賈 健，董 歡

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120)

一、《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》管轄問題的銜接缺陷

2018年《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)的出臺,直接開啟了中國反腐敗立法的新時代，同時也意味著我國反腐敗權(quán)力格局將面臨重大改變。它意味著原先由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的職務(wù)犯罪偵查職能將由監(jiān)察委員會來承擔(dān),原先相關(guān)隸屬于檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)也將轉(zhuǎn)隸給監(jiān)察機(jī)關(guān)。這種職能的轉(zhuǎn)隸必然導(dǎo)致偵查、審查起訴、刑事審判之間銜接的不融洽，相應(yīng)的也會產(chǎn)生監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)三者的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)問題。能否妥善地處理三者的協(xié)調(diào)問題以及銜接的效果將直接影響我國監(jiān)察體制改革的成效[1]。

2019年12月30日,為了促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的順利對接，最高人民檢察院發(fā)布了進(jìn)行重大修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，對于二者的銜接問題做了相應(yīng)的規(guī)定。但在監(jiān)察與檢察之間還未建立起高效順暢的監(jiān)檢銜接機(jī)制的情況下，如何使得二者更好地協(xié)作、如何促進(jìn)監(jiān)察內(nèi)部執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的貫通以及其與司法的有效銜接仍是需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。而為了實(shí)現(xiàn)兩者的銜接的高效運(yùn)行，首先是要解決監(jiān)察法與司法的管轄問題。

管轄制度的存在，是為了解決在不同層級、不同地域以及不同權(quán)屬國家機(jī)關(guān)之間的受案范圍問題?！侗O(jiān)察法》和《刑事訴訟法修正案》出臺后，雖然關(guān)于管轄問題的規(guī)定較為清晰明確，但這兩部法律側(cè)重不同主體，在規(guī)定方式上存在差異，使得在具體的實(shí)踐操作過程中仍是出現(xiàn)了不少銜接問題。以“小官巨腐”的視角，可以看出二者在實(shí)際中暴露出的銜接缺口。

“小官”在我國語境下特指“掌握的公共權(quán)力比較小的官員”，并不僅僅指職務(wù)較低的官員，其內(nèi)涵相比“職務(wù)較低”更大[2]。因此，借助這個定義，村干部也屬于“小官”的范圍。我國農(nóng)村實(shí)行的是村民自治，村支書或村主任沒有行政編制，不屬于公務(wù)員行列，但他們在村民自治中也掌握了部分公共權(quán)力，因此，也把他們稱為“官”?！靶」倬挢潯迸c“小官巨腐”表達(dá)意思相同，即職位低但貪腐金額巨大，一般指其非法獲取的財(cái)產(chǎn)金額高達(dá)百萬千萬及以上。

在我國《監(jiān)察法》頒布之前，貪污、腐敗類案件都是由紀(jì)檢與檢察院相配合，根據(jù)被調(diào)查人的影響力和案件的社會危害性由相應(yīng)的紀(jì)委來進(jìn)行調(diào)查?！侗O(jiān)察法》頒布之后，根據(jù)《監(jiān)察法》以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，這類案件的受理主體由檢察院變?yōu)楸O(jiān)察委員會。但是在實(shí)施當(dāng)中由于《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定過于粗疏，導(dǎo)致基層監(jiān)察委員會并不能解決好“小官巨腐”這類有巨大影響力的案件，監(jiān)察與司法管轄權(quán)之間的銜接缺口日益明顯。如何填補(bǔ)這些缺口造成的實(shí)踐障礙，是值得思考的問題。

在管轄權(quán)制度中包括職能管轄、級別管轄、地域管轄三方面，在我國刑事訴訟中的管轄是特指公、檢、法等機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)立案受理刑事案件以及人民法院系統(tǒng)內(nèi)審判第一審刑事案件的分工制度[3]。監(jiān)察委辦案的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在法律的層面上明確案件的管轄權(quán)限和不同機(jī)關(guān)的辦案分工?！侗O(jiān)察法》頒布后，監(jiān)察機(jī)關(guān)查處案件必將涉及與其他兼具偵查職能的機(jī)關(guān)在管轄上的銜接問題，即職能管轄的銜接，同時也會因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部各個機(jī)關(guān)的分工不同導(dǎo)致與檢察機(jī)關(guān)在案件移送上的銜接障礙，即地域管轄、級別管轄和指定管轄之間的銜接問題[4]?！靶」倬薷鳖惏讣饕婕暗氖潜O(jiān)察法與司法的級別管轄問題，還牽扯到一部分地域管轄銜接問題。

