侯小菲

天津社會科學院 資源環(huán)境與生態(tài)研究所， 天津 300191

1 政策工具的應用原則

在環(huán)境領域中， 對決策者來說最重要的是確定合適的政策工具， 這個問題既是學術研究的討論， 也是參與的決策過程。［1］決策者會有自己掌握的可能的政策工具組合方案， 包括產品或工序的禁令、 技術標準、 執(zhí)行標準、 稅收、 補貼、 可交易的許可證、 侵權責任、 信息公開， 行業(yè)自律和管理調控等。 不同的工具在不同情況下適用于不同類型的問題， 而面臨的挑戰(zhàn)則是如何確定在不同情況下哪個工具或工具的組合是最合適的選擇。

做出選擇有以下幾個原則和標準， 包括： （1） 效率原則， 評估政策工具達到污染控制水平， 最大限度提高凈收益的能力； （2） 成本收益原則， 評估政策工具以最低成本實現給定污染減排水平的能力； （3） 其他經濟和非經濟的標準， 包括分配公平和政治決策過程的透明度。［2］［3］［4］

關于政策工具選擇方面規(guī)范化的文獻很多， 大部分文獻的重點在于比較一種工具或者兩種及更多工具的使用。 近年來已有一些文獻探討了多種政策工具組合的經濟性， 特別是數量工具和價格杠桿相結合的混合型工具。 與此相反， 在政策世界中， 使用多種政策工具的組合非常普遍， 很少出現混合型工具。 對經濟學家來說， 使用多種政策工具通常是臨時出現的特例， 和經濟效率或是成本有效性無關。

因此， 可以假定在次優(yōu)的世界中達到最優(yōu)使用多種政策工具更為合適。 從福利經濟學第一定理的意義上來說， 有效率的一般均衡需要的背景是在完全競爭市場下。 次優(yōu)的一般定義是， 在一般均衡體系中如果有至少一個約束條件阻止實現帕累托最優(yōu)條件， 那么實現其他帕累托最優(yōu)條件對于福利改善來說就不再是必要的了。

多種政策工具的背景下有兩種考慮次優(yōu)問題的方向。 第一種是有多種約束條件， 這些條件可能是政治約束、 市場失靈或者是政策失靈， 但是這些約束條件中只有幾個可以隨時去掉。 那其他約束條件繼續(xù)存在對政策選擇會產生什么樣的影響呢？ 第二種考慮次優(yōu)問題的方向是， 有一個不能克服的外生約束條件， 同樣可能來自于政治約束、 市場失靈或是政策失靈。 這個外生約束條件對最優(yōu)工具選擇有什么樣的影響呢？

第二部分描述了一些多種政策工具在實際應用中的案例。 這部分闡明在環(huán)境和自然資源管理領域應用多種政策工具的情況很廣泛。 第三部分回顧了次優(yōu)理論在環(huán)境政策中應用最多的研究， 即扭曲性稅收的存在。 這部分強調了政策組合的使用在次優(yōu)世界中的重要性， 也闡明了多種政策工具如何在次優(yōu)的世界中達到最優(yōu)， 其他重點談到多種政策工具在次優(yōu)理論下適合應用的幾個領域。 第四部分探討了存在多種約束條件， 但是只有一些約束條件可以隨時去掉的實例。 這部分首要關注點是多種市場失靈的存在， 并論證了這些約束條件在一般均衡體系中也適合政策組合的使用。 第五部分探討了一種外生約束條件影響環(huán)境政策的最優(yōu)政策選擇的實例。

2 多種政策工具在實際中的應用

使用多種政策工具很正常， 并不是環(huán)境和自然資源管理方面的特例。 這部分描述了多種政策工具在三個主要領域的實際應用： 能源效率， 有毒化學品控制和漁業(yè)管理。

2.1 能源效率

追求更高的能源效率的政策非常普遍。 在此以美國用來調整能源效率的政策組合為例進行說明， 這樣的政策組合在世界范圍內也是普遍使用的。

在美國， 能效標準有商用電器和家用電器之分，國會第一次規(guī)定這些標準是在1987 年頒布的《國家電器能源節(jié)約法》 （NAECA）。 美國能源部制定和更新商用電器和家用電器的能效標準， 這些電器包括：冰箱和冰柜、 空調、 熒光燈鎮(zhèn)流器、 白熾反射燈、 洗衣機和烘干機、 洗碗機、 廚房爐灶和烤箱、 泳池加熱器和熱水器等。 達不到最低能效標準的產品無法在美國銷售。

除此之外， 信息披露工具也可以用于提高能效。聯邦貿易委員會頒布的《家電標簽法規(guī)》 自1980 年開始生效， 該法規(guī)要求所有新的冰箱和冰柜、 熱水器、 洗碗機、 洗衣機和烘干機， 空調， 熱泵和鍋爐等必須有“能源指南” 標簽才能進行出售。 這些標簽標注了家電的年能源消耗估計值以及與不同品牌的同類家電相比較的能耗情況。

