余敏江

(同濟大學 政治與國際關(guān)系學院，上海 200092 )

黨的十八大以來，中國改革“已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。[1]這些剩下的“硬骨頭”，大多觸及到了體制機制層面的利益格局調(diào)整。行政改革同政治改革、經(jīng)濟改革等一樣，也進入了觸及利益格局調(diào)整的攻堅期和深水區(qū)，改革的任務艱巨且繁重，如政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)晕吹轿?，職能交叉比較普遍，機構(gòu)臃腫且設(shè)置不夠合理，中央與地方機構(gòu)上下一般粗問題還比較突出，為官不為、懶政怠政的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分領(lǐng)域權(quán)力過于集中并缺乏有效制約監(jiān)督等。針對行政改革面臨的難題和挑戰(zhàn)，以習近平同志為核心的黨中央在指導全面深化改革的過程中，對行政改革提出了一系列新論斷、新觀點和新舉措，形成了新時期中國特色行政改革思想。深入研究習近平的行政改革思想，不僅是深化新時代中國特色行政改革的現(xiàn)實需要，也是進一步推進馬克思主義政治學學科發(fā)展的迫切需要。

一、明確提出了行政改革的戰(zhàn)略目標

黨的十八屆三中全會、十九大、十九屆四中全會都不同程度地強調(diào)，全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政體制是國家治理體系的有機組成部分。因此，新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標也必然包含著行政改革。深化行政改革具有根據(jù)全面深化改革總目標確定自身目標的特點，決定了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時代行政改革的戰(zhàn)略目標。

“國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排?！盵1]國家治理體系本質(zhì)上是國家政治統(tǒng)治和政府治理社會公共事務的有機統(tǒng)一。如果說國家政治統(tǒng)治的目標是追求權(quán)力結(jié)構(gòu)理性化、權(quán)力運行科學化民主化法治化、社會利益結(jié)構(gòu)合理化，那么，作為行政改革目標的政府治理體系現(xiàn)代化，就是“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系，建設(shè)人民滿意的服務型政府?！盵1]國家治理能力是國家依法治理社會公共事務的能力。提高國家治理能力就是“提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。”[2]政府治理能力是治理主體基于公共利益的實現(xiàn)要求，整合運用政府內(nèi)部的人力資源、財力資源、權(quán)力資源、信息資源、文化資源、結(jié)構(gòu)資源，治理社會公共事務的能力，是把中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政府治理效率、效能和效益的素養(yǎng)、素質(zhì)和本領(lǐng)。政府治理能力現(xiàn)代化最關(guān)鍵的一環(huán)是建設(shè)一支宏大的高素質(zhì)干部隊伍。黨的十九大報告指出，“要堅持黨管干部原則，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先，堅持五湖四海、任人唯賢，堅持事業(yè)為上、公道正派，把好干部標準落到實處?！盵3]好干部標準的時代內(nèi)涵就是“政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、人民群眾信得過?！盵4]

二、系統(tǒng)闡明了行政改革的主要內(nèi)容

習近平不僅明確提出了行政改革的目標，而且系統(tǒng)、科學概括了行政改革的基本內(nèi)容，豐富和發(fā)展了中國特色公共行政理論。

1.深化行政改革需要貫徹社會公平正義與經(jīng)濟發(fā)展效率的雙重價值取向

社會公平正義是人類普遍認可的崇高理想，是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，也是深化中國特色行政改革的價值取向。社會公平正義的主張，貫穿于習近平整個行政改革的全部思想中。從習近平在當選總書記后首次公開講話中明確提出，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，到習近平在武漢座談會強調(diào)，“進一步實現(xiàn)社會公平正義，通過制度安排更好保障人民群眾各方面權(quán)益，……通過制度安排，依法保障人民權(quán)益，讓全體人民依法平等享有權(quán)利和履行義務，”[5]到《習近平在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上的講話》中提出，“要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機制和政策規(guī)定，哪里有不符合促進社會公平正義的問題，哪里就需要改革；哪個領(lǐng)域哪個環(huán)節(jié)問題突出，哪個領(lǐng)域哪個環(huán)節(jié)就是改革的重點。”[4]到習近平在2014年新年賀詞中指出：“我們推進改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好?！盵6]到十九大報告提出，“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)?！盵3]再到十九屆四中全會所強調(diào)的“健全社會公平正義法治保障制度?！盵7]這些表明，社會公平正義已經(jīng)成為新時期深化行政改革的根本價值取向。

實現(xiàn)社會公平正義，必須具備較高的經(jīng)濟發(fā)展水平和公共政策質(zhì)量。其中，經(jīng)濟發(fā)展水平是前提和基礎(chǔ)。馬克思曾說，“權(quán)利永遠不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化發(fā)展?！盵8]習近平也深刻指出，“實現(xiàn)社會公平正義是由多種因素決定的，最主要的還是經(jīng)濟發(fā)展水平?！覀儽仨毦o緊抓住經(jīng)濟建設(shè)這個中心，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，進一步把‘蛋糕’做大，為保障社會公平正義奠定更加堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。”[9]