(一)級別管轄銜接問題

《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)第二章有關(guān)級別管轄的規(guī)定：基層人民法院管轄一審刑事案件；中級人民法院負(fù)責(zé)管轄危害國家安全、恐怖活動案件以及可能判處無期徒刑、死刑的一審案件；高級人民法院管轄在全省(自治區(qū)、直轄市)的重大刑事一審案件；最高人民法院管轄全國性的重大刑事一審案件。

由上可以看出刑事訴訟的級別管轄是根據(jù)案件的類型或者更為準(zhǔn)確地說是案件的難易程度來劃定管轄的級別。我國在縱向的權(quán)力分配上主要遵循的是“條條”式的分配方案，也就是將行使同一職責(zé)的權(quán)力部分比作一個條形圖，根據(jù)這個條形圖來進(jìn)行由上到下的權(quán)力劃分[5]。從上到下，各級法院按照其管轄規(guī)定開展案件的審理工作。與此同時，《刑事訴訟法》規(guī)定的雖然是“審判管轄”，字面上并不等同于偵查管轄，也并沒有明文指出審判管轄與偵查管轄之間的關(guān)系，但由于法律所規(guī)定的同級移送，實(shí)際上偵查管轄受制于審判管轄。偵查(調(diào)查)機(jī)關(guān)進(jìn)行移送起訴的工作以及檢察機(jī)關(guān)提起公訴，都必須要服從級別管轄的有關(guān)規(guī)定。這樣的實(shí)踐操作實(shí)際上也就保證了檢察院和法院之間級別管轄的順利銜接。

在《監(jiān)察法》中級別管轄也是貫徹所謂“條條”的分配方案，但是在劃分級別的標(biāo)準(zhǔn)上與刑訴管轄卻是迥異的。監(jiān)察級別管轄劃分標(biāo)準(zhǔn)為“人”，即根據(jù)被調(diào)查人職務(wù)的高低決定由哪一層級監(jiān)察委員會進(jìn)行管轄。具體而言，屬于國家一級公職人員或是相應(yīng)層級的有關(guān)人員利用職權(quán)違法、違紀(jì)的由國家監(jiān)察委負(fù)責(zé)管轄，而其余地方各級公職人員以及有關(guān)人員的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為由相應(yīng)的地方監(jiān)察委負(fù)責(zé)管轄。這種決定管轄的標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)能夠在當(dāng)今利益關(guān)系聯(lián)系越來越緊密復(fù)雜的情況下，有效地排除被調(diào)查人“裙帶關(guān)系”所帶來的影響，也能夠增加監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性與大眾信任度，但是其也會帶來監(jiān)察委員會進(jìn)行管轄的巨大障礙?！侗O(jiān)察法》頒布之前，紀(jì)委負(fù)責(zé)貪污、腐敗類案件的調(diào)查工作，而省級以下紀(jì)委的調(diào)查能力較低，對于一些案情復(fù)雜的案件或者是被調(diào)查人職務(wù)高的案件往往交給省級紀(jì)委進(jìn)行調(diào)查。而《監(jiān)察法》頒布之后，很多紀(jì)委、反貪局的人員劃歸為監(jiān)察委員會的成員，實(shí)際上，參與調(diào)查的仍是原先在紀(jì)委、反貪局就職的人員。這也使得對于“小官巨腐”等大案，省級以下監(jiān)察委員會調(diào)查“心有余而力不足”。尤其在反貪局、紀(jì)委等相關(guān)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)后，紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察院、反貪局原有的工作人員必將進(jìn)行整合，這就使得原先專門偵查職務(wù)犯罪的力量不再集中，再加上在原有紀(jì)委、反貪局、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)中的工作人員有法學(xué)背景的并不占多數(shù)，導(dǎo)致職務(wù)犯罪調(diào)查能力在一定程度上被削弱……這些因素都嚴(yán)重影響了對職務(wù)犯罪的調(diào)查成效。

