●湖北省南漳縣財(cái)政局課題組

縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究
——基于湖北省南漳縣財(cái)政系統(tǒng)的分析

●湖北省南漳縣財(cái)政局課題組

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指為保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的效率和效果，規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)，貫徹落實(shí)國(guó)家政策，有效履行公共受托責(zé)任而制定的操作流程、管理方法和控制措施。本文以南漳縣財(cái)政系統(tǒng)建立內(nèi)部控制制度為切入點(diǎn)，在總結(jié)該縣在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面的主要做法，和對(duì)內(nèi)部控制制度存在的問題進(jìn)行認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，提出了完善縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)方面的對(duì)策和建議。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 機(jī)制研究

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指為保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的效率和效果，規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)，貫徹落實(shí)國(guó)家政策，有效履行公共受托責(zé)任而制定的操作流程、管理方法和控制措施的總稱。2012年11月至2016 年6月，財(cái)政部相繼高密度地發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》、《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見》、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》等一系列文件，旨在全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，從而為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)、提供有力的支撐。

湖北省南漳縣以此為契機(jī)，在現(xiàn)有行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上，以目標(biāo)為導(dǎo)向，促進(jìn)內(nèi)部控制制度標(biāo)準(zhǔn)化、公開化；以問題為導(dǎo)向，促進(jìn)內(nèi)部控制制度精細(xì)化、規(guī)范化；以創(chuàng)新為導(dǎo)向，促進(jìn)內(nèi)部控制制度科學(xué)化、績(jī)效化。本文以南漳縣財(cái)政系統(tǒng)建立內(nèi)部控制制度為切入點(diǎn)，一方面總結(jié)了該縣在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面的主要做法，指出了存在的問題，并提出了縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)方面的對(duì)策和建議，旨在為縣級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)與完善，提供一些有益借鑒。

一、南漳縣部門預(yù)算內(nèi)部控制制度

建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制制度是一項(xiàng)龐大而繁雜的系統(tǒng)工程。為了有效防控風(fēng)險(xiǎn)，提高決策的規(guī)范性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性，南漳縣在內(nèi)部控制方面不斷探索、總結(jié)和完善，建立了法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、政策制定風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、財(cái)政國(guó)庫(kù)預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、崗位利益沖突風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、信息系統(tǒng)管理內(nèi)部控制等比較完善的行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范內(nèi)部控制體系架構(gòu)，整個(gè)內(nèi)部控制制度共八大專項(xiàng)。僅擇取南漳縣 “部門預(yù)算管理內(nèi)部控制制度”中“一般公共預(yù)算”部分，闡述建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的基本流程和風(fēng)險(xiǎn)控制。

（一）一般公共預(yù)算基礎(chǔ)管理構(gòu)成

預(yù)算管理內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)主要包括：五年規(guī)劃綱要和中期財(cái)政規(guī)劃、一般公共預(yù)算收入及債務(wù)預(yù)算、一般公共預(yù)算部門預(yù)算、一般公共預(yù)算政府專項(xiàng)資金預(yù)算、一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、預(yù)算績(jī)效管理、支出預(yù)算批復(fù)下達(dá)等十二個(gè)方面。

一般公共預(yù)算基礎(chǔ)管理內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)構(gòu)成，包括參與一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制相關(guān)的局內(nèi)科室、單位，包括法規(guī)科、預(yù)算科（編審中心）、國(guó)庫(kù)科（國(guó)庫(kù)收付局）、各支出預(yù)算管理科、政府采購(gòu)辦、財(cái)政監(jiān)督局、非稅收入管理局、國(guó)有資產(chǎn)管理局、財(cái)政投資評(píng)審中心和信息中心等。

內(nèi)部控制制度的關(guān)鍵崗位，各支出預(yù)算管理科室包括：行政政法科、教科文科、經(jīng)濟(jì)建設(shè)科、農(nóng)業(yè)科、社會(huì)保障科、企業(yè)科、商貿(mào)科、綜合科、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室、農(nóng)村綜改辦等科室(辦)。法規(guī)稅政科、預(yù)算科（編審中心）、金融科、債務(wù)辦等科室管理專項(xiàng)支出或聯(lián)系對(duì)口部門，履行支出預(yù)算管理科室職責(zé)。

（二）一般公共預(yù)算部門預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)甄別與篩選

主要包括：缺乏基礎(chǔ)資料支撐，或者基礎(chǔ)資料信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確，影響預(yù)算編制的質(zhì)量；基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，導(dǎo)致基本支出預(yù)算安排不合理；預(yù)算項(xiàng)目設(shè)立不規(guī)范、不科學(xué)，導(dǎo)致項(xiàng)目瑣碎細(xì)雜，項(xiàng)目之間交叉重復(fù)；項(xiàng)目支出可行性研究不夠，未按要求開展項(xiàng)目評(píng)審，缺乏或未應(yīng)用項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目支出預(yù)算編制不科學(xué)或無(wú)法執(zhí)行；預(yù)算編制未按要求優(yōu)先保障重點(diǎn)支出，也未嚴(yán)格控制一般性支出；預(yù)算編制不細(xì)化，未按要求編制到具體執(zhí)行單位和具體項(xiàng)目，或未按功能分類、經(jīng)濟(jì)分類編制預(yù)算，待分配項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模過(guò)大；預(yù)算編制未整合相關(guān)項(xiàng)目支出；未按要求編制政府采購(gòu)預(yù)算；資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不健全、配置管理不規(guī)范，編制和審核新增資產(chǎn)配置預(yù)算未綜合考慮單位資產(chǎn)存量和使用情況；基本建設(shè)類、維修修繕類項(xiàng)目未按要求開展項(xiàng)目投資評(píng)審，導(dǎo)致項(xiàng)目支出預(yù)算編制不科學(xué)或鋪張浪費(fèi)。如：預(yù)算審核報(bào)批環(huán)節(jié)具體風(fēng)險(xiǎn)類型，見表1。