還有一個由美國環(huán)境保護署和能源部聯合執(zhí)行的附加標簽方案， 稱為“能源之星” 項目。 該項目通過為眾多家用和商用電器制定能效準入資格來鼓勵開發(fā)和消費節(jié)能產品。 符合準入資格的電器可以擁有“能源之星” 標簽。 該項目還與零售商合作推廣和營銷有“能源之星” 標簽的產品， 并提供給消費者與能源之星產品相關的節(jié)約成本的信息。

還有很多用于提高能效的自愿性項目。 在20 世紀90 年代， 綠色照明項目就是重要的鼓勵企業(yè)采用更高效照明的自愿性項目。 參加的企業(yè)與美國環(huán)境保護署簽訂了備忘錄， 并同意對他們的設施和盈利進行抽查。 作為交換， 美國環(huán)保署提供節(jié)能照明技術、 融資方案以及公眾認可度方面的信息。 近年來， 美國環(huán)保署確立了氣候領導者項目， 這是一個旨在鼓勵企業(yè)減少溫室氣體排放的自愿性項目（通常通過提高能效來實現）。 參與者設定溫室氣體減排目標， 并定期進行清查來測量他們實現目標的進展情況。 作為交換，美國環(huán)保署提供設定和實現目標的指導以及公眾認可度信息。

2.2 有毒化學品控制

在美國至少有六種不同的政策工具用于控制污染使有毒化學品的危害降到最低， 包括技術標準、 信息公開、 管理性法規(guī)、 政府與業(yè)界的伙伴關系、 自愿性項目以及行業(yè)自律項目等。 雖然之前用美國的例子說明如何使用多種政策工具， 但是全球有很多類似的工具組合用于有毒化學品的控制。

在美國一些行業(yè)根據美國環(huán)境保護署在2000 年頒布的《清潔空氣法案》 的技術標準， 規(guī)定有毒化學物質的排放， 最高的控制技術標準設定在有害空氣污染物的工業(yè)化水平。 接受管制（或有計劃地進行調整） 的行業(yè)范圍包括電力企業(yè)、 金屬冶煉、 干洗店以及眾多的制造業(yè)和公有的污水處理廠。

與此同時， 大部分的制造企業(yè)、 電力企業(yè)、 聯邦機構和采礦工廠都受信息公開條例的制約。 根據《應急計劃》 和《社區(qū)知情權法案》 （EPCRA）， 國會要求制造企業(yè)對公眾公開其排放的近300 種不同的有毒化學物質， 而這些僅僅是《有毒物質排放清單項目》的一部分。 除了報告排放到空氣、 水、 垃圾填埋場和地下灌注的化學物質之外， 這些企業(yè)還必須報告清單列出的化學品的處理或回收量。 這些企業(yè)的年度報告中列出的排放、 異地轉移處理、 回收等信息， 都可以通過美國環(huán)境保護署的網站和第三方網站查詢到。

很多工廠涉及的有毒化學品附加條例是在州一級的水平。 有十二個州對有毒化學品采取管理性法規(guī)。這些法規(guī)要求工廠審查其生產流程， 并制定一套減少有毒化學品的使用和排放的目標和程序。 類似的管理性法規(guī)已經強制規(guī)定， 禁止使用聯邦一級的會造成企業(yè)安全隱患的化學物質。 美國環(huán)境保護署要求使用某些化學物質的廠家制定風險管理計劃， 用于評估工廠內潛在的意外事故發(fā)生的概率， 以及評定降低或消除風險的替代品。

美國環(huán)境保護署和各州制定了行業(yè)與政府的合作方案， 解決有毒化學品的使用和排放。 其中最廣為人知的合作方案是環(huán)保署的環(huán)境設計（DfE） 項目， 該項目在1990 年美國國會通過《污染防治法》 后開始實施［5］［6］［7］， 涉及政府與產業(yè)合作的幾個方面， 評估現有技術， 識別環(huán)境友好型的替代產品， 并評估這些替代產品的貨幣利潤。

美國環(huán)境保護署還制定了一項自愿性項目， 解決有毒化學品的排放問題。 工業(yè)有毒品項目， 通常被稱作33／50 項目， 是始于1991 年的一項自愿性項目，參加者同意其排放的17 種主要有毒化學品到1992 年減少33%， 到1995 年減少50%。［8］［9］作為交換， 公司獲得公眾認可方面的收益。

2.3 漁業(yè)管理

多種政策工具在自然資源管理方面也有廣泛應用。 例如， 在新西蘭， 政策工具組合用于漁業(yè)管理。與其他政策案例一樣， 在新西蘭使用的政策工具組合在其他國家也會使用。

自1986 年以來， 新西蘭漁業(yè)管理的主要政策工具一直是個體可轉讓配額（ITQ） 項目。 商業(yè)漁民最初享有一定的捕撈額度， 他們有權分得一個物種的總可捕量的一定額度。 這些配額可以購買， 也可以用來出售。 目前， 有超過90 種魚類在使用ITQ 系統進行管理。

