù)辦理等，實(shí)現(xiàn)政策解讀、問(wèn)題處理、風(fēng)險(xiǎn)管控等一站式服務(wù)，保障項(xiàng)目在水土保持監(jiān)管領(lǐng)域的合法合規(guī)。

3.1.1 服務(wù)模式

根據(jù)鐵路建設(shè)項(xiàng)目施工單位較多、棄渣場(chǎng)渣量大且分散等特點(diǎn)，“棄渣場(chǎng)管家”服務(wù)模式有以下幾種。

（1）項(xiàng)目服務(wù)模式，針對(duì)項(xiàng)目整體全周期進(jìn)行服務(wù)。特點(diǎn)是項(xiàng)目開展前后銜接順暢，過(guò)程中產(chǎn)生的溝通環(huán)節(jié)少，可有效提高工作效率，適用于分期開展、分步實(shí)施的項(xiàng)目。

（2）時(shí)間期限服務(wù)模式，即針對(duì)某一特定時(shí)期開展服務(wù)，如施工前期、施工期或某幾個(gè)階段。此種服務(wù)模式主要適用于項(xiàng)目產(chǎn)生水土保持問(wèn)題的集中環(huán)節(jié)，如在前期設(shè)計(jì)階段對(duì)水土保持方案、渣場(chǎng)選址等需求較多，后期項(xiàng)目穩(wěn)定后不產(chǎn)生重大變化無(wú)相關(guān)咨詢需求的項(xiàng)目。

（3）特定區(qū)域服務(wù)模式，此種服務(wù)模式主要針對(duì)棄渣場(chǎng)區(qū)域集中、其他區(qū)域水土保持問(wèn)題不突出的項(xiàng)目。例如，鐵路建設(shè)項(xiàng)目在山地丘陵地段會(huì)布設(shè)較多的棄渣場(chǎng)，其他區(qū)域水土保持問(wèn)題并不突出，可以將棄渣場(chǎng)區(qū)域進(jìn)行單獨(dú)委托，并針對(duì)棄渣場(chǎng)開展全過(guò)程水土保持咨詢服務(wù)。

（4）定制化服務(wù)模式，針對(duì)特定需求定制化服務(wù)。此種服務(wù)模式較為靈活，可以針對(duì)具體項(xiàng)目特點(diǎn)協(xié)商開展，服務(wù)內(nèi)容可多項(xiàng)合并，如結(jié)合水土保持監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收、方案編制等項(xiàng)目同時(shí)開展。適用于實(shí)施周期短、工期緊張的項(xiàng)目。

3.1.2 服務(wù)內(nèi)容

由于項(xiàng)目服務(wù)模式的內(nèi)容最為全面，其他服務(wù)模式均為該服務(wù)模式的部分內(nèi)容，以項(xiàng)目服務(wù)模式為例，服務(wù)內(nèi)容包含以下方面。

（1）施工前，解讀國(guó)家政策，全面梳理施工前階段棄渣場(chǎng)問(wèn)題，給出總體工作思路，辦理水土保持補(bǔ)充方案等審批手續(xù)。

（2）施工期，提出棄渣堆置方案、棄渣場(chǎng)防護(hù)措施進(jìn)度安排及優(yōu)化建議。

（3）驗(yàn)收期，指導(dǎo)企業(yè)達(dá)到竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，辦理驗(yàn)收、監(jiān)測(cè)相關(guān)手續(xù)。

（4）運(yùn)營(yíng)期，進(jìn)行遺留問(wèn)題跟蹤解決，建立數(shù)據(jù)及檔案庫(kù)等。

3.2 “棄渣場(chǎng)管家”服務(wù)預(yù)期成果

“棄渣場(chǎng)管家”服務(wù)將根據(jù)客戶需求及服務(wù)內(nèi)容形成不同的成果。

（1）根據(jù)項(xiàng)目水土保持方案，提出棄渣場(chǎng)選址符合性報(bào)告。例如，涉及棄渣場(chǎng)變更，提出選址意見及相關(guān)手續(xù)辦理意見，也可參與編制水土保持方案棄渣場(chǎng)補(bǔ)充報(bào)告書。

（2）棄渣過(guò)程中提供棄渣堆置方案及措施布置時(shí)間建議。

（3）棄渣場(chǎng)驗(yàn)收前提供相關(guān)數(shù)據(jù)、影像等過(guò)程資料，參與水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制。

（4）運(yùn)營(yíng)期的棄渣場(chǎng)數(shù)據(jù)資料庫(kù)整理。

（5）服務(wù)過(guò)程中的國(guó)家政策解讀及其他針對(duì)性的解決方案。

3.3 存在的問(wèn)題及解決方法

參照“環(huán)保管家”的實(shí)施情況看，可能產(chǎn)生的問(wèn)題有管家團(tuán)隊(duì)的業(yè)務(wù)能力不足、建設(shè)單位給予的配合或重視程度不夠等[8]。管家服務(wù)為項(xiàng)目長(zhǎng)周期甚至全周期服務(wù)，做到工程實(shí)施不同階段數(shù)據(jù)資料的互動(dòng)銜接至關(guān)重要，還應(yīng)保證咨詢建議的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，否則服務(wù)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生不同類型問(wèn)題。如果管家團(tuán)隊(duì)施工前期對(duì)棄渣場(chǎng)相關(guān)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，未及時(shí)提出解決方案，可能影響項(xiàng)目進(jìn)度；棄渣過(guò)程中未及時(shí)提出合理的棄渣堆置方案，影響工程措施、植物措施實(shí)施；水土保持監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收環(huán)節(jié)前后數(shù)據(jù)資料不能合理匹配影響項(xiàng)目驗(yàn)收等問(wèn)題。

與此同時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)給予管家團(tuán)隊(duì)一定的業(yè)務(wù)支持，因?yàn)楣芗覉F(tuán)隊(duì)在開展服務(wù)過(guò)程中需要施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等不同單位的配合，由于管家服務(wù)本身屬于第三方服務(wù)，建設(shè)單位的支持對(duì)于推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)度有很大幫助。不同項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生不同類型的問(wèn)題，如何有針對(duì)性地提出解決辦法，需要管家團(tuán)隊(duì)有過(guò)硬的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累，保證成果的有效性和及時(shí)性，同時(shí)“棄渣場(chǎng)管家”服務(wù)需要建設(shè)單位在管理上給予支持、業(yè)務(wù)上給予配合。

4 結(jié)束語(yǔ)

隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)和環(huán)保理念的日益提升，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求越來(lái)越高，環(huán)保問(wèn)題逐步轉(zhuǎn)向以預(yù)防為主的治理模式，專業(yè)化、全過(guò)程的環(huán)境管理將成為今后的發(fā)展趨勢(shì)。鐵路建設(shè)項(xiàng)目“棄渣場(chǎng)管家”服務(wù)結(jié)合水土保持方案、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收等推廣開展，在保證服務(wù)質(zhì)量的前提下，有一定的發(fā)展前景，并將在綠色鐵路建設(shè)中發(fā)揮積極作用。