表1預(yù)算審核報(bào)批環(huán)節(jié)具體風(fēng)險(xiǎn)類型

風(fēng)險(xiǎn)甄別與篩選之后則是防控措施。預(yù)算科（編審中心）結(jié)合表1提示的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)匯總審核支出預(yù)算管理科室建議數(shù)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，預(yù)算科（編審中心）應(yīng)加強(qiáng)與支出預(yù)算管理科室的溝通，爭(zhēng)取達(dá)成一致意見，并相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。支出預(yù)算管理科室應(yīng)積極配合預(yù)算科（編審中心）審核工作，做好相關(guān)解釋說(shuō)明工作。預(yù)算科（編審中心）在匯總審核基礎(chǔ)上，根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測(cè)，研究提出縣本級(jí)支出分單位預(yù)算控制數(shù)，按程序報(bào)批。

（三）一般公共預(yù)算部門預(yù)算流程控制

部門預(yù)算編制按照預(yù)算編制布置→部門申報(bào)→支出預(yù)算管理科室審核→預(yù)算科（編審中心）審核報(bào)批→部門預(yù)算控制數(shù)下達(dá)→部門預(yù)算控制數(shù)調(diào)整→部門編報(bào)草案→審核上報(bào)等環(huán)節(jié)和流程加強(qiáng)節(jié)點(diǎn)控制。

圖1一般公共預(yù)算部門預(yù)算流程控制

二、南漳縣建立內(nèi)部控制制度的主要做法

南漳縣現(xiàn)有行政事業(yè)單位496個(gè)(包括11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn))，2015年實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入14億元，財(cái)政總支出47億元，加強(qiáng)全縣行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的任務(wù)繁重而艱巨。特別是在當(dāng)前民生政策投入加力，財(cái)政收支矛盾凸顯，管理職責(zé)加大的情況下，積極創(chuàng)新行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，對(duì)推進(jìn)財(cái)政改革，加強(qiáng)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化管理，全面規(guī)范部門單位理財(cái)行為，著力防范可能產(chǎn)生的重大風(fēng)險(xiǎn)，具有特別重要的意義。南漳縣財(cái)政部門在建立和完善內(nèi)部控制制度組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，下大力氣推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)，創(chuàng)新方式方法，未雨綢繆，強(qiáng)化對(duì)全具行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)和實(shí)施，努力探索出了一條符合基層實(shí)際，具有南漳特色，適宜普及推廣的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，并取得了階段性結(jié)果。

(一)明確建立內(nèi)部控制制度的指導(dǎo)思想和原則

加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)，是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)提出的建設(shè)法治政府的客觀要求，是深化財(cái)稅體制改革、優(yōu)化財(cái)政治理、推進(jìn)依法理財(cái)?shù)闹匾獌?nèi)容和手段，也是從源頭上落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和貫徹 《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的重要抓手，對(duì)于建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督機(jī)制、減少自由裁量權(quán)、限制公共權(quán)力濫用、有效避免財(cái)政政策制定和資金分配過(guò)程中的行政風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)等方面具有重要意義。

南漳縣財(cái)政部門在遵循全面推進(jìn)、科學(xué)規(guī)劃、問題導(dǎo)向、共同治理的前提下，一是堅(jiān)持指導(dǎo)性，普適性。把內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，成為決策、執(zhí)行和監(jiān)督自覺行為和常規(guī)動(dòng)作，成為規(guī)范自身、建立了具有指導(dǎo)所屬行政事業(yè)單位的具有普遍適用的操作流程。二是堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性、基礎(chǔ)性。以“問題為導(dǎo)向”，緊密結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)際情況，防止與內(nèi)部管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等相脫節(jié)，立足解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的長(zhǎng)期沒有解決的問題。三是堅(jiān)持科學(xué)性、前瞻性。內(nèi)部控制制度在遵循有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定的前提下，隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善內(nèi)部控制制度，不僅具有剛性，還要具有延展性。

(二)成立高效運(yùn)作的內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)

一是成立內(nèi)控委員會(huì)。由局黨組書記、局長(zhǎng)任主任，其他局黨組成員為副主任，各科（室）、單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所主要負(fù)責(zé)人任內(nèi)控委員。其職責(zé)包括：負(fù)責(zé)確立財(cái)政內(nèi)部控制政策、審定重大風(fēng)險(xiǎn)和重要業(yè)務(wù)流程的管理制度及內(nèi)控機(jī)制，部署內(nèi)部控制的重大事項(xiàng)和管理措施等。二是成立內(nèi)控辦。內(nèi)控辦設(shè)財(cái)政監(jiān)督局，內(nèi)控辦的日常工作專班組成包括：辦公室、法規(guī)科、預(yù)算科、國(guó)庫(kù)科、收付局、紀(jì)檢組等。其職責(zé)包括：牽頭擬訂內(nèi)部控制操作規(guī)程與工作流程。組織對(duì)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法和內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行研究，提出處理意見并向內(nèi)控委報(bào)告。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行調(diào)查，提出解決方案并督促落實(shí)。建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，組織對(duì)內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行研究并制定解決方案等。