2019年5月27日至29日，曾在家中被搜出1.2億現(xiàn)金的原副處級干部馬超群在秦皇島市中院受審。其因?yàn)E用職權(quán)、違法違紀(jì)，涉嫌受賄、貪污、挪用公款、非法持有槍支等重罪。雖然河北省紀(jì)委也曾對于馬超群違法行為進(jìn)行調(diào)查，但是由于能力有限并未能掌握案件的關(guān)鍵證據(jù)。案件取得重大突破還是在國務(wù)院調(diào)查組與河北省紀(jì)委合力之下的結(jié)果。對于此類大案，倘若發(fā)生在監(jiān)察委成立之后，按照《監(jiān)察法》規(guī)定的管轄方式進(jìn)行受理，在省級監(jiān)察委員會都缺乏足夠的調(diào)查能力的情況下，基層監(jiān)察委員會更不具備管轄受理案件的資格。因此，如果按照監(jiān)察法對管轄的這種制度設(shè)計(jì)，基層監(jiān)察委員會將無力承擔(dān)“小官巨腐”的調(diào)查工作。

這兩種不同的級別管轄標(biāo)準(zhǔn)最終導(dǎo)致了監(jiān)察法與刑訴法的銜接障礙：在監(jiān)察級別管轄中是根據(jù)被調(diào)查人的職務(wù)級別為標(biāo)準(zhǔn)，而在司法管轄中是根據(jù)案件的嚴(yán)重程度為標(biāo)準(zhǔn)。兩者標(biāo)準(zhǔn)不同，出現(xiàn)沖突時遵循哪個標(biāo)準(zhǔn)都容易引起實(shí)踐操作問題。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送到與之同級的檢察機(jī)關(guān)，但是同級的檢察機(jī)關(guān)卻可能因?yàn)榘讣_(dá)不到自己管轄的標(biāo)準(zhǔn)缺乏相對應(yīng)的級別管轄權(quán)；如果監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件直接移送到擁有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)又可能會因?yàn)榧墑e不對應(yīng)而予以拒絕。

(二)地域管轄銜接問題

關(guān)于地域管轄權(quán)的確定，我國《刑事訴訟法》明確了兩個大原則:第一，以犯罪地人民法院管轄為主，被告人居住地人民法院管轄為輔；第二，多個同級法院均有管轄權(quán)時，以最初受理的人民法院管轄為主，主要犯罪地人民法院管轄為輔。無論是犯罪地人民法院還是被告人居住地人民法院，它們的設(shè)立都依托于行政區(qū)劃，即法院的設(shè)立是與行政區(qū)劃是一致的。比如高級人民法院在省、自治區(qū)和直轄市內(nèi)設(shè)立；中級人民法院在省、自治區(qū)內(nèi)是按地區(qū)設(shè)立的。而《監(jiān)察法》中監(jiān)察委員會從中央到地方劃分為四級，分別為國家監(jiān)察委員會，省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察委員會，地級市、自治州監(jiān)察委員會，縣、自治縣、市轄區(qū)監(jiān)察委員會。其地域管轄權(quán)劃分也是按照轄區(qū)進(jìn)行的，并且轄區(qū)的參照仍是行政區(qū)劃，在各個行政區(qū)域存在著相對應(yīng)級別的監(jiān)察機(jī)關(guān)，不同的監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)轄區(qū)的劃分管理其行政區(qū)域內(nèi)的職務(wù)違法犯罪案件。所以無論是司法區(qū)劃還是監(jiān)察法區(qū)劃都是和行政區(qū)劃高度重合的，二者在地域管轄上貌似并不存在銜接問題。

但是行政區(qū)劃與司法系統(tǒng)的對應(yīng)并不是無縫銜接的，在我國當(dāng)前司法系統(tǒng)中，仍存在著沒有對應(yīng)行政區(qū)劃的法院和檢察院。在我國北京、上海、天津、重慶四個直轄市中，并不存在地市級的行政區(qū)劃卻存在著中級人民法院。具體是指直轄市內(nèi)的區(qū)縣人為劃分幾個板塊，在每個板塊上都設(shè)立了中級人民法院來管轄、指導(dǎo)該板塊下的市轄區(qū)(縣)人民法院的審判工作。例如，北京市一共劃分了四個板塊，每個板塊都設(shè)立了相應(yīng)的中級人民法院，北京市第一中級人民法院管轄的范圍為北京市西半部的西城區(qū)、宣武區(qū)、海淀區(qū)、石景山區(qū)、門頭溝區(qū)、房山區(qū)、昌平區(qū)等區(qū)縣；第二中級人民法院的管轄范圍是北京市東部東城、崇文、朝陽、豐臺、順義、通州、平谷、密云、懷柔區(qū)縣，其他中級人民法院也各自擁有自己的管轄范圍，按照地域?qū)ζ漕I(lǐng)域范圍內(nèi)發(fā)生的相應(yīng)案件進(jìn)行管轄?！侗O(jiān)察法》雖然明確規(guī)定各監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管轄本轄區(qū)內(nèi)的案件，但對于沒有設(shè)立對應(yīng)行政區(qū)劃的直轄市而言，卻缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。如何對其進(jìn)行管轄也就喪失了法律根據(jù)。倘若“小官巨腐”現(xiàn)象發(fā)生在管轄法條的空白地帶，監(jiān)察委員會如何與脫離行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)做到地域管轄的銜接將是制度設(shè)計(jì)存在的漏洞。發(fā)生在直轄市的貪污、腐敗案件也將缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定此類案件到底應(yīng)由哪個監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。

