陶品竹

黨的十九大報告提出要繼續(xù)“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制”。區(qū)域行政協(xié)議正是地方各級人民政府及其組成部門貫徹落實國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手，是區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制創(chuàng)新的重要載體。近年來，隨著國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實，區(qū)域行政協(xié)議如雨后春筍般層出不窮。與實踐中對區(qū)域行政協(xié)議的頻繁運用形成鮮明對照的是，法學界尤其是行政法學界對區(qū)域行政協(xié)議的理論研究還不夠深入?，F(xiàn)有的理論研究成果還無法為區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供有力的法學智力支持。對于區(qū)域行政協(xié)議的基本理論問題，比如區(qū)域行政協(xié)議的概念界定、主要特征、基本原則、適用范圍等，還需要理論研究上的反思與澄清。

一、區(qū)域行政協(xié)議的定義與特征

筆者采用“區(qū)域行政協(xié)議”的概念來描述區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略背景下，相鄰區(qū)域的地方人民政府及其組成部門之間，為實現(xiàn)本區(qū)域經(jīng)濟社會共同發(fā)展，經(jīng)相互意思表示一致而達成的合意。在表現(xiàn)形式上，區(qū)域行政協(xié)議主要表現(xiàn)為以相鄰區(qū)域的地方人民政府及其組成部門為主體簽訂的一系列協(xié)議文本。一般來說，區(qū)域行政協(xié)議具有以下幾個特征。

（一）區(qū)域行政協(xié)議的簽訂主體具有對等性和廣泛性

一方面，區(qū)域行政協(xié)議的簽訂主體具有對等性。區(qū)域行政協(xié)議的簽訂主體通常是相鄰區(qū)域的同級地方人民政府或者同級地方人民政府的組成部門。作為行政主體之間簽訂的協(xié)議，區(qū)域行政協(xié)議在簽訂之時會盡量恪守簽約主體的對等性原則。如果協(xié)議應當由相鄰區(qū)域省級人民政府之間簽訂，則一般不會存在由中央人民政府或者地市級人民政府作為協(xié)議簽約主體的情形出現(xiàn)。如果協(xié)議應當由相鄰區(qū)域某級地方人民政府的組成部門之間簽訂，則地方人民政府一般不會出現(xiàn)在協(xié)議簽訂主體里面。另一方面，區(qū)域行政協(xié)議的簽訂主體具有廣泛性。這種廣泛性突出表現(xiàn)在區(qū)域行政協(xié)議的簽訂主體不局限于兩方或者三方，只要與協(xié)議內容有關的行政主體均可參與協(xié)議的簽訂。這一點就將區(qū)域行政協(xié)議與一般的商業(yè)合同嚴格區(qū)別開來了。一般的商業(yè)合同都只有兩方主體，即合同一方和合同相對方。區(qū)域行政協(xié)議的簽訂主體卻不限于兩方，可以是三方或者更多方。比如，京津冀區(qū)域政府間簽訂的區(qū)域行政協(xié)議，通常是兩方主體，有時是三方主體。但長三角區(qū)域、珠三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域政府間簽訂的區(qū)域行政協(xié)議，有時簽訂主體就多達十幾方。

（二）區(qū)域行政協(xié)議的簽訂目的具有實施性和公益性

區(qū)域行政協(xié)議是由地方人民政府及其組成部門簽訂的，在簽訂目的上與一般的商業(yè)合同也具有嚴格區(qū)別。一般商業(yè)合同的簽訂目的多是為了商品或服務的交易，具有典型的商業(yè)屬性。區(qū)域行政協(xié)議的簽訂目的則與之不同。一方面，區(qū)域行政協(xié)議的簽訂目的具有實施性，多是為了實現(xiàn)國家層面或者區(qū)域層面制定的發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展任務。與區(qū)域行政協(xié)議相對應的，通常是一個正式的或者非正式的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。一般而言，先要存在一個宏觀層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，然后區(qū)域行政協(xié)議才有簽訂的必要性和可能性。宏觀層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃可以是具體的、細致的，也可以是大致的、框架性的，但卻是必不可少的。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域行政協(xié)議的前提，區(qū)域行政協(xié)議是對區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實施。另一方面，區(qū)域行政協(xié)議的簽訂目的具有公益性。區(qū)域行政協(xié)議是地方各級人民政府及其組成部門為了促進本地方經(jīng)濟社會快速發(fā)展以及為了實現(xiàn)本區(qū)域經(jīng)濟社會共同發(fā)展而簽訂的協(xié)議，目的是為了實現(xiàn)本地方和本區(qū)域全體社會成員的共同利益，與商業(yè)合同的私益屬性截然不同。