（三）建立以“六法一條例”為支柱的內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)是單位有效改造職能的前提，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度最基本的目標(biāo)。南漳縣財(cái)政局以《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《招投標(biāo)法》、《審計(jì)法》、《合同法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》“六法一條例”為支柱，建立了法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、政策制定風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、財(cái)政國(guó)庫(kù)預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、崗位利益沖突風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制等財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制制度。通過(guò)制度制定，明確實(shí)施措施和執(zhí)行程序，保證單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，符合有關(guān)預(yù)算管理、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、會(huì)計(jì)管理等方面的法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，避免違法違規(guī)行為的發(fā)生。

圖2內(nèi)部控制制度依據(jù)“六法一條例”

(四)完善內(nèi)部控制制度風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和層級(jí)管理系統(tǒng)

南漳縣按照風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的不同，把所有的財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的不同，把內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步細(xì)分為制度流程風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的不同分為一般風(fēng)險(xiǎn)和重大風(fēng)險(xiǎn)。其中：

內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要是防范在系統(tǒng)內(nèi)部因客觀環(huán)境發(fā)生重大變化導(dǎo)致不規(guī)范、不科學(xué)、不準(zhǔn)確的可能性。

外部風(fēng)險(xiǎn)主要是防范因外部客觀環(huán)境發(fā)生重大變化或者外部信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確導(dǎo)致不規(guī)范、不科學(xué)、不準(zhǔn)確的可能性。

制度流程風(fēng)險(xiǎn)主要是防范由于缺乏制度流程規(guī)定，或制度流程設(shè)計(jì)不合理不到位，導(dǎo)致不規(guī)范、不科學(xué)、不準(zhǔn)確的可能性。

廉政風(fēng)險(xiǎn)主要防范管理人員憑借崗位便利謀求私利等腐敗行為的可能性。

重大風(fēng)險(xiǎn)主要是防范因外部客觀環(huán)境發(fā)生重大變化或者外部信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確導(dǎo)致不規(guī)范、不科學(xué)、不準(zhǔn)確的可能性。

一般風(fēng)險(xiǎn)主要是防范發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，或者對(duì)部門聲譽(yù)和形象帶來(lái)一定的負(fù)面影響。

圖3內(nèi)部控制制度風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和層級(jí)管理系統(tǒng)

(五)梳理財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，排查內(nèi)部控制疏漏

對(duì)所有的財(cái)政資金收付業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)研，對(duì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、崗位特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)和歸納，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的目標(biāo)、范圍和內(nèi)容。按照業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間順序和邏輯順序，將各個(gè)業(yè)務(wù)中的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制融入到業(yè)務(wù)流程中的每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，細(xì)化到業(yè)務(wù)流程中各個(gè)環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，并明確其職責(zé)范圍和分工。分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，從各個(gè)業(yè)務(wù)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境入手，運(yùn)用多種手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的定性和定量評(píng)估。確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，依據(jù)業(yè)務(wù)流程管理，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位設(shè)置進(jìn)行具體分析。從業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)角度評(píng)估特定風(fēng)險(xiǎn)，找出可能造成單位經(jīng)濟(jì)利益溢出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。對(duì)已經(jīng)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性分析、定量分析和進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)降低和風(fēng)險(xiǎn)承受等應(yīng)對(duì)措施。在此基礎(chǔ)上根據(jù)有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度。按照內(nèi)部控制的邏輯順序，建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部控制管理制度，并針對(duì)單位的特定業(yè)務(wù)制定有針對(duì)性的管理制度。明確各個(gè)部門、各個(gè)崗位和相關(guān)工作人員的分工和責(zé)任或違規(guī)追責(zé)措施，設(shè)立相應(yīng)部門和崗位對(duì)相關(guān)工作人員對(duì)內(nèi)部控制管理制度的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和獎(jiǎng)勵(lì)，形成完善的內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制。

(六)建立規(guī)范的內(nèi)部控制制度風(fēng)險(xiǎn)架構(gòu)

主要包括十個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)：

1、法律風(fēng)險(xiǎn)。按照法律規(guī)定的內(nèi)容與程序，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信的法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法。包括：制度文件起草、審核、簽發(fā)公布等法律風(fēng)險(xiǎn)防控，行政許可辦理、處罰法律風(fēng)險(xiǎn)防控等。

2、政策制定風(fēng)險(xiǎn)。包括：制定的政策因目標(biāo)或?qū)蚴д`、制定依據(jù)不充分、制定程序違規(guī)、內(nèi)容缺失或錯(cuò)誤等，導(dǎo)致政策不符合實(shí)際、碎片化、不可持續(xù)，造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的負(fù)面影響和損失的可能性。

3、預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)。包括：因相關(guān)規(guī)章制度和工作機(jī)制不完善、執(zhí)行不到位和預(yù)算安排依據(jù)不充分等，導(dǎo)致預(yù)算不科學(xué)、不準(zhǔn)確、不細(xì)化等的可能性。

4、預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。包括：因相關(guān)管理制度和政策措施不完善等，導(dǎo)致預(yù)算剛性不足、部分支出進(jìn)度較慢、資金安全性和效益不高等的可能性。

5、公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)。包括：在新聞宣傳、網(wǎng)絡(luò)輿情處置、信息公開等活動(dòng)中，由于言行不當(dāng)、溝通不力、應(yīng)對(duì)不當(dāng)或不及時(shí)等，導(dǎo)致外部誤解、不滿意、不信任等損害部門聲譽(yù)、形象的可能性。