二、以刑訴(司法)管轄為主協(xié)調(diào)兩者之間的沖突

探索監(jiān)察與刑訴的管轄協(xié)調(diào)，就要對于監(jiān)察法中規(guī)定的管轄與刑訴中規(guī)定的管轄進(jìn)行梳理。兩者的不同在于其采取的標(biāo)準(zhǔn)不同，因而形成了不同的模式。而為了解決銜接問題，就應(yīng)當(dāng)將二者納入同一制度規(guī)定范圍內(nèi)。因此現(xiàn)在面臨兩種路徑選擇：其一是刑訴(司法)管轄模式向監(jiān)察管轄模式靠攏，其二是監(jiān)察管轄模式向刑訴(司法)管轄模式靠攏。即使是選擇中間(即兩者相融合)，所采取的辦法也無非是在《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》已有的規(guī)定中進(jìn)行選擇。

本文更為贊同在當(dāng)前的情況下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持優(yōu)先選擇刑訴(司法)管轄的模式。在《監(jiān)察法》剛出臺不久的情況下，很多制度還未付諸實(shí)施，制度運(yùn)行可能存在不良反應(yīng)。并且目前的刑訴(司法)管轄從起訴到審判都擁有成熟且完善的運(yùn)行體系，檢察院管轄與法院管轄也是彼此相對應(yīng)的。如果選擇以監(jiān)察管轄的模式為主，那原先穩(wěn)定的管轄模式將會動搖。而我國的司法管轄實(shí)質(zhì)就是審判管轄，刑訴(司法)管轄模式中偵察管轄、檢察管轄實(shí)際上都是圍繞著審判管轄的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行展開的。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出要推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，選擇刑訴(司法)管轄也是繼續(xù)推進(jìn)以審判為中心訴訟改革的必然要求。

而選擇刑訴(司法)管轄在目前來看有著必然性：首先，《刑事訴訟法》作為實(shí)行多年的法律法規(guī)，無論是法律條文還是實(shí)踐操作都經(jīng)過了時間的檢驗(yàn)，即使在不斷改進(jìn)，也是在已經(jīng)完善的法律體系上進(jìn)行修改和完善，管轄制度基本已體系化；而《監(jiān)察法》作為我國反腐敗和貪污治理體系化的重大嘗試，在本土與域外都缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。有學(xué)者主張《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》之間存在著上下位階關(guān)系，《監(jiān)察法》屬于上位法。所以在管轄方面，《刑事訴訟法》應(yīng)當(dāng)跟隨《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，而不能與之相抵觸。如姜明安教授就指出，監(jiān)察法屬于基本法，具有統(tǒng)率的地位，其他一般法律、法規(guī)和規(guī)章必須在其領(lǐng)域范圍內(nèi)受其調(diào)整[6]?？梢?，姜明安教授把《監(jiān)察法》定位為具有統(tǒng)領(lǐng)《刑事訴訟法》的更高效力的上位法。本文認(rèn)為，這一觀點(diǎn)有其合理之處，但同時認(rèn)為這個結(jié)論的得出值得商榷。

