高月嬌

（沈陽(yáng)市環(huán)境技術(shù)評(píng)估中心，遼寧沈陽(yáng) 110000）

1 基本信息

近年來(lái)，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的重要性越來(lái)越突出，在世界范圍內(nèi)掀起了保護(hù)環(huán)境的運(yùn)動(dòng)。為了強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)中的公眾參與，我國(guó)有針對(duì)性地建立起了以公眾參與為主的環(huán)境管理機(jī)制。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要指一定程度上對(duì)環(huán)境的整體建設(shè)有影響的項(xiàng)目與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度興起之前，要對(duì)可能造成一定環(huán)境影響的事件進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)，進(jìn)而提出相關(guān)的環(huán)境影響與防治方案的針對(duì)性報(bào)告，最終按照法定程序由環(huán)境行政機(jī)關(guān)審批。在這評(píng)價(jià)的具體實(shí)施過(guò)程中，可以說(shuō)公眾參與是這一評(píng)價(jià)的重要組成部分。這一方式主要將公眾參與的行為融入具體的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，不僅可以使環(huán)境評(píng)價(jià)工作朝著客觀性發(fā)展，還能進(jìn)一步提供公民自身的環(huán)境意識(shí)。

2 問(wèn)題的提出

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐加快，與之而來(lái)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生，為進(jìn)一步解決這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不可避免的矛盾沖突，環(huán)境公眾參與機(jī)制得以發(fā)展。近年來(lái)，作為一種較為有效的環(huán)境應(yīng)對(duì)機(jī)制，這一機(jī)制被世界各國(guó)所認(rèn)可和接受。1991年，環(huán)境公眾參與機(jī)制在中國(guó)首次被提出。2002年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則更加凸顯出公眾參與建設(shè)對(duì)整體環(huán)境的影響，開(kāi)始以聽(tīng)證會(huì)或是辯證會(huì)等的形式呈現(xiàn)。但是值得注意的是這項(xiàng)法律在公眾參與層面尚停留在起始的規(guī)范階段。從這部法律開(kāi)始，我國(guó)在有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的整體評(píng)價(jià)制度不斷得到完善。由此可知，在我國(guó)乃至世界范圍內(nèi)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度越發(fā)呈現(xiàn)出與公眾的密切聯(lián)系。

3 公眾參與存在的問(wèn)題

3.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與主體與方式不明確

我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》都未明確公眾的范圍。公眾范圍的模糊，留下了很大的自由裁量空間，也在很大程度上影響了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量。在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的第五條中就有鮮明地提出，其雖然確定公眾通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)參與整體的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但值得注意的是，其除了在相關(guān)條文中采用一定的論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等具體形式外，對(duì)所規(guī)定的“適當(dāng)方式”沒(méi)有做出具體解釋?？梢哉f(shuō)，這種抽象規(guī)定從一開(kāi)始就不能使公眾進(jìn)一步明確自己所能參與的方式。

3.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度缺乏公眾的廣泛參與

參照我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》可知，對(duì)公眾的參與要求相對(duì)嚴(yán)格。其中只規(guī)定兩種“對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目”才能讓公眾參與評(píng)價(jià)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中明確規(guī)定“適用于下列建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與”，具體分為：①對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目；②環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)批準(zhǔn)后，項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目。

3.3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度缺乏公眾的全程參與

查閱有關(guān)立法的具體文件不難看出，在我國(guó)現(xiàn)階段范圍內(nèi)對(duì)公眾參與的實(shí)際原則性要求較強(qiáng)，但具體的可操作性相對(duì)較差。與其他一些國(guó)家所制定的有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相比，我國(guó)的制度整體的公眾參與性上缺乏明確與嚴(yán)格的具體規(guī)定。在制定有關(guān)環(huán)境影響的評(píng)價(jià)方面，日本在環(huán)境影響的具體評(píng)價(jià)方面在實(shí)施單位編寫上要求需要征求市民的同意。之后的項(xiàng)目后續(xù)調(diào)查中，也需要及時(shí)向公眾公布調(diào)查結(jié)果。