6、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。包括：日常工作中，在公文處理、檔案管理、保密、安全保衛(wèi)等方面存在隱患，導(dǎo)致影響機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的可能性。

7、信息系統(tǒng)管理風(fēng)險(xiǎn)。包括：信息系統(tǒng)建設(shè)管理過(guò)程中，因相關(guān)管理制度、工作機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善或執(zhí)行不到位，在信息系統(tǒng)建設(shè)、業(yè)務(wù)流程控制、數(shù)據(jù)應(yīng)用管理和信息安全等方面存在隱患，導(dǎo)致系統(tǒng)建設(shè)碎片化、系統(tǒng)運(yùn)行不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)操作不受控、信息安全不可靠、信息化輔助管理決策能力弱化，系統(tǒng)無(wú)法有效發(fā)揮業(yè)務(wù)支撐與流程管控作用的可能性。

8、崗位利益沖突風(fēng)險(xiǎn)。包括：在履行崗位職責(zé)過(guò)程中，因私人利益與公共利益發(fā)生抵觸或矛盾，導(dǎo)致權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、以權(quán)謀私等行為，從而影響公共利益的可能性。

9、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。包括：債務(wù)統(tǒng)計(jì)不完整、不準(zhǔn)確，規(guī)模超過(guò)合理水平等影響財(cái)政可持續(xù)性。

10、國(guó)有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)。包括：在國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)置、捐贈(zèng)、出售、轉(zhuǎn)讓、調(diào)撥、報(bào)廢、報(bào)損等環(huán)節(jié)沒有按規(guī)定程序進(jìn)行，或者對(duì)一些低值易耗品、各種材料等登記不全面，造成賬賬、賬卡、賬實(shí)不符等形成的囯有資產(chǎn)管理?yè)p失風(fēng)險(xiǎn)。

圖4內(nèi)部控制制度風(fēng)險(xiǎn)架構(gòu)

(七)實(shí)行“五大轉(zhuǎn)變”，為內(nèi)控機(jī)制建立扎實(shí)基礎(chǔ)

近年來(lái)，南漳縣財(cái)政部門認(rèn)真貫徹落實(shí)《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》，不斷適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，創(chuàng)新監(jiān)督檢查工作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督“五大轉(zhuǎn)變”：即監(jiān)督理念由檢查型向管理型轉(zhuǎn)變，監(jiān)督內(nèi)容由查補(bǔ)收入為主向收支并重轉(zhuǎn)變，監(jiān)督方式由注重事后檢查向事前審查審核、事中跟蹤監(jiān)控、事后檢查處理有機(jī)結(jié)合的全過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，監(jiān)督目的由查處財(cái)政違規(guī)事項(xiàng)的“糾錯(cuò)型”向促進(jìn)財(cái)政管理的“預(yù)防型”轉(zhuǎn)變，由使用財(cái)政性資金安全性和合規(guī)性向效益性監(jiān)督轉(zhuǎn)變等，發(fā)揮了財(cái)政監(jiān)督在規(guī)范財(cái)政管理與運(yùn)行，維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律與秩序，保障財(cái)稅政策執(zhí)行與落實(shí)，提高公共資金績(jī)效，防范與遏制腐敗中不可替代的作用，與此同時(shí)，也為建立新型的內(nèi)部控制制度扎實(shí)了基礎(chǔ)。

(八)運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”比對(duì)平臺(tái)促進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)

南漳縣財(cái)政部門在強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)時(shí)，密織內(nèi)部控制的外網(wǎng)。按照南漳縣委辦下發(fā)的《關(guān)于在全縣運(yùn)用大數(shù)據(jù)開展惠民政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查的工作方案》的通知，采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)；問題導(dǎo)向，查督結(jié)合；信息共享，實(shí)事求是；糾建并舉，標(biāo)本兼治的措施，將“大數(shù)據(jù)”比對(duì)平臺(tái)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。從2016年5月開始，通過(guò)采集、整合、比對(duì)2014年以來(lái)全縣的城市低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助、城鎮(zhèn)保障性安居工程、農(nóng)村危房改造、糧食支持保護(hù)補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)助等八項(xiàng)惠民政策落實(shí)情況數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)了“大數(shù)據(jù)”比對(duì)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制齊頭并進(jìn)，為進(jìn)一步改進(jìn)內(nèi)部控制制度的精準(zhǔn)性提供了豐富的現(xiàn)實(shí)的驗(yàn)證樣本。

三、縣級(jí)內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的問題

(一)舊有管理慣性影響內(nèi)控機(jī)制的建立

增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)控制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，良好的內(nèi)部控制意識(shí)是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要保證。許多單位缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解，對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)不夠。認(rèn)為建立內(nèi)部控制制度就是建章立制，沒有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度是一種業(yè)務(wù)運(yùn)作過(guò)程中環(huán)環(huán)相扣的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，也沒有意識(shí)到管理者和相關(guān)業(yè)務(wù)部門在內(nèi)部控制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，致使在建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度上存在以下幾種觀點(diǎn)：

一是“多余論”，有些行政事業(yè)單位的管理者認(rèn)為，單位原來(lái)的制度已經(jīng)運(yùn)行了好多年，制度建設(shè)已經(jīng)完備了，內(nèi)部運(yùn)行平平安安，也沒有出現(xiàn)什么大不了的問題，沒有必要?jiǎng)谏褓M(fèi)力再另起灶爐建立單位內(nèi)部控制制度。