倘若從政治角度分析《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》兩者之間的關(guān)系，得出的結(jié)論必然是兩法之間存在著上下位階關(guān)系，且《監(jiān)察法》位階高于《刑事訴訟法》。因?yàn)椤侗O(jiān)察法》肩負(fù)特殊的政治任務(wù)，即預(yù)防與懲罰腐敗，與此同時監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)存在雙重性的特征，即其既是黨的機(jī)構(gòu)又仍是國家機(jī)構(gòu)的一部分，其政治性可能更為明顯。在這個維度上延伸，《監(jiān)察法》屬于憲法性法律，其位階理應(yīng)高于《刑事訴訟法》，《刑事訴訟法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)《監(jiān)察法》的內(nèi)容進(jìn)行修改和補(bǔ)充[7]。但是，如果將著眼點(diǎn)放在犯罪偵查、起訴與審判等程序上面，我們可以發(fā)現(xiàn)《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》都是在憲法之下的基本法律，所以二者的法律地位與法律效力理應(yīng)是相同的?！缎淌略V訟法》規(guī)定犯罪偵查、起訴、審判等，其目的在于懲罰犯罪分子并且保障無罪的人不受刑事追究。雖然《監(jiān)察法》針對的主要是職務(wù)犯罪，但是職務(wù)犯罪只是犯罪中的一類，其仍然要遵從《刑事訴訟法》中有關(guān)犯罪偵查、證據(jù)規(guī)則、起訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查涉及的關(guān)于證據(jù)種類、證明標(biāo)準(zhǔn)等程序性事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)按照刑訴法確立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定。

即使有關(guān)職務(wù)犯罪的調(diào)查主體已經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)仍是有限的，其承擔(dān)的只是有關(guān)職務(wù)犯罪的立案與調(diào)查工作，案件的起訴、審判仍是由檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等予以推進(jìn)。因此，自然需要在程序法的層面上對《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》進(jìn)行調(diào)和，兩者只有在同一位階水平線上才能展開關(guān)于銜接的合理探討[8]。就此而言，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》之間的銜接并非“下位法”和“上位法”的關(guān)系，而是在職務(wù)犯罪調(diào)查、起訴與審判上的程序銜接。在整個職務(wù)犯罪的追訴過程中，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》只有分工的差異，并沒有效力上的不同。因此，選擇刑訴(司法)管轄模式并不違反法律位階的規(guī)定且具有其必要性。

其次，選擇刑訴(司法)管轄為主是法定法官原則的要求。法定法官原則要求案件的管轄法院和裁判官應(yīng)當(dāng)是具體明確的。德國《憲法》第101條、《法院組織法》第16條均明文規(guī)定，只有法定法官才能審判案件。德國將此項(xiàng)原則作為其法治國家的重要理念，通過該項(xiàng)原則的實(shí)施使得其法治理念更為具體化。法官掌握著案件的刑罰權(quán)，如果可以隨意變動法官，那就代表刑罰權(quán)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，這無疑會破壞司法的公正性與預(yù)見性。無論是司法機(jī)關(guān)還是監(jiān)察機(jī)關(guān)，它們都肩負(fù)著查明真相、衛(wèi)護(hù)正義的使命，而在刑罰中國家和個人是對立的雙方，通過明確具體的管轄，審判法官就在一定程度上可以起到平衡雙方力量的重要作用。

管轄的法定是法定法官原則的應(yīng)有之義，因?yàn)樵趯?shí)際中管轄權(quán)是法院能夠行使自己權(quán)力的前提之一。如果法院對一個案件沒有管轄權(quán)，也就喪失了行使審判權(quán)的前提，即使違規(guī)進(jìn)行審判，這種權(quán)力的行使也是建立在不穩(wěn)定的根基上的，所作的判決也有很大可能被撤銷。假使監(jiān)察法與司法在管轄之間的銜接缺口一直存在，就會存在兩種甚至更多種的管轄方式的可能性。這種不確定性首先沖擊的就是現(xiàn)存的刑事訴訟程序，也不利于當(dāng)事人的權(quán)利保障。審判法官的明確對當(dāng)事人權(quán)利的保障有著重要意義。盡管案件的審判依據(jù)的是案情和法律規(guī)定，但審判并不是簡單的“排排坐，吃果子”，孟德斯鳩筆下“自動售貨機(jī)式”的審判方式在現(xiàn)實(shí)中并不存在[9]。 事實(shí)上，即使法律和事實(shí)相同，在不同法官裁判下也可能得出不同的結(jié)論。在糾紛訴諸法院后，法院按照法律預(yù)先設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)確定審判法官且不能隨意變動，這種法官的明確性與具體性能夠避免在糾紛發(fā)生后臨時、隨意選擇裁判者，從而避免因任意選擇裁判者導(dǎo)致的形式不公和對當(dāng)事人平等權(quán)利的損害。因此，一旦在監(jiān)察法與司法之間存在不同的管轄方式，就無法保障后續(xù)當(dāng)事人程序的平等參與權(quán)，也必然會降低人們對于判決的接受度。

