吳舜澤, 申宇, 郭林青, 邢晶晶

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心, 北京 100029)

自1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議開(kāi)始, 中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理之路至今已走過(guò)40 余年。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 社會(huì)進(jìn)步以及公眾環(huán)境意識(shí)的提高, 中國(guó)確立了保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策, 實(shí)施 “五位一體” 總體戰(zhàn)略、 可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略, 探索走生態(tài)優(yōu)先、 綠色發(fā)展新路, 建立并形成了行政管制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、 公眾參與綜合運(yùn)用的環(huán)境政策體系。

1 中國(guó)環(huán)境戰(zhàn)略政策發(fā)展階段

1.1 探索起步階段(1972—1983年)

1972年5月, 聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩召開(kāi)了第一次人類環(huán)境會(huì)議, 中國(guó)派代表參加, 開(kāi)始意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的影響。1973年8月, 第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議在北京召開(kāi), 會(huì)議通過(guò)了 《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行)》, 中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)開(kāi)始起步[1-2]。這個(gè)階段環(huán)境保護(hù)逐漸得到重視, 國(guó)家開(kāi)始運(yùn)用法律法規(guī)等手段實(shí)施環(huán)境保護(hù), 先后出臺(tái)了 《工業(yè)“三廢” 排放試行標(biāo)準(zhǔn)》 《中華人民共和國(guó)防止沿海水域污染暫行規(guī)定》 等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn), 1979年9月, 通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》, 環(huán)境保護(hù)開(kāi)始有法可依[3-4]。這個(gè)階段, 國(guó)家在工業(yè) “三廢” 處理等方面進(jìn)行了初期探索, 確定了北京、 杭州、 蘇州、 桂林等重點(diǎn)治理城市, 但由于受國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 意識(shí)理念等因素限制, 環(huán)境政策并未發(fā)揮太大作用, 國(guó)家只有少量命令控制型政策出臺(tái)。

1.2 初創(chuàng)建立階段(1984—1991年)

1983年底, 第二次全國(guó)環(huán)保會(huì)議召開(kāi), 會(huì)上提出將環(huán)境保護(hù)上升到基本國(guó)策, 明確了環(huán)境保護(hù)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位。1984年, 國(guó)務(wù)院出臺(tái) 《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》, 提出了環(huán)境保護(hù)的有關(guān)政策、規(guī)劃, 推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)的發(fā)展。1989年, 國(guó)務(wù)院召開(kāi)第三次全國(guó)環(huán)保會(huì)議, 確立了 “三大政策” “八項(xiàng)制度”。這個(gè)階段環(huán)境保護(hù)地位有所提升[2], 被寫入了政府工作報(bào)告, 納入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。環(huán)境法律、 法規(guī)進(jìn)一步完善, 環(huán)保法經(jīng)過(guò)試行后進(jìn)行了修訂并頒布實(shí)施。截至1991年, 國(guó)家共制定并頒布了 《水污染防治法》 《大氣污染防治法》 《環(huán)境噪聲污染防治條例》 等在內(nèi)的十余部資源環(huán)境法律、 20 多件行政法規(guī)、 20 多件部門規(guī)章[5-7], 環(huán)境政策得到完善, 政策體系初見(jiàn)雛形。“三大政策” “八項(xiàng)制度” 初步構(gòu)成了中國(guó)環(huán)境管理政策體系, 特別是目標(biāo)責(zé)任制、 排污收費(fèi)制度、 “三同時(shí)”、 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度政策影響深遠(yuǎn)。

1.3 框架完善階段(1992—2002年)

1992年, 中國(guó)派代表參加在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì), 頒布 《中華人民共和國(guó)環(huán)境與發(fā)展報(bào)告》 和 《關(guān)于出席聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的情況及有關(guān)對(duì)策的報(bào)告》, 提出施行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1994年, 國(guó)務(wù)院通過(guò) 《中國(guó)21 世紀(jì)議程》, 提出要實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。這一階段, 環(huán)境保護(hù)地位進(jìn)一步提升, 國(guó)家提出了建立和完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的環(huán)境政策、 法律、 標(biāo)準(zhǔn)和管理制度體系, 提出了“一控雙達(dá)標(biāo)”, 實(shí)施了 “33211 工程”[8-9]。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮了作用, 國(guó)家明確了環(huán)保投資的渠道, 排污許可制度開(kāi)展試點(diǎn), 在太原、 柳州、 貴陽(yáng)、 平頂山、 開(kāi)遠(yuǎn)和包頭6 個(gè)城市進(jìn)行大氣排污交易政策試點(diǎn)工作。同時(shí), 大力推進(jìn)清潔生產(chǎn), 推行環(huán)境標(biāo)志制度,國(guó)家實(shí)行環(huán)保產(chǎn)業(yè)減稅、 提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