（三）區(qū)域行政協(xié)議的協(xié)議內容具有戰(zhàn)略性和引領性

區(qū)域行政協(xié)議是地方各級人民政府及其組成部門為實現(xiàn)本地方或本區(qū)域整體發(fā)展而簽訂的重要協(xié)議文本，協(xié)議內容通常具有戰(zhàn)略性和引領性。一般來說，區(qū)域行政協(xié)議的協(xié)議內容主要涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)結構調整、空間布局、環(huán)境治理、重大項目規(guī)劃與投資等關系本地方或本區(qū)域發(fā)展全局的重要事項。對區(qū)域行政協(xié)議內容的履行，會對本地方或本區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來重要影響。以京津冀區(qū)域為例，為了貫徹落實中央關于京津冀協(xié)同發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略，京津冀三地政府簽訂了大量的區(qū)域行政協(xié)議。2014 年至2017 年，這些區(qū)域行政協(xié)議的主要內容多是圍繞實現(xiàn)京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境三個重點領域的率先突破而展開的。像京津冀區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構調整、非首都功能的疏解、京津冀區(qū)域的環(huán)境治理、京津冀交通一體化發(fā)展這些問題，都是屬于對京津冀區(qū)域發(fā)展具有戰(zhàn)略性和引領性的關鍵領域。

（四）區(qū)域行政協(xié)議在價值理念上更加注重平等、自愿和協(xié)商

區(qū)域行政協(xié)議“不同于單方面的決定，不是以命令與服從為理念，而是一種以平等、自愿和協(xié)商為理念而形成的法律機制”［1］。區(qū)域行政協(xié)議雖然是為了貫徹落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃而簽訂的，但是由于各簽訂主體相互之間并不具有行政上的隸屬關系，從而為各主體之間進行平等對話和開展合作交流提供了更廣闊的空間。各方主體可以就共同關心的問題進行充分的磋商，讓區(qū)域行政協(xié)議的內容能夠真正反映自己一方的真實意思。在這個意義上，區(qū)域行政協(xié)議是政府治理體系創(chuàng)新的重要方式，是政府治理能力提升的重要表現(xiàn)。“區(qū)域行政協(xié)議作為地方政府機關推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的法制安排和法制協(xié)調，已成為區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中運用最為廣泛的一種法律治理機制?！保?］

二、區(qū)域行政協(xié)議與其他概念的區(qū)別

（一）區(qū)域行政協(xié)議與合同

區(qū)域行政協(xié)議與合同在本質上并不是誰包容誰的關系，二者之間有相似的因素、有交叉的領域，但是并不能說區(qū)域行政協(xié)議本質上屬于合同，也不能把區(qū)域行政協(xié)議等同于合同。

區(qū)域行政協(xié)議與合同的相似之處有兩點。一是二者在本質上都屬于協(xié)議的范疇，都是屬于簽約主體就簽約事項經(jīng)意思表示一致而達成的合意。在這個意義上，協(xié)議是合同的上位概念，也是區(qū)域行政協(xié)議的上位概念。協(xié)議本身涵蓋范圍廣泛，所有經(jīng)當事人意思表示一致達成的合意，都可稱之為協(xié)議。從種類上說，協(xié)議至少包括合同、區(qū)域行政協(xié)議、行政協(xié)議等類型。《合同法》第二條第一款規(guī)定：“本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協(xié)議?！睋?jù)此，合同在本質上屬于協(xié)議。在民法框架下，合同通常是指平等的民事主體之間就財產(chǎn)關系作出的意思表示一致的約定?！耙磺械暮贤际且环N協(xié)議，但是很多的協(xié)議并不就是合同?！保?］293區(qū)域行政協(xié)議作為協(xié)議的一種，特指在行政法框架下，由相鄰區(qū)域的平等行政主體雙方或多方共同意思表示一致達成的合意。在經(jīng)意思表示一致達成合意這一根本特征上，區(qū)域行政協(xié)議與合同是相似的。二是二者在形式上通常都以正式的書面形式存在。雖然實踐中有口頭合同的合同形式，但是大多數(shù)情況下，合同都是以正式書面合同書形式存在的。區(qū)域行政協(xié)議作為相鄰區(qū)域地方人民政府及其組成部門間簽訂的協(xié)議，通常也是以正式協(xié)議文本形式存在。并且，無論是區(qū)域行政協(xié)議還是合同，通常都是一式兩份或者一式多份。