經濟學家通常認為， 一個成功的ITQ 系統可以代替更傳統的漁業(yè)管理方法， 比如漁具限制和季節(jié)性休漁， 在新西蘭， 這幾個傳統的管理方法與ITQ 系統結合使用。

新西蘭對商業(yè)捕撈和休閑娛樂捕撈都設立了禁漁區(qū)。 配額不能用于禁漁區(qū)的捕撈。 同樣地， 許多漁業(yè)受制于季節(jié)性休漁， 休漁期通常設立在繁殖季節(jié)。 配額也不能在休漁期使用。 休閑娛樂捕撈和商業(yè)漁民都被強制限制漁網的大小。 例如， 藍鱈魚必須大于30cm 長才能允許捕撈。 最后， 新西蘭還規(guī)定了一些漁具的限制， 包括漁網的大小和網孔的尺寸等。

新西蘭也對ITQ 系統內的配額交易進行了限制。例如， 規(guī)定了任何一個公司可以持有許可證的總數上限。 此外， 對外國持有的配額也有限制和要求， 即配額與漁船相關聯以保護配額的所有權。

這三個案例說明的是， 在環(huán)境和自然資源管理領域使用多種政策工具很常見。 但是在什么情況下使用多種政策工具具有經濟上的合理性呢？

3 次優(yōu)環(huán)境下的多種政策工具和政策制定

在一般均衡系統中如果存在一個約束條件阻礙了帕累托最優(yōu)條件的實現， 那么實現其他帕累托最優(yōu)條件不再是可取的， 即不一定會有福利的改善。［10］約束條件可能是市場失靈， 政策失靈或者是政治上的約束。 例如， 可以想象一下， 在一個世界中， 一國決定減少貿易關稅， 而其他國家保留貿易關稅。 基本的經濟分析表明降低貿易關稅的國家福利狀況得到改善。然而， 由于外生約束條件的存在， 即其他國家繼續(xù)征收關稅， 這種降低關稅的政策實際上反而降低了福利。［11］

另一種界定次優(yōu)問題的方式是， 如果有多個約束條件阻礙實現帕累托最優(yōu)條件， 只消除一個約束條件， 并不一定會有社會福利的改善。［10］如果約束條件是市場失靈， 那么次優(yōu)理論認為， 在存在多種市場失靈的世界中， 只消除其中一種市場失靈， 福利可能不會增加。 事實上， 市場失靈可以聯合改善（矯正一種市場失靈可改善其他方面的福利損失）， 聯合增強（矯正一種市場失靈加劇其他方面的福利損失）， 或保持中性（矯正一種市場失靈并不會影響其他方面的福利損失）。 在氣候變化的應對以及空氣污染的治理方面也有這樣的關系存在， 溫室氣體的減排措施可能也會減少大氣污染物， 也可能會增加大氣污染物的排放， 還可能對大氣污染物排放量沒有影響。

次優(yōu)理論是如何影響政策工具選擇的呢？ 這些影響在具體的應用當中已經有了較完善的研究。 例如，探討環(huán)境政策和從勞動力和資本稅出發(fā)的“預先存在的” 扭曲之間的相互作用， 這方面有大量的理論和實證研究。 如果忽略了預先存在的稅收扭曲來比較污染稅和可交易的許可證， 那么這兩個工具的成本效益和效率屬性將會是相同的。 但是， 把污染控制政策與稅收政策放在一起討論的時候這種等價的情況就不成立了。

最優(yōu)和次優(yōu)的結果有不同之處， 其中一個原因就是采用可以創(chuàng)收的政策工具控制污染為減少其他扭曲性稅收提供了機會。 特別是， 從征收污染稅中得到的收入可以用來抵消其他扭曲性稅收的邊際稅率， 比如收入稅和資本稅。［12］［13］［14］這種 “收入循環(huán)效應” 可以降低存在扭曲性稅收的環(huán)境保護政策的總成本， 產生所謂的“雙重紅利”。

利用可以創(chuàng)收的政策工具也會產生稅收的互動效應， 即污染稅成為勞動和資本的隱含稅， 從而提高了商品和服務的成本， 減少了稅后的收益。［15］［16］這種稅收的互動效應抵消了一部分通過收入循環(huán)效應得到的福利。 結合稅收互動效應和收入循環(huán)效應的理論模型表明， 稅收互動效應占據主導地位。 因此， 收入循環(huán)效應只能抵消一部分， 而并非全部的污染控制成本。［17］

因為收入循環(huán)效應的存在， 配合使用多種政策工具可以使得環(huán)境政策的一般均衡成本更低。 特別是，當政策制定者運用收入中立原則， 把征收污染稅和按比例削減扭曲性稅收相結合的時候， 成本是最低的。這種合并的稅收及減稅政策的成本比單獨使用一種政策工具成本更低， 無論這種單獨的政策工具是征收污染稅（沒有收入循環(huán)效應） 還是自由分配的許可證制度。［18］