4 強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與機(jī)制的對(duì)策

4.1 加大參與主體的參與力度，豐富參與方式

加大參與主體的重點(diǎn)參與力度主要表現(xiàn)在進(jìn)一步擴(kuò)大參與主體的具體實(shí)施范圍，更加突出重點(diǎn)群體的參與力度，如利益相關(guān)主體和弱勢(shì)群體等。這就要求在征求相關(guān)部門的具體意見(jiàn)時(shí)，除邀請(qǐng)一些有經(jīng)驗(yàn)的專家協(xié)同討論外，還應(yīng)邀請(qǐng)一些大眾及社會(huì)群體共同參與討論，發(fā)表個(gè)人見(jiàn)解。除此之外，為進(jìn)一步加大主體的參與力度，還可采用形式多樣的方式對(duì)其進(jìn)行豐富，具體可采用座談會(huì)、討論會(huì)等形式來(lái)闡述公眾自發(fā)的個(gè)人意見(jiàn)。除了采用上述常見(jiàn)的幾種聽(tīng)證模式外，為進(jìn)一步提高公眾參與的廣泛性和積極性，還可有針對(duì)性地采用其他方式，以便發(fā)揮公眾參與的有效性和積極性。

4.2 擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體參與范圍

參照我國(guó)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》可知，我國(guó)在公眾參與的對(duì)象劃分上具體可以分為兩類：一類是對(duì)整體環(huán)境造成一定的不良影響，并且具體涉及相關(guān)公眾直接環(huán)境權(quán)利的現(xiàn)實(shí)規(guī)劃上；一類是對(duì)環(huán)境可能造成的不可避免的重大影響，并且可以編制到具體的環(huán)境影響報(bào)告書中的建設(shè)項(xiàng)目上。其中，前一種對(duì)與公眾如何參與沒(méi)有較為明確的規(guī)定。

4.3 擴(kuò)大公眾參與力度

對(duì)比當(dāng)下的法律法規(guī)來(lái)看，公眾自身參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程受限。其只能參與到一些具體的對(duì)環(huán)境有著不可避免影響的具體規(guī)劃項(xiàng)目上去，卻不能直接參與到全過(guò)程中。就此而言，可以借鑒美國(guó)的一些模式，進(jìn)而在編制具體的有關(guān)環(huán)境影響的現(xiàn)實(shí)性報(bào)告時(shí)，必要時(shí)應(yīng)及時(shí)聽(tīng)取來(lái)自公眾的意見(jiàn)，再有針對(duì)性地對(duì)整個(gè)參與評(píng)價(jià)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行針對(duì)性的合理設(shè)置。

4.4 增強(qiáng)公眾意見(jiàn)的法律效力

公眾意見(jiàn)在現(xiàn)階段的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中發(fā)揮著較為重要的積極作用，但是從具體的實(shí)施情況來(lái)看，其對(duì)整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用甚微。從某種程度上來(lái)說(shuō)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》較之于過(guò)去有了一定程度上的進(jìn)步，但是具體的相關(guān)問(wèn)題，如公眾的社會(huì)救濟(jì)等問(wèn)題還沒(méi)有明確解決。之后所要承擔(dān)的法律后果也沒(méi)有明確清晰的規(guī)定。由此可見(jiàn)，在現(xiàn)階段的發(fā)展中，我國(guó)還不能夠做到真正賦予公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的決策權(quán)利。為此，有關(guān)部門可以通過(guò)賦予公眾意見(jiàn)真正的實(shí)施效力的方式擴(kuò)寬公眾的參與力度，及時(shí)給予公眾合理發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，并對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行處理，及時(shí)公布及反饋，進(jìn)而撰寫相關(guān)的環(huán)境評(píng)估報(bào)告等，逐漸完善公眾事后相關(guān)救濟(jì)的有效法律保障體系。

5 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的重要性越來(lái)越突出，在世界范圍內(nèi)掀起了保護(hù)環(huán)境的運(yùn)動(dòng)。為了強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)中的公眾參與，我國(guó)有針對(duì)性地建立了以公眾參與為主的環(huán)境管理機(jī)制。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要指一定程度上對(duì)環(huán)境的整體建設(shè)有影響的項(xiàng)目與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度興起之前，要對(duì)可能造成一定環(huán)境影響的事件進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)，進(jìn)而提出相關(guān)的環(huán)境影響與防治方案的針對(duì)性報(bào)告，最終按照法定程序由環(huán)境行政機(jī)關(guān)審批。2018年7月生態(tài)環(huán)境部將《暫行辦法》修訂為《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，從規(guī)范性文件“升格”為部門規(guī)章，提升了法律效力，借此提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的實(shí)際效果，使公眾參與在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)過(guò)程中真正發(fā)揮作用。