二是“照抄論”，有的單位在制定內(nèi)部控制制度時(shí)，只圖簡(jiǎn)單省事，不管與單位實(shí)際是否相符，干脆依樣畫葫蘆，把外地或行業(yè)外或其他行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度采取“拿來(lái)主義”照抄照搬，出現(xiàn)了“驢嘴對(duì)馬腮”或不服水土狀況。

三是“替代論”，有的單位認(rèn)為已經(jīng)建立了各項(xiàng)規(guī)章制度，現(xiàn)在又推行了一系列的財(cái)務(wù)制度改革，完全可以用原來(lái)的財(cái)務(wù)制度取代現(xiàn)在的內(nèi)部控制制度。

四是“無(wú)關(guān)論”，有的單位財(cái)務(wù)人員認(rèn)為只要在辦理?yè)芸顣r(shí)有領(lǐng)導(dǎo)簽字就行，符不符合要求是領(lǐng)導(dǎo)的事，內(nèi)部控制制度跟自己工作沒有任何關(guān)系。

(二)內(nèi)控制度“形式大于內(nèi)容”

一是有的單位對(duì)如何建立內(nèi)部控制制度，建成什么樣的內(nèi)控制度，感到手足無(wú)措；有的單位匆匆忙忙建立起來(lái)的內(nèi)部控制制度也不完整、不系統(tǒng)、不銜接。

二是應(yīng)付型，有的單位雖然建立了內(nèi)控制度，只是寫在紙上，貼在墻上，成了擺設(shè)，導(dǎo)致有章不循，流于形式。內(nèi)控方法不全面，內(nèi)部控制設(shè)計(jì)不合理，如未建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度，造成審批權(quán)限過(guò)大。不相容崗位未相互分離，未形成相互制約、相互監(jiān)督，造成內(nèi)部控制漏洞。

三是簡(jiǎn)單型，憑經(jīng)驗(yàn)加以簡(jiǎn)單控制，僅就其開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制，對(duì)業(yè)務(wù)流程控制過(guò)于簡(jiǎn)單，認(rèn)為建立現(xiàn)代內(nèi)部控制制度架構(gòu)過(guò)于繁瑣。

四是經(jīng)驗(yàn)型，有的單位領(lǐng)導(dǎo)或財(cái)務(wù)管理人員，認(rèn)為自己在本單位或本崗位上工作幾十年，在財(cái)務(wù)管理上“有一手”是“老資格”，一直以來(lái)按“老套子”管理，對(duì)新的內(nèi)部控制制度一時(shí)半會(huì)接受不了。

(三)不成熟的改革“硬傷”削弱了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)

前幾年曾經(jīng)一度紅紅火火的縣級(jí)會(huì)計(jì)集中核算已經(jīng)失去了耀眼的光環(huán)，現(xiàn)在看來(lái)實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算事與愿違，反而大大削弱了行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，導(dǎo)致了花費(fèi)幾十年建立起來(lái)的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)幾乎處于 “散架”或崩潰的邊緣，其危害程度已出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，目前主要表現(xiàn)為：會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)大幅度降低，造成財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的“硬傷”。過(guò)去的行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員算賬、記賬、報(bào)賬、核算等業(yè)務(wù)非常熟練，是單位財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)的“多面手”，也是單位名副其實(shí)的“內(nèi)當(dāng)家”，現(xiàn)在的很多行政事業(yè)單位因?qū)嵭袝?huì)計(jì)集中核算，“老會(huì)計(jì)”或轉(zhuǎn)崗或提拔，單位的財(cái)務(wù)人員已演變?yōu)閱渭儭芭芡取钡膱?bào)賬員，日常工作只需要把單據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)單的分類、把數(shù)據(jù)打準(zhǔn)、把相關(guān)人員簽字的手續(xù)做到位就行，而最能體現(xiàn)財(cái)會(huì)人員技能的算賬、記賬、報(bào)賬、核算等基礎(chǔ)性工作已不用操心了。由于推行不成熟的會(huì)計(jì)制度改革，其負(fù)效應(yīng)對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度建設(shè)幾乎造成毀滅性打擊，形成的這種“硬傷”使行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)“元?dú)狻?；?nèi)部牽制制度形同虛設(shè)。有的單位以編制少、人員少、業(yè)務(wù)量不大為借口，讓會(huì)計(jì)、出納一肩挑；會(huì)計(jì)核算不符合制度要求。有的單位沒有按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度的要求處理會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，自行設(shè)置和隨意使用、混用會(huì)計(jì)科目，造成會(huì)計(jì)核算不倫不類、會(huì)計(jì)信息失真，等等。

(四)國(guó)有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)猶存

一些單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理認(rèn)識(shí)還不夠清楚，存在職責(zé)不清，管理松懈等問題。資產(chǎn)管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)。有的行政事業(yè)單位在固定資產(chǎn)基本建設(shè)完成后，沒有及時(shí)進(jìn)行決算，對(duì)于新購(gòu)置的固定資產(chǎn)投資沒有及時(shí)登記入賬、建立清單。在固定資產(chǎn)報(bào)廢時(shí)沒有進(jìn)行及時(shí)的辦理報(bào)批手續(xù)，按要求進(jìn)行處理和核銷，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的報(bào)批、捐贈(zèng)、出售、轉(zhuǎn)讓、調(diào)撥、報(bào)廢、報(bào)損等沒有按規(guī)定程序進(jìn)行，或者對(duì)一些低值易耗品、各種材料等登記不全面，造成賬賬、賬卡、賬實(shí)不符。