在次優(yōu)世界中， 政策的相互配合需要達到一個有效率的結果。 事實證明， 在這種情況下， 政策的有效協作也涉及多種政策工具的使用。 后面的第四部分論證了在次優(yōu)世界中需要協同的政策應對往往是使用多種政策工具的一個經濟理由。

4 多種約束條件下的次優(yōu)政策制定

考慮次優(yōu)問題的方法之一是， 有多種約束條件存在， 其中任意一個都會導致一般均衡系統無法達到帕累托最優(yōu)。 這些不同約束條件之間的相互作用是什么？ 政策設計在何種程度上可以解決一個約束條件與其他約束條件的協調呢？ 這部分分析了五對約束條件： （1） 不完全產權和其他外部性； （2） 多種外部性； （3） 市場力量和外部性； （4） 不可觀察的行為和外部性； （5） 不完全信息和外部性。 每種情況下，約束條件都是市場失靈， 而無論這些約束條件是何種性質的， 一般性的結論都可以適用于有多個約束條件存在的情況。

4.1 不完全產權和其他外部性

大多數自然資源管理問題是產權界定不清的直接結果。 典型的例子就是開放式漁業(yè)。 如果海洋屬于私人所有， 最優(yōu)管理策略就是在捕魚的邊際收益等于邊際成本（或凈福利最大化） 的條件下進行捕撈。 但是因為海洋不屬于任何人所有， 捕撈活動就會一直持續(xù)到每個漁民都有正利潤的時候。 因此， 捕撈活動就會一直持續(xù)到總收益等于總成本（凈收益為零） 的時候， 這就會出現較高的初始捕獲率和較低的長期均衡存量和長期捕獲率。 有很多政策工具可以用來解決漁業(yè)管理中這個不完全產權的問題。

在漁業(yè)活動中， 存在一個潛在的第二市場失靈，稱為捕撈的負外部性。 漁業(yè)活動造成的外部性有兩種主要類型。 第一種是非目標物種的附帶捕獲和高級目標物種的捕獲， 附帶捕獲的典型例子有捕撈金槍魚的過程中抓住了海豚， 捕撈蝦的過程中收獲海龜。 第二種漁業(yè)活動導致的外部性是造成棲息地的退化。 例如， 底拖網的捕撈漁船會使得海底物種的棲息地退化。

目前用來管理開放式漁業(yè)帶來的過度捕撈的不良結果的政策工具包括： 禁漁區(qū)， 季節(jié)性休漁， 許可證制度， 漁具限制， 起降費， 使用費， 以及個體可轉讓配額（ITQ） 系統。 收費系統和ITQ 系統在捕撈活動下降時可以實現經濟效益［19］， 但采用個體可轉讓配額系統糾正產權市場的失靈會增加附帶捕獲和高級物種捕獲的激勵［20］［21］［22］。 典型的ITQ 系統的配額是用于陸地上的魚， 而不是用于捕獲到的魚。 在這種類型的ITQ 系統下， 捕獲特定的魚的凈利潤必須和放棄銷售配額獲得的替代收益進行比較。 這種替代收益包括配額的價格減去放棄低價值魚的成本。 相比之下， 在一個開放式的漁業(yè)中， 放棄捕撈的激勵只是銷售魚的凈收益和放棄捕魚的成本的比較。 這可以增加ITQ 系統下高級物種捕獲的激勵。 因此， 不完全的產權和外部性聯合加強了市場失靈。 糾正產權問題的最優(yōu)政策可能會加劇外部性問題。

并不僅僅是存在多個市場失靈的情況下才會使用多種政策工具， 有時一種政策工具能夠用來應對兩種市場失靈。 一些由ITQ 系統產生的外部性可以在系統內部予以糾正。 例如， 當附帶捕獲一個有市場價值的物種時， 并且這種物種也是由ITQ 系統調控的， 那么配額交易可以幫助確保漁民不同物種的配額和他們的捕獲量相匹配。［23］同樣， ITQ 系統也可以為捕獲而設計， 而不是為陸地上的分配設計， 這樣可以消除對高級物種捕獲的激勵。［20］

依賴于ITQ 系統這個單一的政策工具去糾正高級目標物種捕獲或沒有經濟價值的副漁獲物的外部性，以及棲息地的外部性具有重大意義， 雖然在現實中不一定可行。 在這種情況下， 附加的政策工具需要解決負外部性的問題。 有些人認為， ITQ 系統與對高等級魚征稅或低等級魚補貼相結合可以糾正激勵問題。［20］另外， 陸地上的限制需要有個附加條件， 就是一定量的低等級魚可以代替高等級魚， 這樣有助于緩解對高級物種捕獲的激勵。［20］

新西蘭漁業(yè)管理的案例充分體現了傳統的管理手段如何與ITQ 系統相結合共同發(fā)生作用。 從次優(yōu)理論的視角來看， 適用于這種情況的未必是使用最優(yōu)的工具數量， 而是多個市場失靈的存在有時要求政策工具的協同來解決這些失靈。 但是， 探討漁業(yè)管理產權中政策工具組合的選擇還沒有理論或實證方面的研究。