另外法定法官原則存在的一個重要的目的就是防止司法的獨(dú)立性被破壞。如果司法獨(dú)立性不能得到保障，程序的獨(dú)立空間也必將不復(fù)存在，而為此設(shè)立的種種程序設(shè)置也將無法達(dá)到實(shí)現(xiàn)程序正義、發(fā)現(xiàn)案件真相的目的。兩個不同的管轄方式的存在就可能造成外部干預(yù)者干預(yù)司法的效果。所以，為了避免司法的獨(dú)立性被外部破壞，造成程序正義不能實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)確定具體且唯一的管轄方式。原則上，管轄權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)由法律事先劃分好而不宜“臨時而設(shè)”。換句話說，管轄權(quán)的分配應(yīng)堅(jiān)持以法定管轄為主，只有在為了防止法定管轄過于僵化的情況下，才有必要輔之以裁定管轄來進(jìn)行中和。這樣就可以增加外部干預(yù)司法的難度。

再次，在“小官巨腐”中，監(jiān)察級別管轄中以被調(diào)查人作為判斷級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)并不符合時代潮流。我國司法管轄中法院級別管轄的分配是根據(jù)案件的危害程度，并不存在按照被調(diào)查人這種主體因素來進(jìn)行劃分的方式。并且在域外級別管轄采取的方式也普遍都是根據(jù)案件的危害程度或是類型來進(jìn)行分配的。

在英美法系中，以美國為例，美國有兩個相互獨(dú)立且平行的法院系統(tǒng)，聯(lián)邦法院系統(tǒng)和州法院系統(tǒng)。美國的州法院是一般意義上真正掌握管轄權(quán)的法院，除聯(lián)邦法院專屬管轄的案件外，其他一切案件都可以受理。每個州大致包括治安法院、市法院、縣法院、中級上訴法院和終審上訴法院，其中，治安法院和市法院對可能判處較輕刑罰的犯罪進(jìn)行一審管轄，縣法院對可能判處死刑的案件或者是其他重罪案件進(jìn)行管轄。在大陸法系中，德國遵循的是典型的法定法官原則，對于級別管轄有著明確的規(guī)定。在德國一審刑事案件分別由四級普通法院進(jìn)行管轄，其中輕微刑事案件由初級法院進(jìn)行一審審理；較為嚴(yán)重的刑事案件，例如可能判處法定刑在4年以上的，由州法院享有刑事管轄權(quán)；涉及恐怖活動等的案件由州高級法院進(jìn)行一審審理；涉及危害國家安全犯罪的案件由聯(lián)邦法院進(jìn)行一審審理。同屬于大陸法系的日本，法院在級別上也劃分為四級，分別是簡易法院、地方法院、高級法院以及最高級法院。其劃分管轄也是依據(jù)案件的嚴(yán)重程度的大?。菏紫仁且恍┹p微、危害性不大的刑事案件由簡易法院進(jìn)行審理；其次一些普通的刑事案件則歸于地方法院受理；而一些內(nèi)亂罪和其他法律有特殊規(guī)定的案件由高級法院進(jìn)行審理。由于最高級法院效力的特殊性，其并不受理一審案件[10]。

以上可以看出雖然不同法系、不同國家的級別管轄劃分細(xì)則各有不同，但是它們的共性在于在選擇管轄方式時都是以案件類型為標(biāo)準(zhǔn)，具體可能是以法定刑或是法定刑結(jié)合刑法條文進(jìn)行劃分管轄，而不是以被告人(被調(diào)查人)的職位高低為標(biāo)準(zhǔn)。從事實(shí)上講，以案件類型劃分級別管轄的模式更具客觀性和公正性，相比按被調(diào)查人職務(wù)高低劃分管轄有著極大的優(yōu)越性，更能夠擯棄掉主體因素帶來的不當(dāng)影響，從而更具有權(quán)威性和公正性。因此采用按照“人”的主體標(biāo)準(zhǔn)來劃定級別管轄不僅與國際潮流相悖，也和我國過去幾十年采用司法級別管轄的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不相符合。

最后，選擇刑訴(司法)管轄也是貫徹以審判為中心訴訟制度改革的必然選擇。以審判為中心的基本含義是：立案、起訴等各項(xiàng)活動應(yīng)當(dāng)面向?qū)徟蟹膶徟幸?，同時應(yīng)當(dāng)保證審判在認(rèn)定事實(shí)、適用法律上的決定性地位[11]。具體如何推動以審判為中心的訴訟制度改革，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)從兩個方向著手：在水平方向上，首先應(yīng)當(dāng)在宏觀的偵查、審查起訴和審判的關(guān)系上實(shí)現(xiàn)“以審判為中心”，其次在審判階段應(yīng)當(dāng)做到以庭審為中心；在縱向的審級結(jié)構(gòu)上要確立第一審在事實(shí)認(rèn)定方面的權(quán)威地位[12]。從上我們可以看出，無論是從內(nèi)涵出發(fā)還是從具體的方向，偵查與審判之間的關(guān)系都是“以審判為中心”必須要解決的前提問題。