(五)備用金管理亟待完善

備用金是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或其他經(jīng)濟(jì)組織等撥付給非獨(dú)立核算的內(nèi)部單位或工作人員備作差旅費(fèi)、零星采購(gòu)、零星開支等款項(xiàng)。一般預(yù)支備作差旅費(fèi)、零星采購(gòu)等所需備作金，按估計(jì)需用數(shù)額領(lǐng)取，支用后一次報(bào)銷，多退少補(bǔ)。備用金的出現(xiàn)，起到了一定的積極作用，但在檢查中發(fā)現(xiàn)，一些行政事業(yè)單位未能建立完善的現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對(duì)備用金的管理比較薄弱，如某單位暫借的備用金長(zhǎng)期掛賬，不僅連續(xù)多年不予沖賬，甚至手中積壓的未報(bào)賬票據(jù)金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其所借的備用金。備用金管理存在的問題，不僅使會(huì)計(jì)監(jiān)督和信息反饋滯后，而且容易滋生 “公款私存”、私設(shè)“小金庫(kù)”和貪污、挪用備用金等違紀(jì)違規(guī)行為。

(六)“過(guò)渡戶”問題隱性風(fēng)險(xiǎn)凸顯

會(huì)計(jì)集中核算退出，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付之后，絕大部分支付款項(xiàng)實(shí)行直接撥付，即由國(guó)庫(kù)部門按要求把款項(xiàng)撥付到相關(guān)供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。而有的單位感覺到備用金不足，在相關(guān)部門默認(rèn)下，繞開銀行賬戶管理制度打“擦邊球”，為了“結(jié)算方便”以個(gè)人的名譽(yù)，在金融部門開設(shè)“私人存折”，由國(guó)庫(kù)部門把款項(xiàng)撥付到“私人存折”然后進(jìn)行二次撥付，不僅在金額上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了授權(quán)支付的范圍，也帶來(lái)了嚴(yán)重的管理風(fēng)險(xiǎn)。

(七)內(nèi)控制度與基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)各行其道

內(nèi)控制度與內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作兩者之間是緊密關(guān)聯(lián)的不可分割的整體，有了內(nèi)控制度就應(yīng)當(dāng)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)制度，內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)制度應(yīng)當(dāng)貫穿內(nèi)部控制的始終。由于財(cái)政支出涉及范圍廣泛，這樣就需要針對(duì)不同的行業(yè)建立一套與之相適應(yīng)的科學(xué)完整的指標(biāo)體系進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但該體系目前還沒有真正地建立起來(lái)，這樣就無(wú)法采取比較準(zhǔn)確的辦法來(lái)評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效，使得績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)施過(guò)程中缺乏客觀性。在推行內(nèi)部控制制度實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在有的單位建立了內(nèi)部控制制度，但沒有建立與之相匹配的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)制度，兩都之間成為“兩張皮”。

(八)資金管理源頭弱化，削弱了內(nèi)控制度執(zhí)行力

財(cái)政預(yù)算管理是內(nèi)部控制制度的源頭。當(dāng)前，隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)，預(yù)算控制得到了一定程度加強(qiáng)，但仍較薄弱。一是不漲船高式的增量預(yù)算編制方法仍然存在。如：當(dāng)年的預(yù)算用得多，則下年就會(huì)相應(yīng)增加預(yù)算；當(dāng)年的預(yù)算沒有用完，來(lái)年就極可能削減預(yù)算，導(dǎo)致許多部門有一種財(cái)政的錢不花白不花的心態(tài)。二是預(yù)算編制還比較粗糙。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支實(shí)績(jī)、預(yù)算單位的業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，部分單位都還沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。三是預(yù)算剛性不夠。除了預(yù)算編制不夠完整和細(xì)化之外，支出的控制把關(guān)不嚴(yán)，專項(xiàng)支出的頻繁追加等，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算數(shù)與預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果即財(cái)政決算相去甚遠(yuǎn)，這樣削弱了預(yù)算的約束力，也削弱了內(nèi)控制度控制力。

四、建立健全縣級(jí)財(cái)政內(nèi)部控制制度的建議

(一)調(diào)整財(cái)政監(jiān)督職能，夯實(shí)“大監(jiān)督”基石

《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》自2012年5月1日起頒布實(shí)施以來(lái)，作為第一部全面規(guī)范財(cái)政監(jiān)督行為的法律制度，對(duì)財(cái)政監(jiān)督主體、對(duì)象、范圍、權(quán)限、程序和方式等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。其中，第二條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門依法對(duì)單位和個(gè)人涉及財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督。第十條規(guī)定：財(cái)政部門依法實(shí)施監(jiān)督事項(xiàng)，包括財(cái)稅法規(guī)、政策的執(zhí)行情況；預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算情況；稅收收入、政府非稅收入等政府性資金的征收、管理情況；國(guó)庫(kù)集中收付、預(yù)算單位銀行賬戶的管理使用情況；政府采購(gòu)法規(guī)、政策的執(zhí)行情況；財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行情況等。隨著財(cái)政改革的不斷推進(jìn)與深化，財(cái)政監(jiān)督的職能定位也應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行調(diào)整，雖然在《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》中明確規(guī)定了財(cái)政監(jiān)督應(yīng)由注重事后檢查向事前審查審核、事中跟蹤監(jiān)控、事后檢查處理有機(jī)結(jié)合的全過(guò)程監(jiān)督，但實(shí)際情況仍然是往往偏重財(cái)務(wù)結(jié)果監(jiān)督而忽視過(guò)程監(jiān)督。有鑒于此，我們認(rèn)為，應(yīng)建立內(nèi)部控制監(jiān)督與財(cái)務(wù)結(jié)果監(jiān)督深度融合的新模式。一是創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督方式，深度嵌入內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。對(duì)于財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，增加內(nèi)部控制職能，是財(cái)政監(jiān)督工作一個(gè)新的里程碑。在當(dāng)前不斷全面深化財(cái)政改革的大背景下，要按照 “管控結(jié)合、法治規(guī)范、權(quán)力制衡、協(xié)同監(jiān)督”的原則，把“內(nèi)控辦”真正轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部控制日常監(jiān)督的“實(shí)體”機(jī)構(gòu)，并與現(xiàn)行的“財(cái)政監(jiān)督局”實(shí)現(xiàn)兩塊牌子一套班子。二是明確風(fēng)險(xiǎn)控管職責(zé)，整合財(cái)政監(jiān)督資源。內(nèi)部控制的職責(zé)是以風(fēng)險(xiǎn)控制為主，在法規(guī)政策、技術(shù)支持、流程操作、考核評(píng)價(jià)等方面共同規(guī)范財(cái)政監(jiān)督行為，從而建立起順向相互印證與制衡、逆向可追溯問責(zé)的監(jiān)督管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控、內(nèi)審、對(duì)外檢查相互聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)、監(jiān)督有效的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制框架。