4.2 多種外部性

環(huán)境外部性可能與其他類型的外部性相互作用，共同改善或共同加強影響。 典型的例子是技術創(chuàng)新的正外部性（溢出效應） 和污染的負外部性之間的相互作用。 政策目標只針對一種外部性作用可能對其他的外部性有間接影響。 多種政策工具可能比單獨使用一種政策工具更適合解決多種外部性存在的情況。 實際上， 市場失靈組合的這種特殊情況， 為促進減排和環(huán)境友好型技術的開發(fā)和應用的公共政策的組合提供了理論基礎。［24］

研究與開發(fā)（R＆D） 活動， 可能會引發(fā)影響環(huán)境質量的技術變革。 雖然人們經常說， 技術變革改善環(huán)境， 其實， 技術變革可能是污染密集型的也可能是污染減排型的。 企業(yè)投資于研發(fā)活動是為了最大限度地提高這項活動的預期回報。 但是， 研發(fā)投入的回報很大程度上具有不確定性， 高回報的概率往往很低。 研發(fā)投資的兩個特點使它難以在傳統資本市場上籌集資金。［25］此外， 如果研發(fā)投資的回報在一般性的知識或技術上很容易掌握， 可能造成難以從利用研發(fā)的結果中排除其他問題的發(fā)生。 研發(fā)工作的正外部性會導致有關投資撥備不足。［26］技術溢出的正外部性和污染的負外部性的相互作用需要政策之間的相互配合。 例如， 減少污染的政策應該以促進而非阻礙技術變革的方式來設計。 基于市場的政策工具， 如可交易的許可證和污染稅， 提高了企業(yè)的污染成本， 從而提高了對現有的污染控制技術進行推廣的激勵， 還可能增加對新技術創(chuàng)新的投資激勵。 與此相反， 以技術為基礎的政策工具可能會抑制新技術的創(chuàng)新和擴散。

雖然使用精心設計的單一環(huán)境政策工具可能會增加技術變革的激勵， 但是有證據表明單一的環(huán)境政策不會產生足夠的完全克服技術市場失靈的激勵。 把能夠促進技術創(chuàng)新和擴散的政策與環(huán)境政策相結合可以提高福利。 這些額外的政策工具包括促進公共部門對技術的投資， 改變研發(fā)成本的稅收優(yōu)惠和補貼， 并通過專利制度改變研發(fā)的收益等。 同樣， 次優(yōu)理論表明， 政策工具的相互配合是必要的， 并且這些工具的組合可能就是最優(yōu)的。

4.3 市場力量和外部性

環(huán)境外部性和市場力量是另一對共同加強市場失靈的約束條件， 有必要使用多種政策工具進行糾正。如果一個企業(yè)在整個市場中擁有很大份額， 就可以顯示出市場力量， 無論是作為買方還是賣方的行為都會影響市場價格， 并且有進入壁壘， 以防止更多的企業(yè)進入該行業(yè)。 市場力量和負外部性的結合會產生消極的結果。 在市場具有負外部性的情況下， 社會最優(yōu)產出比完全競爭條件下的產出更少， 但產品的價格卻更高。 但是壟斷者會努力尋求利潤最大化， 選擇比完全競爭條件下生產更少的產品并且以更高的價格銷售產品。 因此， 市場力量可能會由于負外部性的存在而減少福利效應。 實施糾正一種市場失靈的政策可能會影響政策的初衷， 就還需要糾正其他的市場失靈。

眾所周知， 由于市場力量造成的生產減少導致社會福利損失， 負外部性造成的同樣的生產減少導致福利收益之間存在權衡關系。 那么是否存在一個最優(yōu)的企業(yè)數量， 使得這些福利損失和收益正好可以相互抵消？ 答案是肯定的， 在一般情況下， 從理論上來說是存在最優(yōu)的企業(yè)數量的， 會產生福利中立效應， 這就表明反壟斷政策和環(huán)境政策的相互協作可能會帶來福利改善。 但是， 還沒有研究能夠確定會產生這樣的福利中立效應的次優(yōu)中的最優(yōu)政策工具。

4.4 不可觀察的行為和外部性

有些環(huán)境問題是監(jiān)管者無法觀察、 測量或監(jiān)管相關行為的。 例如， 監(jiān)管機構可能希望懲罰處置廢棄產品不當的行為， 但這種行為可能是秘密進行的， 不易察覺到的。 同樣， 測量移動污染源的排放量的成本過高， 也不切實際。

在這種情況下， 稅收和補貼兩種政策工具混合使用， 就可以和對不可觀察的和不可測的行為活動征收庇古稅的方式等價。

兩種政策工具不需要采取相同的稅收和補貼額度。 在可回收物品的案例中， 對不當處置的可回收材料（例如鋁制易拉罐） 征收有效的庇古稅可以和購買易拉罐支付的稅收（由消費者支付） 一起作為對回收給予的補貼， 這些資金可以支付給家庭或回收公司。這種稅收補貼的結合應用不僅僅限于廢物處理， 在很多領域都可以廣泛應用， 這些領域是對限制行為不可觀察的地方。