區(qū)域行政協(xié)議與合同的不同之處則主要表現(xiàn)為以下四點。一是二者的簽約主體不同。區(qū)域行政協(xié)議的簽約主體是相鄰區(qū)域的地方人民政府及其組成部門之間；而合同的簽約主體是平等主體的自然人、法人、其他組織之間。二是二者涉及的法律關系及適用的法律規(guī)范不同。區(qū)域行政協(xié)議涉及的法律關系主要是行政法律關系尤其是行政系統(tǒng)內部的法律關系，適用的法律規(guī)范主要應當是行政法框架下的法律規(guī)范；而合同涉及的法律關系主要是民商事法律關系，適用的法律規(guī)范主要是民商法框架下的法律規(guī)范。三是二者的簽約目的和根本屬性不同。區(qū)域行政協(xié)議的簽約目的是為了實現(xiàn)區(qū)域內各地方經(jīng)濟社會的共同發(fā)展，具有典型的公益屬性和公共屬性；而合同的簽約目的主要是為了實現(xiàn)合同雙方的經(jīng)濟利益，具有典型的私益屬性。四是二者在條款設計的側重點上有所不同。區(qū)域行政協(xié)議的條款設計注重對共同發(fā)展目標的確定、對各方主體任務的分配以及對各方主體責任的確定。在這個意義上，區(qū)域行政協(xié)議類似于各方主體對于擬共同完成事項予以明確的任務書和共同作出承諾的承諾書。因此，區(qū)域行政協(xié)議本質上屬于“目標—任務”導向下區(qū)域內地方政府之間的合作協(xié)議。“合約的主要目的并不是鎖定質量和價格，而是劃分責任，界定協(xié)議目標，并且保證長期的合作。”［4］與此不同，合同的條款設計則注重對交易價格、交易方式、交易時間以及違約責任的確定。《合同法》第十二條第一款明確規(guī)定：“合同的內容由當事人約定，一般包括以下條款：（一）當事人的名稱或者姓名和住所；（二）標的；（三）數(shù)量；（四）質量；（五）價款或者報酬；（六）履行期限、地點和方式；（七）違約責任；（八）解決爭議的方法。”

（二）區(qū)域行政協(xié)議與行政協(xié)定

行政協(xié)定是我國臺灣地區(qū)行政法學界使用的概念，用以描述在行政主體之間簽訂的協(xié)議。臺灣地區(qū)學者黃異認為：“所謂行政協(xié)定，是指行政主體間或行政機關間就行政事項之處理，相互締訂之合意”［5］122。對于臺灣地區(qū)行政協(xié)定制度頗有研究的楊臨宏教授給行政協(xié)定作了如下定義?！靶姓f(xié)定是指行政主體之間為有效地行使國家行政權力，實現(xiàn)國家行政管理職能，明確各自的職責權限而互相意思表示一致達成協(xié)議的雙方行政行為”［6］3。楊臨宏教授進而指出了行政協(xié)定的四個特點，主要包括：第一，行政協(xié)定是一種雙方行政行為；第二，行政協(xié)定是行政主體之間發(fā)生的行政行為；第三，行政協(xié)定是行政主體之間經(jīng)過協(xié)商后，意思表示一致的行政行為；第四，行政協(xié)定是雙方行政主體都行使行政權力的行為［6］3。筆者贊同行政協(xié)定是行政主體之間相互意思表示一致達成協(xié)議的觀點，但認為，僅從前述臺灣地區(qū)學者的定義中，并不能得出行政協(xié)定就一定是雙方行政行為。行政協(xié)定有可能是三方的，也有可能是更多方的。據(jù)此，筆者認為，行政協(xié)定與區(qū)域行政協(xié)議之間是包含與被包含的關系。行政協(xié)定包含區(qū)域行政協(xié)議，區(qū)域行政協(xié)議屬于行政協(xié)定的一部分。只有那些為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展目標，由相鄰區(qū)域的地方人民政府及其組成部門之間簽訂的行政協(xié)定，才是區(qū)域行政協(xié)議。