偵查啟動刑事訴訟程序，是刑事訴訟的起點(diǎn)；審判則意味著案件裁判的結(jié)束，代表著刑事訴訟的終點(diǎn)。而監(jiān)察法中的調(diào)查雖然并不能直接等同于偵查，但是其在實(shí)際運(yùn)行中，無論是采取的措施(訊問、詢問扣押等措施)還是遵循事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的起訴標(biāo)準(zhǔn)都與偵查有著極高的相似性。因此，理應(yīng)與偵查一樣都服從于“以審判為中心”這個大方向。正如有些學(xué)者指出監(jiān)察體制改革并不能否定以審判為中心的司法體制改革，“深化監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是為了打擊腐敗，建立在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗的資源力量，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系；而審判中心訴訟制度改革的目標(biāo)是為了確保偵查、審查起訴階段的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)和時間考驗(yàn)”[13]。在以審判為中心的司法體制改革的時代背景下，更要注意協(xié)調(diào)各方的關(guān)系，突出審判的重要作用；防范可能出現(xiàn)的監(jiān)察中心主義，防止出現(xiàn)法律管理之間的真空地帶，嚴(yán)格遵循審判中心主義。因此，在推動以審判為中心的訴訟制度改革中也必須堅(jiān)持刑訴(司法)的管轄模式，進(jìn)一步推進(jìn)司法體制改革。概而言之，“以審判為中心”仍然是處理審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)三者之間關(guān)系必須堅(jiān)守的原則。

三、刑訴(司法)管轄為主模式的展開

案件的具體展開，需要由監(jiān)察委員會調(diào)查完畢后移送給人民檢察院，再由人民檢察院決定是否起訴，由此案件才可能進(jìn)入到訴訟階段。這里面關(guān)鍵的一環(huán)就是監(jiān)察、檢察管轄能否順利銜接[14]。否則，“小官巨腐”等案件就可能滯留于監(jiān)察委員會進(jìn)行調(diào)查的階段，無法正常流轉(zhuǎn)。

要實(shí)現(xiàn)案件管轄的順利銜接，第一步就是明確案件的移送方式。《監(jiān)察法》僅規(guī)定了案件需交由人民檢察院起訴，卻沒有明確規(guī)定具體的移送方式，這也使得在級別管轄之間出現(xiàn)“小官巨腐”等的銜接難題。因而，管轄銜接程序設(shè)置的第一步應(yīng)當(dāng)確定監(jiān)察機(jī)關(guān)的移送程序。

我國的刑事案件移送程序是按照級別對應(yīng)的方式進(jìn)行規(guī)定的,即檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)一一對應(yīng)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在不打破這種程序設(shè)定的前提下，能夠很好地借助已有模式來解決銜接問題。以“小官巨腐”案件為例，如果堅(jiān)持應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送給有管轄權(quán)的人民檢察院，監(jiān)察機(jī)關(guān)就要通過對案件的社會危害性以及被調(diào)查人可能判處的刑罰分析形成自己的預(yù)判，然后在預(yù)判的基礎(chǔ)上將案件移送給自己認(rèn)為有管轄權(quán)的人民檢察院。預(yù)判的過程實(shí)質(zhì)是監(jiān)察機(jī)關(guān)自身對案件進(jìn)行主觀判斷的過程，這種行為實(shí)質(zhì)是監(jiān)察機(jī)關(guān)提前對案件進(jìn)行了“審判”，因?yàn)槠鋺{借案件的社會危害性程度以及貪污金額的大小等要素，將案件歸屬與某一人民檢察院。

在這種移送過程中還會遭遇跨部門、跨級別、跨地域等不同的阻礙，從而使得案件在未進(jìn)行立案前就經(jīng)歷冗長繁瑣的程序，浪費(fèi)大量的人力與物力，不利于權(quán)利的保障和案件的高效率審結(jié)。即使監(jiān)察機(jī)關(guān)突破層層障礙將案件移送給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)還會對自身是否有管轄權(quán)進(jìn)行判斷，因而也無法快速推進(jìn)案件的進(jìn)程。