當不良行為不可觀察的時候， 多種政策工具的最優(yōu)使用并不局限于兩種工具， 也不一定是稅收和補貼的結合使用。 在某些情況下， 對多種進口和出口的組合稅費可能比單一稅制更有效。 例如， 移動排放源不能有效征稅， 是由于測量這些排放的成本高昂。 監(jiān)管移動污染源的傳統方法主要是關注燃油效率的限制和對進口的汽油征稅。 鑒于人們偏好的差異性和駕駛風格不同， 對汽油、 發(fā)動機的大小和車齡征收結合稅可以更接近對排放征收的庇古稅， 這種結合稅比單獨使用上述任何一種稅的效果都更好。

在多種外部性存在的情況下， 多種政策工具組合使用比單一的最優(yōu)政策更有效或成本效益更高。

4.5 不完全信息和外部性

最后一種市場失靈的組合是不完全信息和外部性。 考慮有多種商品的消費者效用最大化問題。 有些商品在生產和消費中都存在負外部性。 進一步假設，消費者對特定消費選擇帶來的環(huán)境影響有偏好， 但是不同消費選擇會產生何種影響并非完全已知。 假定有兩種市場失靈存在： 商品的生產和消費都產生外部成本， 并且信息不完全阻礙了消費選擇。

這兩種市場失靈是如何相互作用的呢？ 很多情況下， 糾正信息問題有助于減少外部性問題的產生。 也就是說， 兩種市場失靈可以共同得到改善。 要了解它們如何共同改善， 可以考慮使用標簽的方法， 例如之前提到的能源指南或能源之星項目。 這些項目增加了消費者了解到的關于能源成本的信息。 從純粹的私人角度來看， 商品前期的附加成本由長期的能源節(jié)約來分攤是否合理， 用標簽的方法可以促使做出更好的決策， 這些決策可能反過來會減少能源的使用。 綠色照明和能源之星項目所產生影響的實證證據表明， 這些項目成功地降低了能源消耗。［27］［28］

政策工具的組合， 尤其是某種形式的標準（可交易的許可證或稅收的形式） 加上信息披露， 在存在可以聯合改善的市場失靈的情況下， 可以產生更有效的解決方案。 在實際中， 經?？梢钥吹竭@對政策工具的結合使用， 但目前的做法似乎是用一種政策工具解決一種市場失靈， 用另一種工具解決另一種失靈， 而沒有考慮它們之間潛在的相互作用。

5 外生約束條件存在時的次優(yōu)政策制定

有幾種情況是存在一個外生約束條件可能會導致多種政策工具的次優(yōu)選擇。 以下討論三種情況： （1）不確定性； （2） 利益相關者的支持； （3） 管理能力的限制。 這三種情況， 在沒有約束條件時， 單一的政策工具是可取的， 但多種政策工具可能是在約束條件存在時次優(yōu)的解決方案。

5.1 不確定性

有一種很典型的情況， 當政府監(jiān)管部門不能確定污染治理成本的時候， 政府如何能夠尋求實現經濟有效的減排呢？ 從理論上講， 一種方法是政府根據企業(yè)的反應陸續(xù)公布和修正政策， 以此反推最優(yōu)政策。 但是企業(yè)開展污染減排的大部分投資需要很多年才能完成， 而且基本上是不可逆的， 集中于某一類投資也是不可能的， 由于有技術變革和其他因素的存在， 最優(yōu)的解決方案本身也是隨時間變化而發(fā)生改變的。

大多數政策選擇的分析是在不確定性條件下做出的， 也就是隱含地假設政府一旦公布政策就是不能改變的。 這就使得反推法不可行。 鑒于這種政治上約束條件的存在， 次優(yōu)政策的選擇是什么呢？ 在比較價格工具和數量工具這兩個不同的政策工具時， 事前選擇的最優(yōu)政策工具是預期在事后表現出較小程度凈損失的工具。 因此， 如果邊際減排成本函數的斜率大于邊際收益函數（邊際損失函數的反函數） 的斜率（的絕對值）， 采用價格工具的效率會更高， 如果邊際成本函數的斜率小于邊際收益函數的斜率， 則采用數量工具更有效。［29］

如果政府的選擇擴大為包括多種政策工具， 那么事實證明， 在一系列現實條件下， 最有效的事前政策是價格工具和數量工具的組合使用。 也就是說， 包括稅收（以及可能的補貼） 和限制交易許可量的混合工具， 比單獨使用排污收費或交易許可證更為可取。［30］

這個結論背后的邏輯是， 稅收（排污費） 和許可證（可交易許可證） 可以彌補對方的缺陷。 如果成本很低的話， 許可證可以保護社會免遭嚴重污染， 而稅收比許可證在清潔方面可以提供更多的激勵。 這表明由三部分組成了政策機制： 定額的可交易排放（減排） 許可證； 政府給排放低于持有的許可證的企業(yè)支付補貼（每單位排放量）； 排放量超過其持有的許可證的企業(yè)支付稅收（每單位排放量）。［30］