（三）區(qū)域行政協(xié)議與行政協(xié)議

行政協(xié)議在我國法律框架下特指行政主體與行政相對人之間依法簽訂的有關行政法律關系產(chǎn)生、變更、消滅的協(xié)議。《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了行政訴訟的受案范圍。其中第一款第十一項規(guī)定的是“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”。這就是我國《行政訴訟法》框架下行政協(xié)議制度的法律依據(jù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋［2018］1 號）第六十八條對《行政訴訟法》第四十九條第三項規(guī)定的“有具體的訴訟請求”進行了界定，其中第一款第六項是“請求解決行政協(xié)議爭議”。而此前《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（法釋［2015］9 號）則對行政協(xié)議的概念與類型作出較為詳細的規(guī)定。法釋［2015］9 號第十一條第一款規(guī)定：“行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。”該條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議?！彪m然隨著法釋［2018］1 號的實施，法釋［2015］9 號作為一個司法解釋文件已經(jīng)被廢止了，但是法釋［2015］9 號第十一條關于行政協(xié)議的概念界定卻仍可為我們研究行政協(xié)議提供些許幫助。

顯然，無論從協(xié)議主體上看，還是從協(xié)議類型上看，乃至從糾紛解決方式上看，行政協(xié)議都與區(qū)域行政協(xié)議存在著本質區(qū)別。二者之間是并列關系，不存在誰包含誰的問題。一是從協(xié)議主體上看，行政協(xié)議作為一種特殊的行政行為，其簽約主體只有兩方，不可能是多方，且兩方主體中必須有一方是行政主體，另一方是行政相對人；區(qū)域行政協(xié)議的簽約主體則可以是兩方或者多方主體，且所有主體都是行政主體，不存在行政相對人。二是從協(xié)議類型上看，在目前的法律框架下，行政協(xié)議主要包括政府特許經(jīng)營協(xié)議和土地房屋征收征用補償協(xié)議兩大類；而區(qū)域行政協(xié)議的類型目前在法律中還沒有明確規(guī)定。三是從糾紛解決方式上看，行政相對人因為履行行政協(xié)議而與行政主體間產(chǎn)生法律爭議的，可以向法院提起行政訴訟；但區(qū)域行政協(xié)議糾紛的解決目前仍主要是協(xié)商或協(xié)調的方式。

三、區(qū)域行政協(xié)議的基本原則

（一）平等互惠原則

區(qū)域行政協(xié)議的平等互惠原則是指區(qū)域行政協(xié)議的參與各方在協(xié)議簽訂與履行過程中的法律地位應當是平等的，都是作為協(xié)議的一方主體參與協(xié)議的簽訂和履行，各方主體均應當本著互利互惠、合作共贏的態(tài)度參與協(xié)議相關事宜。需要注意的是，區(qū)域行政協(xié)議參與各方在法律地位上的平等，僅指在協(xié)議的簽訂和履行過程中，每一方主體都代表著各自所處轄區(qū)的利益，都是屬于代表一方的獨立意思表示主體。但這并不意味著，區(qū)域行政協(xié)議各方主體的實際行政位階是相同的。通常，區(qū)域行政協(xié)議在簽訂與履行時，各參與主體會遵循主體的對等性原則，由具有相同或者類似行政位階的行政主體參與協(xié)議的簽訂與履行。有時，區(qū)域行政協(xié)議也會由具有不同行政位階的主體參與簽訂與履行。無論行政位階是否相同，均不影響區(qū)域行政協(xié)議主體之間應當遵循的平等互惠原則。