(二)增強(qiáng)內(nèi)部控制制度合力與效能

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)覆蓋面廣、鏈條長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，這就對(duì)如何協(xié)調(diào)整合監(jiān)督資源提出了更高的要求。在實(shí)踐中，職能交叉、力量分散、成果碎片化等問題還沒有得到有效解決，因此需要形成一個(gè)立體式、全方位、多維度、寬領(lǐng)域的內(nèi)部控制新體系。全面整合并合理配置財(cái)政人力資源、信息資源、法律資源、技術(shù)資源，尋求最大的內(nèi)部控制效益；實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)、財(cái)政決策機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間共享互動(dòng)與溝通聯(lián)系常態(tài)化。按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)的總體要求，通過(guò)加強(qiáng)歸口管理、授權(quán)控制和流程控制，建立分權(quán)制衡機(jī)制。建立科室、單位內(nèi)部分權(quán)制衡機(jī)制，以科室、單位為基本控制單元，實(shí)行經(jīng)辦人員、科室（單位）領(lǐng)導(dǎo)雙重控制，建立科室（單位）內(nèi)交叉審核和集體審核機(jī)制。建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，各科室、單位加強(qiáng)信息溝通和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)會(huì)商制度，當(dāng)發(fā)生各方面意見爭(zhēng)議較大等重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)時(shí)，召集各單位會(huì)商，及時(shí)掌握信息。

(三)實(shí)行清單督辦制度，對(duì)敷衍塞責(zé)者加大問責(zé)力度

對(duì)重大事項(xiàng)重點(diǎn)督辦，由財(cái)政內(nèi)部控制局開列清單，按照清單進(jìn)行督辦，要求限時(shí)辦理并反饋情況，對(duì)辦理不認(rèn)真、反饋不及時(shí)、情況和數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、整改不力、敷衍了事或推三阻四的單位、責(zé)任人和當(dāng)事人按規(guī)定實(shí)施問責(zé)。

(四)加大績(jī)效管理與評(píng)價(jià)，形成控評(píng)結(jié)合、以評(píng)促控、以評(píng)促建機(jī)制

按照財(cái)政部 《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》文件精神以量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，按照內(nèi)控基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)內(nèi)容，逐項(xiàng)梳理，對(duì)發(fā)現(xiàn)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地加以改進(jìn)，提高內(nèi)部控制水平和效果。一是建立科學(xué)規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系。實(shí)行定量與定性相結(jié)合，以定量為主，定性為輔。內(nèi)部控制績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系指標(biāo)的選擇應(yīng)該以量化指標(biāo)的形式，減少定性類的彈性指標(biāo)。對(duì)于某些無(wú)法量化的指標(biāo)可與定性指標(biāo)相結(jié)合。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)各部門和項(xiàng)目共性指標(biāo)庫(kù)建設(shè)，增強(qiáng)各單位或項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系中內(nèi)生指標(biāo)的可比性。二是構(gòu)建內(nèi)控體系要與主體責(zé)任相聯(lián)系，確保內(nèi)部控制單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全覆蓋，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程。三是建立績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制度。由于過(guò)去缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制度，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與單位應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任相脫節(jié)，無(wú)法觸及單位的自身利益。通過(guò)建立績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制度并使之與預(yù)算資金、政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公示、內(nèi)部控制制度年終考核等相掛鉤的辦法，從而激發(fā)行政事業(yè)單位加強(qiáng)管理主動(dòng)性和積極性。

(五)健全行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，為內(nèi)部控制制度夯實(shí)管理基礎(chǔ)

因?qū)嵭袝?huì)計(jì)集中核算制度改革，造成的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和人員被削弱的狀況，要加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化和更新會(huì)計(jì)知識(shí)，提高其專業(yè)業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)。提高財(cái)會(huì)人員的職業(yè)道德素質(zhì)，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)，提升會(huì)計(jì)操作質(zhì)量，減少違法行為發(fā)生。針對(duì)有的單位以編制少、人員少、業(yè)務(wù)量不大為借口，讓會(huì)計(jì)、出納一肩挑的問題，建議采取單一委托或集中委托的辦法，委托中介機(jī)構(gòu)代理記賬。