該系統具有三個關鍵特性： 第一， 具有經濟效率； 第二， 優(yōu)于任何一種單獨的稅收或單獨的許可證制度； 第三， 系統會為超過排放標準的企業(yè)創(chuàng)建一個分段線性懲罰函數， 這個函數和污染相關的非線性損害函數接近。 所以， 在此制度下， 排放通過可交易的許可證的分配能夠限制在成本有效性的水平上。 如果減排成本最終低于預期， 那么補貼可以為額外的減排量提供剩余激勵。 從另一方面來說， 如果減排成本高于預期， 通過對許可證分配強行施加的限制—— “安全閥” 也可以對排放量超過允許水平部分進行征稅。

近幾年在應對全球氣候變化的背景下對使用稅收和可交易的許可證制度相結合的政策展開了研究。 建議采用的方法是把政府承諾在規(guī)定價格出售額外的許可證與普通的交易許可證制度結合起來， 從而產生一個價格（和成本） 上限。 這些方法都被貼上了“安全閥系統” 的標簽。 這是一個在次優(yōu)的環(huán)境下制定政策的案例， 建議是使用多種政策工具。

5.2 利益相關者的支持

政策工具的選擇受到政治因素的限制。 最優(yōu)的政策不一定是可行的， 因為關鍵的利益相關者不愿意提供足夠的政治支持才產生了政策的成本和收益。

考慮之前提到的兩種工具的混合政策， 可交易許可證的初始分配和可以購買指定價格的額外許可證（本質上是稅收） 相結合的例子。 從經驗上來說， 這樣的政策可能只是稍微比單純的稅收制度更有效率，但它實現效率的同時保持了可交易的許可證制度的政治訴求（許可證的分配是不收費的）。 特別是， 政府部門分配作為其選擇稀缺排污許可證相關的租金具有很大的靈活性， 從而能夠建立整體政策的政治選民。因此， 一般利益相關者的支持會推動形成這樣的兩部分組成的政策工具。

目前有相當多的關注集中在可交易的許可證制度的政治吸引力上， 其中的許可證分配是不收費的。［31］［32］把有價值的許可證無償分配給那些以其他方式承擔最大成本負擔的企業(yè)是眾所周知的事情， 就像在美國的二氧化硫（SO2） 配額交易項目， 政治支持可以在不增加政策社會成本的情況下增加收益。 但是對征收污染稅的反對聲音是巨大的， 因為利益相關者沒有得到這些稅收收入， 他們迫使企業(yè)不僅要支付減排成本還要支付與剩余的排放量相關的稅務罰款。 有安全閥的可交易許可證制度的混合系統具有的福利性質大于等于單純的價格機制（稅收制度）， 同時保留了一些純粹的許可證制度的政治理想特性。

利益相關者對存在其他扭曲性稅收的方面也支持使用混合型政策工具。 污染稅可能是有效率的， 但是在政治上是不可接受的， 因為會對特定產業(yè)造成不利影響。 這些不利影響可以通過適當的混合政策取代簡單的稅收制度來減少或基本消除。 例如， Goulder 在2000 年發(fā)布的二氧化碳（CO2） 減排政策模擬報告中，標準碳稅的效率成本在結合了特定行業(yè)的企業(yè)減稅的碳稅后大幅降低。［33］這與無償的可交易的許可證制度正好相反， 其中有相當大的效率成本。 最重要的是Goulder 發(fā)現， 只有少量的無償分配的許可證制度只比標準的碳稅方案成本高一點點， 但是也可以設計成消除幾乎所有受沖擊最大的行業(yè)的成本負擔的政策。

利益相關者支持的約束條件經常出現在國際環(huán)境與資源政策中。 這個約束條件往往是， 政策應被認為是公平的。 雖然對什么是公平的定義各不相同， 但是在許多國際談判中， 感覺得到的公平和成本效益同等重要。 不幸的是， 在成本效益（或效率） 和分配公平之間通常存在一個權衡。 在這種情況下， 次優(yōu)的方案可能就是使用組合工具， 以更好地實現這兩個目標。

利益相關者的支持約束條件是如何影響政策選擇的一個重要例子， 出現在發(fā)展中國家參與《京都議定書》 的談判中。 經濟學家認為發(fā)展中國家是基于成本效益的理由參與談判的。［34］但是發(fā)展中國家的目標，即使包括經濟表現， 發(fā)展中國家看到的也是不公平。［35］《京都議定書》 最終確立的政策是發(fā)達國家的具體目標與發(fā)展中國家以清潔發(fā)展機制形式存在的選擇性條款相結合。

5.3 行政能力的限制

有時候， 因為國家的行政能力， 約束條件會迫使政策偏離最優(yōu)解。 這方面的一個典型例子是用來規(guī)范非均勻混合污染的政策。

從原則上來說， 當污染物在空氣或水流的作用下均勻混合時， 基于市場的系統是可以達到成本效益的， 例如排污權交易。 由于地理位置的原因導致的非均勻混合的污染物， 事情可能會變得更加復雜。 從理論上講， 在這種情況下， “環(huán)境交易許可” 系統是具有成本效益的。［36］