（二）協(xié)商一致原則

區(qū)域行政協(xié)議通常是就區(qū)域合作與區(qū)域性事務簽訂的。就區(qū)域合作與區(qū)域性事務而言，協(xié)商一致是必不可少的程序和應當堅持的基本原則?！案鶕?jù)法律和法規(guī)的規(guī)定，對區(qū)域性事務的安排和糾紛的處理，也應以互讓互諒、協(xié)商一致為原則?！保?］60區(qū)域行政協(xié)議的協(xié)商一致原則是指區(qū)域行政協(xié)議在簽訂與履行過程中，各方主體應當就與協(xié)議有關的事項進行充分的溝通、對話與交流，在此基礎上就協(xié)議事項達成一致的意思表示。協(xié)商具有三個不同的層次。第一層次是通過直接的溝通和較淺層面的交流，以明示己方想要與他方展開合作，類似于合同的“要約邀請”階段。第二層次是參與各方就共同關心的事項展開實質性的會商、研判與談判。在這一層次，參與各方的交流與商談是實質性的，各方主體可能會就關鍵問題與焦點問題展開多個回合的深入談判。就區(qū)域行政協(xié)議而言，關鍵問題與焦點問題的解決有可能還需要上級機關的出面與協(xié)調。第三層次是參與各方就協(xié)議事項作出意思表示一致的外在承諾，也就是參與各方共同簽訂區(qū)域行政協(xié)議文本。協(xié)商一致的原則在《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》（國務院令第26 號）中有所體現(xiàn)。該條例第三條第一款規(guī)定：“處理因行政區(qū)域界線不明確而發(fā)生的邊界爭議，應當按照有利于各族人民的團結，有利于國家的統(tǒng)一管理，有利于保護、開發(fā)和利用自然資源的原則，由爭議雙方人民政府從實際情況出發(fā)，兼顧當?shù)仉p方群眾的生產(chǎn)和生活，實事求是，互諒互讓地協(xié)商解決。經(jīng)爭議雙方協(xié)商未達成協(xié)議的，由爭議雙方的上級人民政府決定。必要時，可以按照行政區(qū)劃管理的權限，通過變更行政區(qū)域的方法解決?！?/p>

（三）誠實信用原則

誠實信用原則素有民法“帝王條款”之美譽，蓋因為民法是關于平等主體間財產(chǎn)關系與人身關系的法律規(guī)范，對于具有平等法律地位的民事主體來說，誠實守信是公平交易的基礎，也是維系和諧人際關系的基礎。誠實信用原則的適用要求參與各方要具有平等的法律地位。只有在平等的基礎上，誠實信用原則才有發(fā)揮作用的可能性。區(qū)域行政協(xié)議的簽訂主體各方均是行政主體，雖然有可能處于不同的行政位階，但是就區(qū)域行政協(xié)議本身而言，各方主體均平等參與區(qū)域行政協(xié)議的磋商、締結，平等履行協(xié)議規(guī)定的內容。因此，區(qū)域行政協(xié)議本身符合誠實信用原則所要求的主體平等要件。區(qū)域行政協(xié)議的參與各方應當本著誠實守信的合作態(tài)度，重信譽、講信用，不欺騙、不欺詐，盡最大努力實現(xiàn)各方主體間最大程度的合作與發(fā)展。因此，誠實信用原則是指導區(qū)域行政協(xié)議簽訂、履行及糾紛解決全過程的基本原則。

（四）連續(xù)完整原則

區(qū)域行政協(xié)議的連續(xù)完整原則主要是指區(qū)域行政協(xié)議在履行過程中，應當具有連續(xù)性，要采用合適的機制設計以保證區(qū)域行政協(xié)議能夠按照約定履行完畢。區(qū)域行政協(xié)議的履行，應當不因區(qū)域行政協(xié)議任意一方主體法定代表人職務的變動而發(fā)生變化。要嚴格將區(qū)域行政協(xié)議簽訂主體與地方人民政府及其組成部門法定代表人區(qū)別開來。區(qū)域行政協(xié)議的簽訂主體是地方人民政府及其組成部門，而不是相應的法定代表人。因此，區(qū)域行政協(xié)議的履行主體也應當是地方人民政府及其組成部門，而不是相應的法定代表人。無論地方人民政府及其組成部門的法定代表人如何變動，區(qū)域行政協(xié)議的簽訂主體與履行主體并沒有發(fā)生任何變化，區(qū)域行政協(xié)議的各方主體均應當不折不扣地按照協(xié)議約定履行完畢各自的義務，以保持區(qū)域行政協(xié)議本身的連續(xù)性、完整性。

四、區(qū)域行政協(xié)議的適用范圍

把握區(qū)域行政協(xié)議的適用范圍，對于保障各級人民政府及其組成部門嚴格依法行政、不逾越法律授予的權力邊界，具有重要意義。區(qū)域行政協(xié)議的適用范圍到底應如何界定？這就需要首先明確區(qū)域行政協(xié)議的適用標準。找到了適用標準，就可以以適用標準為依據(jù)劃定區(qū)域行政協(xié)議的適用范圍。這樣，就能明確區(qū)域行政協(xié)議的邊界，明白哪些事項需要借助區(qū)域行政協(xié)議的方式實現(xiàn)有效的行政管理與區(qū)域治理，而哪些事項不需要也不能夠適用區(qū)域行政協(xié)議的方式。