1.4 提升發(fā)展階段(2003—2012年)

2003年, 中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀。2005年, 黨的十六屆五中全會(huì)首次把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)確定為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù), 同年, 國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》, 把環(huán)境保護(hù)提到更加重要的戰(zhàn)略位置[10]。這一階段, 國(guó)家在 “九五” 計(jì)劃的基礎(chǔ)上, 加強(qiáng)了污染物總量控制, 實(shí)行約束性目標(biāo)管理, 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策蓬勃發(fā)展, 產(chǎn)業(yè)政策相繼出臺(tái), 生態(tài)補(bǔ)償、 綠色信貸、 綠色保險(xiǎn)、 綠色證券等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策開(kāi)始試點(diǎn)[7,10]。環(huán)境與貿(mào)易、 氣候與能源受到關(guān)注,中國(guó)加入WTO(世界貿(mào)易組織), 開(kāi)始積極參與WTO 環(huán)境與貿(mào)易、 自由貿(mào)易協(xié)定、 APEC 環(huán)境產(chǎn)品清單等相關(guān)談判, 同時(shí), 《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》 出臺(tái)。隨著國(guó)家層面環(huán)境戰(zhàn)略方針的進(jìn)一步明確, 環(huán)境保護(hù)政策出臺(tái)力度加大, 綜合環(huán)境政策體系逐步建立。

1.5 改革突破階段(2013年至今)

黨的十八大以來(lái), 中國(guó)把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位, 將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè) “五位一體” 總體布局, 努力建設(shè)美麗中國(guó), 實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展[11]。2015年, 新環(huán)保法正式施行, 對(duì)企事業(yè)單位排污行為實(shí)施嚴(yán)懲重罰。2018年, “生態(tài)文明” 寫入憲法, 召開(kāi)全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì), 正式確立習(xí)近平生態(tài)文明思想, 生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展階段。這個(gè)階段, 國(guó)家頒布實(shí)施水、 氣、 土三個(gè)十條, 強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保問(wèn)責(zé)機(jī)制, 大力推動(dòng)綠色發(fā)展, 改革環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策, 推進(jìn)建設(shè)綠色金融體系。改革排污許可制度,推行企事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi), 創(chuàng)立實(shí)施生態(tài)紅線管控, 以中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察為代表的黨委政府及其有關(guān)部門責(zé)任體系基本建立, 形成了大環(huán)保格局。

2 中國(guó)環(huán)境戰(zhàn)略與政策發(fā)展特點(diǎn)

經(jīng)過(guò)40 多年的發(fā)展, 中國(guó)環(huán)境戰(zhàn)略與政策已經(jīng)形成了較為完整的體系架構(gòu), 在戰(zhàn)略理念、 政策導(dǎo)向、 政策手段等方面都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

在環(huán)境戰(zhàn)略理念方面, 目前我國(guó)已經(jīng)由 “先污染后治理、 邊污染邊治理、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)” 向“保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重、 協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)、 ‘綠水青山就是金山銀山’ ”轉(zhuǎn)變[12]。在政策導(dǎo)向方面, 正在從總量為主向質(zhì)量為核心、 兼顧總量、 防范風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變, 從行政區(qū)域?yàn)橹飨驈?qiáng)化區(qū)域流域綜合調(diào)控轉(zhuǎn)變, 從全面平推向突出重點(diǎn)、 差異化施策轉(zhuǎn)變, 從小環(huán)保到管生產(chǎn)、 管發(fā)展、 管行業(yè)的必須管環(huán)保的大環(huán)保格局轉(zhuǎn)變。在政策手段方面, 從行政執(zhí)法向執(zhí)法、 司法、 社會(huì)信用、 經(jīng)濟(jì)手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變, 著力構(gòu)建黨委負(fù)責(zé)、 政府主導(dǎo)、 企業(yè)主體、 社會(huì)組織和公眾共治的環(huán)境治理體系。

3 中國(guó)環(huán)境戰(zhàn)略與政策展望

從站起來(lái)到富起來(lái)再到強(qiáng)起來(lái), 中國(guó)工業(yè)化、 城市化處于新階段、 有新特征, 新時(shí)期我國(guó)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略與政策要應(yīng)對(duì)新情況、 解決新問(wèn)題, 必須更加著眼于滿足人民群眾美好生活的需求, 更加重視推動(dòng)制度重構(gòu)和綠色轉(zhuǎn)型。