那么如何設計這樣的政策工具呢？ 原則上來說，如果政府可以為每種污染物的排放源定義一個轉移系數向量， 把每個污染源的排放和濃度（環(huán)境條件） 在指定的接收位置連接起來， 那么就可以設計成一個交易系統， 這個系統可以實現具有成本效益地分配各個污染源的減排負擔。［37］雖然設計相對直接， 但是沒辦法實施這樣的系統， 并且在現實中也不存在這樣的系統。 在這樣的系統中， 每個排放者都需要從每個受影響的人那里獲得單獨的許可證。 在有大量受影響的人的地方， 所需的交易數量過于龐大。

一個比較實用的次優(yōu)選擇就是使用多種政策工具。 像可交易的排放許可證或（有成本效益的） 排放稅這些基于市場的政策工具， 可與本地化的環(huán)境標準相結合， 來防止超過特定地區(qū)可接受的污染濃度。 例如可以通過可交易的許可證結合： 環(huán)境濃度限制［38］［39］， 或在環(huán)境濃度和排放量上都設置限制［40］。

在美國， 有一些市場手段和環(huán)境空氣標準結合使用的例子。 比如， 根據1990 年清潔空氣法案修正案進行的二氧化硫（SO2） 配額交易項目。 這個許可證交易項目存在的背景是， 有限制地區(qū)二氧化硫濃度和相關污染物的環(huán)境標準。 許可證和標準的結合在防止高濃度污染存在上提高了成本效益。

在洛杉磯大都市區(qū)的區(qū)域清潔空氣市場（RECLAIM） 項目， 用氮氧化物 （NOX） 和二氧化硫（SO2） 可交易的許可證制度和交易限制相結合的措施， 以減少高濃度污染。 洛杉磯盆地劃分為兩個區(qū)域， 內陸和沿海。 內陸的工廠允許從洛杉磯盆地的任何一家工廠購買許可證， 但沿海地區(qū)的工廠只允許從其他沿海地區(qū)的工廠購買許可證。

還有一個可以說明多種政策工具如何取得比單一政策工具更好的次優(yōu)結果的例子， 就是供水質量的調節(jié)。 在水質調節(jié)中， 不僅邊際減排成本在不同污染源中差異很大， 邊際損害也有很大差異， 主要取決于污染源的位置、 污染物轉移的特點、 天氣和其他因素。在這些約束條件下， 稅收有針對性地解決一個工廠對環(huán)境水質效果的影響比基于數量的標準更具成本效益。 但對于特定地點的稅收來說情況可能不同， 如果高減排成本的工廠也是高邊際損害的工廠的話， 統一的稅率可能比數量標準成本更高。［41］［42］這種情形已經在美國的特拉華河盆地的實踐中得到證明。

在社會福利最大化受制于行政能力等外生約束的基礎上使用多種政策工具是較為合適的， 比如限額交易政策可能受益于對其次優(yōu)性質的深入研究。 例如，在區(qū)域系統內的限額交易的最優(yōu)貿易區(qū)數量是多少；應該如何設置標準， 如果標準與限額交易制度結合起來會如何。 在水質調節(jié)問題中， 把數量方法和超過數量限制收費的方法結合起來， 可以改善統一稅或許可證制度中出現的問題。

6 結 論

首先， 描述了能源效率， 有毒化學品控制和漁業(yè)管理三個領域中決策者使用多種政策工具來解決環(huán)境問題。 可以看出， 在很多情況下使用多種政策工具從經濟角度看是合理的。 因為環(huán)境政策通常是在次優(yōu)的環(huán)境下執(zhí)行的。 雖然次優(yōu)理論在環(huán)境政策上的有些應用已經有了很好的研究， 特別是環(huán)境政策和預先存在的扭曲性稅收的相互作用方面， 但是環(huán)境領域內還存在很多其他次優(yōu)理論的應用。 之后列舉了幾個案例，包括環(huán)境市場失靈（不完全產權或負外部性）， 同時與其他市場失靈并存的情況， 還有不能去除的附加（通常是政治約束） 約束條件存在的環(huán)境外部性的情況。

其次， 討論在次優(yōu)環(huán)境下的政策制定有兩個共性。 第一， 在多個市場失靈存在的情況下， 應用政策組合以解決這些失靈之間的相互作用往往會比分開解決這些失靈更有效。 第二， 在所有的情況中， 使用多種政策工具都比使用單一政策工具的效率更高。

基于以上的分析和討論， 可以看出在環(huán)境領域中目前較為典型的， 應對氣候變化和治理空氣污染的問題中， 顯然是存在多種外部性的情況， 這些外部性之間還存在著相互作用， 那么就構成了次優(yōu)的環(huán)境。 因此， 組合政策往往比單獨處理效率更高， 并且結合碳稅、 污染稅、 排放交易等多種政策工具能夠比只采取某一種工具糾正邊際成本和邊際損害之間的差值要更為合理。