如果繼續(xù)沿襲司法管轄中的同級移送，將能夠有效解決上述問題。對于“小官巨腐”案件先按照行政區(qū)劃決定由哪一監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查，調(diào)查完畢符合移送標(biāo)準(zhǔn)的，直接由監(jiān)察委員會移送給對應(yīng)級別的人民檢察院。監(jiān)察委員會不用再自行判斷哪一級人民檢察院具有管轄權(quán)，僅憑借國家的權(quán)力設(shè)置來判斷自身所在的級別、區(qū)域的檢察院即可進(jìn)行移送。

其次，在移送完畢以后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)按照司法管轄原則審查自己是否有管轄權(quán)，并且審查的重點(diǎn)是自身是否具有管轄權(quán)，而不是監(jiān)察機(jī)關(guān)是否有管轄權(quán)。因此人民檢察院在級別管轄上仍需根據(jù)案件的性質(zhì)進(jìn)行審查判斷；在地域管轄上仍按照“犯罪地為主，被告人居住地為輔”進(jìn)行審查判斷。

審查判斷只可能有兩種結(jié)果，一種是檢察院具有管轄權(quán)，另一種是檢察院不具有管轄權(quán)。隨之而來的問題是對于檢察院不具有管轄權(quán)的案件又應(yīng)當(dāng)如何移送。有學(xué)者提出兩種移送模式，一種是由該檢察院將自己不具備管轄權(quán)的案件全權(quán)移送至有管轄權(quán)的檢察院；另一種是該檢察院不立案，并告知監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的人民檢察院，監(jiān)察機(jī)關(guān)繼續(xù)進(jìn)行移送，同時仍要遵守同級移送的規(guī)則，即應(yīng)當(dāng)將案件全權(quán)移送至有管轄權(quán)的人民檢察院對應(yīng)的監(jiān)察委員會[15]。

本文贊同第二種模式。以馬超群案為例，按照第一種設(shè)想，如果是由秦皇島市監(jiān)察委員會調(diào)查完畢后將案件移送給秦皇島市人民檢察院，秦皇島市人民檢察院發(fā)覺自身并沒有管轄權(quán)，因此將案件移送給有管轄權(quán)的河北省人民檢察院，并且告知秦皇島市人民檢察院。這樣的一種退回模式看似比較簡單易行，但實(shí)際是如果后續(xù)案件需要退回補(bǔ)充偵查，按照級別對應(yīng)的規(guī)則，全案就應(yīng)當(dāng)再通過秦皇島市人民檢察院退回給秦皇島市監(jiān)察委員會，案件處理的周期就被大大拉長。

按照第二種設(shè)想，當(dāng)秦皇島市人民檢察院發(fā)現(xiàn)自己沒有管轄權(quán)，而河北省人民檢察院具有管轄權(quán)，那么秦皇島市人民檢察院就不予立案，并告知秦皇島市監(jiān)察委員會有管轄權(quán)的檢察院為河北省人民檢察院，秦皇島市監(jiān)察委員會收到通知后應(yīng)當(dāng)將案件移送給河北省監(jiān)察委員會，再由其向?qū)?yīng)的河北省人民檢察院審查起訴。雖然這種“同級移送”的方式在審查起訴方面比較復(fù)雜，但是如果案件在后面的程序中出了錯誤，就能夠很快地退回相應(yīng)的機(jī)關(guān)，有利于后續(xù)的補(bǔ)充起訴和審判程序的進(jìn)行。并且這種模式的選擇，也可以有效地進(jìn)行管轄的倒敘追問，即審查監(jiān)察委員會自身是否應(yīng)當(dāng)具有管轄權(quán)。

《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》管轄劃分的標(biāo)準(zhǔn)不同體現(xiàn)著兩法不同的價值追求，但是二者都共同服務(wù)于法律的發(fā)展需要。本文提出的以刑訴(司法)管轄模式為主的方法并不是萬全之策，但是在《監(jiān)察法》出臺不久的情況下，理智的做法不應(yīng)是對《監(jiān)察法》進(jìn)行大規(guī)模的修改而是應(yīng)盡量地選擇解釋法律，在二者之間選擇一種統(tǒng)一的模式。選擇刑訴(司法)管轄可以將監(jiān)察法與司法統(tǒng)一在相同的管轄制度下，保證二者的銜接，從而更好地解決問題。