(六)形成齊抓共管、內(nèi)外呼應(yīng)的“閉合型”內(nèi)部控制協(xié)調(diào)機(jī)制

緊密結(jié)合財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制建設(shè)，繼續(xù)做好并充分應(yīng)用“大數(shù)據(jù)”比對(duì)平臺(tái)，督促整改一批突出問題，糾正查處一批侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題，建立完善一批有效管用的制度規(guī)定，為惠民政策在基層落實(shí)提供紀(jì)律保障和制度支撐。2016年8月，南漳縣針對(duì)全縣在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼“大數(shù)據(jù)”比對(duì)中反映出的一些問題，縣財(cái)政局與縣農(nóng)業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼管理的意見》，再一次明確補(bǔ)貼范圍和依據(jù)，規(guī)范補(bǔ)貼操作程序，加強(qiáng)重點(diǎn)人群監(jiān)管，修正農(nóng)戶補(bǔ)貼信息，完善土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，做好“一本通”管理等，有效地堵塞管理漏洞，杜絕再次發(fā)生侵害農(nóng)民利益事件。加強(qiáng)與審計(jì)部門的工作配合，實(shí)現(xiàn)查處結(jié)果互認(rèn)、共享，避免重復(fù)檢查，以提高工作效率。加強(qiáng)與國(guó)、地稅務(wù)部門的工作配合，扎實(shí)開展稅源再分析、底數(shù)再摸清工作，全面、準(zhǔn)確掌握稅源變動(dòng)情況，把握組織收入主動(dòng)權(quán)。結(jié)合稅源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，及時(shí)、全面、有針對(duì)性地開展稅源調(diào)查，了解掌握企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，深入分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)稅收收入的影響，摸清稅源底數(shù)。加強(qiáng)稅源預(yù)測(cè)。深入實(shí)體稅源，全面了解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收政策變化對(duì)稅源的影響。針對(duì)組織收入中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，完善信息交換機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、挖掘稅源，切實(shí)提高稅收分析時(shí)效性和針對(duì)性，為稅收收入分析預(yù)測(cè)提供有力的數(shù)據(jù)支持。通過(guò)建立齊抓共管的協(xié)調(diào)機(jī)制，大力促進(jìn)財(cái)政內(nèi)部控制的外網(wǎng)建設(shè)，形成內(nèi)外呼應(yīng)的管控之勢(shì)。

(七)加強(qiáng)預(yù)算編制的源頭控制，不斷推進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化

預(yù)算編制是內(nèi)部控制制度的源頭。要嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》規(guī)定精神，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化。一是完善預(yù)算編制體系。細(xì)化預(yù)算編制，完善預(yù)算定額體系、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)體系、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，建立資產(chǎn)、績(jī)效、執(zhí)行與預(yù)算相結(jié)合的機(jī)制。深化部門預(yù)算改革，規(guī)范預(yù)算編制程序，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，切實(shí)減少預(yù)留項(xiàng)目，提高預(yù)算編制精準(zhǔn)率、到位率；二是加強(qiáng)相關(guān)部門財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的使用。嚴(yán)格控制部門結(jié)余資金規(guī)模，統(tǒng)籌安排使用部門結(jié)余資金，建立結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理與預(yù)算編制相銜接的激勵(lì)約束機(jī)制；三是推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算的滾動(dòng)管理，清理、整合、撤銷原來(lái)“只進(jìn)不出”的預(yù)算專項(xiàng)安排，并嚴(yán)格控制新增專項(xiàng)資金；四是將預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度掛鉤。在預(yù)算編制前掌握部門各項(xiàng)目支出執(zhí)行情況，對(duì)于執(zhí)行進(jìn)度慢的，按比例核減下年預(yù)算；五是增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性。要完整編報(bào)各項(xiàng)收入和支出，提高本級(jí)財(cái)政預(yù)算編報(bào)的完整性。六是從嚴(yán)控制一般性性支出，要規(guī)范部門預(yù)算的監(jiān)督，增強(qiáng)部門預(yù)算的透明度，實(shí)現(xiàn)全部財(cái)政性資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

(八)推進(jìn)與內(nèi)部控制的制度緊密結(jié)合的金財(cái)工程建設(shè)

按照財(cái)政部提出的“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、逐步完善”的原則，在現(xiàn)有的信息化建設(shè)平臺(tái)基礎(chǔ)上，積極融合并實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制信息化。建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制信息化、程序化和常態(tài)化。通過(guò)信息采集、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等技術(shù)手段，強(qiáng)化流程控制，做到過(guò)程留痕、責(zé)任可追溯。嚴(yán)格按照《政府信息公開條例》的要求，著力打造“陽(yáng)光財(cái)政”，建設(shè)覆蓋財(cái)政各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的惠民政策公示平臺(tái)，在保證惠民政策資金公平、公正、公開、真實(shí)、明晰的前提下全部上網(wǎng)公布，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督，達(dá)到以信息化平臺(tái)為載體促進(jìn)內(nèi)部控制的制度建設(shè)的目的?！?/p>

（課題組長(zhǎng)：朱志雄 副組長(zhǎng)：張恒義 施傳元，成員：宋少南郭道軍康萬(wàn)勇 張?jiān)獤| 陳新恒，執(zhí)筆：陳新恒）

[1]支博.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)研究［J］.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014，（02）

[2]王慧智.論加強(qiáng)單位的內(nèi)部控制建設(shè)［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2015，（06）.

[3]徐紅珠.淺談行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)部控制建設(shè)［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2015，（15）.

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）

本欄目由浙江中煙工業(yè)有限責(zé)任公司協(xié)辦