（一）區(qū)域行政協(xié)議的適用標準

區(qū)域行政協(xié)議通常適用于那些具有長期性、復雜性并且跨地域的區(qū)域性事務。所謂區(qū)域性事務，是指與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展密切關聯(lián)的區(qū)域整體性、全局性、協(xié)調性事務。區(qū)域性事務是區(qū)別于地方性事務與國家性事務而言的。所謂地方性事務，是有關本地域范圍內經(jīng)濟社會發(fā)展的事務。比如，本地的機動車停車管理問題、本地的歷史文化傳承與保護問題等。所謂國家性事務，是有關國家發(fā)展全局的事務。比如，國家主權與領土安全問題、國家的發(fā)展目標與發(fā)展階段問題等。對區(qū)域性事務的判斷，應當堅持長期性、復雜性、跨地域三個具體衡量標準。首先，區(qū)域性事務具有長期性，都是經(jīng)過長時間積累而形成的?！斑@些協(xié)議從不因短期危機而形成。長期性的事務，如失控的垃圾場、流入和滲透問題、污染、州一級政府通過的稅收和支出限制（因經(jīng)濟狀況下降而惡化）、沒有受到控制的城市增長和擴張，這些都是導致政府間服務協(xié)議訂立的重要原因?！保?］21其次，區(qū)域性事務具有復雜性，都是相鄰區(qū)域多年未曾有效解決的，牽扯的利益主體眾多，協(xié)調解決的難度很大。再次，區(qū)域性事務具有跨地域性，必須依靠相鄰區(qū)域地方政府的共同努力才能解決。

（二）區(qū)域行政協(xié)議的適用領域

區(qū)域行政協(xié)議主要適用于以下三個領域。第一，城市治理領域。這類領域屬于因解決城市尤其是大城市發(fā)展過程中所產(chǎn)生的一系列城市問題而簽訂區(qū)域行政協(xié)議的領域。伴隨著城市發(fā)展產(chǎn)生和積聚了一系列的城市問題。比如，環(huán)境污染與環(huán)境治理問題；人口膨脹與資源緊缺問題；基礎設施與公共服務問題；城鄉(xiāng)差別與地區(qū)差距問題等等。這些城市問題的解決，單靠某一個城市本身已經(jīng)無法有效完成，必須以更大的視野，放在區(qū)域協(xié)調發(fā)展的框架下予以解決。京津冀協(xié)同發(fā)展框架下的區(qū)域行政協(xié)議很多都屬于這一領域。京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是非首都功能疏解，就是要在京津冀的地域范圍內有效解決首都城市發(fā)展產(chǎn)生的一系列問題。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展三個率先突破的重點領域，即環(huán)境領域、交通領域和產(chǎn)業(yè)領域，都屬于城市治理領域。第二，經(jīng)濟協(xié)作領域。這類領域屬于在經(jīng)濟一體化進程中，因合作發(fā)展的內在經(jīng)濟需要而簽訂區(qū)域行政協(xié)議的領域。該類領域的區(qū)域行政協(xié)議，多是因為行政主體具有服務與推動本地經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實目的與合作意向。相鄰區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，往往也呈現(xiàn)出協(xié)調一致、相互促進、共同繁榮的局面。典型的比如長三角地區(qū)的區(qū)域行政協(xié)議，很多都是圍繞長三角地區(qū)經(jīng)濟的共同發(fā)展簽訂的。第三，重大工程與重點項目的合作開發(fā)建設領域。這類領域的區(qū)域行政協(xié)議，主要是指相鄰區(qū)域的地方人民政府表示要共同完成某些具有標志性的重大工程或共同開發(fā)一些重點項目。比如，北京市政府和河北省政府共同就雄安新區(qū)的開發(fā)建設達成區(qū)域行政協(xié)議、共同就北京新機場的開發(fā)建設達成區(qū)域行政協(xié)議等。

五、結論

區(qū)域行政協(xié)議作為一種有效的行政管理方式，在行政管理與政府治理實踐中已經(jīng)大量使用，并在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的重要作用。從行政法學研究層面關注區(qū)域行政協(xié)議現(xiàn)象，并研究其基礎理論問題，有助于將區(qū)域行政協(xié)議的概念更加明晰和凸顯，豐富行政法學基礎理論范疇；有助于以理論研究助推區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的實施；更有助于從法治政府建設層面進一步深入思考如何更加有效地規(guī)范行政權力運行。