3.1 推動(dòng)走上生態(tài)優(yōu)先、 綠色發(fā)展的新路

目前中國(guó)的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題日益交織, 進(jìn)入了一個(gè)復(fù)雜而敏感的新階段。因此, 環(huán)境戰(zhàn)略與政策的發(fā)展需要實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系從被動(dòng)到主動(dòng)、 倒逼到內(nèi)化、 外掛到融入的問(wèn)題, 在營(yíng)造有利于生態(tài)環(huán)保的社會(huì)氛圍的同時(shí), 加強(qiáng)實(shí)操指導(dǎo), 讓 “美麗經(jīng)濟(jì)” 成為普遍追求,讓綠色發(fā)展成為普遍形態(tài)[13]。針對(duì)現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的分化現(xiàn)象, 未來(lái)環(huán)境政策要強(qiáng)化進(jìn)行中短期不同影響傳導(dǎo)機(jī)制和作用機(jī)理對(duì)比研究, 尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū), 把統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)和環(huán)保做實(shí), 實(shí)現(xiàn)多效多贏; 加強(qiáng)對(duì) “綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化機(jī)制和路徑研究, 挖掘自然資本價(jià)值, 提煉欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何兌現(xiàn)的可操作、可復(fù)制的路徑和政策, 實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、 劣質(zhì)低價(jià)。

3.2 著力強(qiáng)化制度政策的內(nèi)生動(dòng)力

現(xiàn)階段, 中國(guó)已經(jīng)具備較為完整的政策體系, 環(huán)境管理政策、 經(jīng)濟(jì)政策、 社會(huì)政策并用, 未來(lái)需要打通戰(zhàn)略與政策通道, 以政策受體為對(duì)象優(yōu)化建立政策簇和制度鏈, 激勵(lì)與約束并重, 結(jié)合國(guó)情和社會(huì)文化尋找綠色發(fā)展方式和生活方式更具操作性的政策抓手, 促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)在經(jīng)濟(jì)、 政治、 文化、 社會(huì)等方面內(nèi)化、 固化, 推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)走向更加自覺(jué)、 更加主動(dòng)的新階段。在環(huán)境管制政策方面, 重在政策落地, 強(qiáng)調(diào)政策的有效性; 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策重在激勵(lì), 切勿一味追求創(chuàng)新而迷失政策方向, 要按照目標(biāo)導(dǎo)向和效果導(dǎo)向、 問(wèn)題導(dǎo)向推動(dòng)經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展; 環(huán)境社會(huì)政策重在引導(dǎo), 解決社會(huì)意識(shí)高但行動(dòng)力低的問(wèn)題, 做到知行合一, 把生態(tài)環(huán)境保護(hù)變?yōu)橐环N價(jià)值觀, 變?yōu)楣竦男袨闇?zhǔn)則, 推動(dòng)黨委政府、 企業(yè)、 社會(huì)共治, 深度參與政策制定的全過(guò)程。

3.3 加強(qiáng)政策統(tǒng)籌協(xié)同

黨的十九屆四中全會(huì)提出, 堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系, 促進(jìn)人與自然和諧共生。完善制度體系就需要各類政策統(tǒng)籌、 協(xié)同, 按照源頭、 過(guò)程、 后果嚴(yán)管, 進(jìn)行系統(tǒng)分析, 避免政策之間相互矛盾、 疊加、 放大、 拮抗等問(wèn)題。因此, 要加強(qiáng)環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)政策、 社會(huì)政策的統(tǒng)籌, 加強(qiáng)資源、 生態(tài)、 環(huán)境聯(lián)動(dòng), 對(duì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策推行分析論證。同時(shí)要建立單項(xiàng)環(huán)境政策的統(tǒng)籌評(píng)估, 注重政策實(shí)施的成本和條件, 解決政策疊加的綜合影響問(wèn)題, 實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同增效, 強(qiáng)化政策的可預(yù)期性。建立政策評(píng)估技術(shù)體系, 注重形勢(shì)分析與政策工具箱儲(chǔ)備研究, 加強(qiáng)前瞻性、 預(yù)判分析, 盡早健全生態(tài)文明新時(shí)代的系統(tǒng)、 科學(xué)、 高效的生態(tài)環(huán)境政策體系, 著力提升環(huán)境治理效能, 使制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理成效。