更加注重公平正義并不否定效率優(yōu)先。實際上，效率與公平正義在時空意義上既有階段性，也有同步性。實現(xiàn)公平，“并不是說就等著經(jīng)濟發(fā)展起來了再解決社會公平正義問題。一個時期有一個時期的問題，發(fā)展水平高的社會有發(fā)展水平高的問題，發(fā)展水平不高的社會有發(fā)展水平不高的問題?！案狻粩嘧龃罅?，同時還要把‘蛋糕’分好。”[9]實現(xiàn)效率與公平正義的統(tǒng)一，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新?！安徽撎幱谑裁窗l(fā)展水平，制度都是社會公平的重要保證。我們要通過制度創(chuàng)新，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象?！盵4]

2.深化行政改革的關(guān)鍵是處理好黨的領(lǐng)導與政府治理的關(guān)系

黨政關(guān)系既是政治體制中的重要關(guān)系,也是政府治理體系中的重要關(guān)系，很大程度上影響著國家治理的質(zhì)量。黨的十九大報告中明確指出，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導”。十九屆三中全會啟動的深化黨和國家機構(gòu)改革，基本上形成了黨的領(lǐng)導體系提升領(lǐng)導力——政府治理體系提升政府執(zhí)行力、黨的領(lǐng)導體系把握重大工作的決策權(quán)——政府治理體系在職責范圍內(nèi)依法執(zhí)行的基本格局。[10]十九屆四中全會《決定》著眼于“健全黨的全面領(lǐng)導制度……把黨的領(lǐng)導貫徹到黨和國家所有機構(gòu)履行職責全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強合力?！盵7]

中國共產(chǎn)黨是中國各項事業(yè)的領(lǐng)導核心，擔負著調(diào)控政治與行政兩者關(guān)系的角色。亨廷頓早就說過：“一個現(xiàn)代化過程中政治體系的安定，取決于其政黨的力量，一個強大的政黨能使群眾的支持制度化……同強大的政黨的體系相比，在沒有強有力政黨的政治體系中，更容易出現(xiàn)暴亂、騷動和其他形式的政治不穩(wěn)定?！盵11]因此，深化行政改革，需要與西方國家體制中政治與行政兩分法截然區(qū)別開來，構(gòu)建黨委、政府之間既有分工又有合作、既有區(qū)別又有統(tǒng)一的新型機構(gòu)形態(tài)和職責體系，形成中國特色政治與行政的耦合范式。

十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，是對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性革新，有力破除了黨和國家機構(gòu)的職責同構(gòu)，推動了機構(gòu)、職能和人員由“物理組合”向“化學融合”的轉(zhuǎn)變。本次機構(gòu)改革新組建了中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領(lǐng)導小組，把中央全面深化改革領(lǐng)導小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導小組、中央外事工作領(lǐng)導小組改為委員會，進一步加強了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，并推動了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)向議事協(xié)調(diào)機制建設(shè)的全面轉(zhuǎn)型。

3.深化行政改革的核心是處理好政府與市場的關(guān)系

十八屆三中全會把市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”改為“決定性作用”，是全面深化改革“牽一發(fā)而動全身”的突破，也是行政改革實質(zhì)性的突破。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，其實質(zhì)就是政府向市場放權(quán)。這需要“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化?！盵1]同時也需要政府切實轉(zhuǎn)變角色，以“服務員、監(jiān)察員、調(diào)解員”的身份，解決之前“管得太多、管得太死”以及“應該管的沒管、不該管的卻總想管”等問題。

市場的決定性作用，與政府作用不是相互否定、非此即彼和相互對立，不能把二者割裂開來，而是讓“‘看得見的手’和‘看不見的手’都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的格局”。[4]正確處理好政府與市場的關(guān)系，著眼點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，科學界定政府和市場的運行邊界?！胺矊偈袌瞿馨l(fā)揮作用的，政府要簡政放權(quán)，要松綁支持，不要去干預；凡屬市場不能有效發(fā)揮作用的，政府應當主動補位，該管的要堅決管，管到位，管出水平，避免出問題?！盵1]第二，找準市場功能和政府行為的最佳結(jié)合點?！耙朴谶\用負面清單管理模式，實行市場準入負面清單制度，只告訴市場主體不能做什么，至于能做什么，該做什么，由市場主體根據(jù)市場變化作出判斷。要找準市場功能和政府行為的最佳結(jié)合點，切實把市場和政府的優(yōu)勢都充分發(fā)揮出來?！盵1]第三，形成政府與市場在不同階段和條件下的功能互補機制。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為例，政府作用的發(fā)揮，“不是簡單下達行政命令，要在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，用改革激發(fā)市場活力，用政策引導市場預期，用規(guī)劃明確投資方向，用法治規(guī)范市場行為?！盵12]唯有如此，才能打破行業(yè)壟斷和地方保護主義，增強企業(yè)對市場需求變化的反應和調(diào)整能力。第四，把轉(zhuǎn)變政府職能放在更加突出的位置。習近平深刻指出，“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心?！盵1]轉(zhuǎn)變政府職能不是“一減一增”的機構(gòu)撤并，不是“一收一放”的權(quán)責調(diào)整，也不是“一事一應”的簡單管制，而是要“按照創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的總方向，科學界定政府職能范圍，優(yōu)化各級政府組織結(jié)構(gòu)，理順部門職責分工，突出強化責任，確保權(quán)責一致?！盵1]

4.新時期行政改革的主要任務是政府的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和過程優(yōu)化

優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，形成科學合理、精干高效的政府管理體制，是建設(shè)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的重要支撐。改革開放以來，我國先后進行了7次大的機構(gòu)改革。然而，這幾次機構(gòu)改革基本上走的是單邊路徑，即政府系統(tǒng)內(nèi)部的職能調(diào)整、機構(gòu)合并或重組以及人員裁并。歷次機構(gòu)改革雖然取得一些成效，但因為缺乏在政治體制架構(gòu)中與其他各類機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革，導致機構(gòu)設(shè)置過多過細、職責交叉重疊、多頭管理、相互推諉扯皮的狀況依然存在。習近平在十九大報告中指出，要“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責……在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！盵3]十九屆三中全會強調(diào)，“必須下大力氣解決黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置存在的矛盾和問題，著力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。”[13]十九屆四中全會明確指出，“推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，使政府機構(gòu)設(shè)置更加科學化、職能更加優(yōu)化、權(quán)責更加協(xié)同?！盵7]這意味著政府機構(gòu)改革不再僅僅停留在政府層面，而是深入到黨政一體層面，使黨和國家機構(gòu)職能全面、統(tǒng)分有度、相互配套、深度耦合。

另外，過去7次大的機構(gòu)改革，盡管在精簡人員上著力頗多，但有些部門機構(gòu)臃腫、人浮于事，有些部門編制過少、人員不足的問題依然比較突出。針對此，習近平在十九大報告中指出要“統(tǒng)籌各類機構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)籌黨政部門權(quán)力，統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制”，[3]這為破解部門間“忙閑不均”的難題提供了思路。編制管理可以確保政府機構(gòu)的人員安排得到有效控制，化解人事安排的僵化和固化，并避免機構(gòu)膨脹和人浮于事。在現(xiàn)實中，受制于剛性編制管理，許多政府機構(gòu)“想要的人進不來，留不住；不想要的人擋不住，趕不走。”有些政府機構(gòu)迫于工作需要，不得不引入大量編外人員，但是同工不同酬和其他人事管理問題也成為困擾人們的難題。因此，如何使各類編制資源“動起來”，并可以加以靈活有效的統(tǒng)籌使用，是推進行政改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

與此同時，新時期行政改革把握行政體制內(nèi)外部本質(zhì)聯(lián)系，辯證處理減權(quán)與增權(quán)、放權(quán)與收權(quán)、集權(quán)與分權(quán)的對立統(tǒng)一和相輔相成關(guān)系，從而使得行政體制職能權(quán)責的深化改革呈現(xiàn)過程優(yōu)化的特點。一是推進內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革。黨的十九大報告特別強調(diào)了內(nèi)設(shè)機構(gòu)的配置問題。通過壓縮非業(yè)務科室比例向業(yè)務科室傾斜，通過對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的管理職能進行重新界定、梳理、整合和精簡，通過對內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔的審批事項、其他行政權(quán)力事項和公共服務事項進行流程再造，有力促進了政府管理從粗放式向集約化，從分散化向整體化轉(zhuǎn)變。二是充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性。黨的十九大報告中指出，“深化簡政放權(quán)……賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”。[3]深化簡政放權(quán)，對于加快建設(shè)服務型政府以及進一步釋放市場和社會的活力大有裨益。賦予省級及以下政府更多自主權(quán)，則有利于進一步理順上下級關(guān)系，發(fā)揮各地各級政府的積極性、主動性和能動性，更好更有針對性地解決“集分平衡”和“央地共進”的問題。

5.新時期行政改革的重點是健全問責追責和容錯糾錯機制，治理“為官不為”

中國各項改革的深入推進，既需要各級黨政領(lǐng)導干部依法依規(guī)行使權(quán)力，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，又需要各級黨政領(lǐng)導干部敢闖敢試，破除沉疴痼疾，沖破利益梗阻，把改革不斷引向深入。前者需要問責追責機制來保障，后者需要容錯糾錯機制來推進。

政府的權(quán)力來自人民，是人民賦予的。權(quán)力只能用來為人民謀福祉、謀利益。當前，“有的領(lǐng)導干部權(quán)力觀扭曲，搞特殊化，享受做官當‘老爺’的尊容；有的則把權(quán)力變成牟取個人或少數(shù)人私利的工具，搞權(quán)錢交易；有的權(quán)力過分集中，隨意性很大；等等”。[1]這都是由于權(quán)力過分集中，缺乏制度約束所致。如何有效約束權(quán)力，防止人民給予的權(quán)力走向人民的對立面，關(guān)鍵是建立科學有效的權(quán)力監(jiān)督約束制度。習近平指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，用制度管權(quán)，就是要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。堅持用制度管權(quán)管事管人。要建立決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，把籠子扎的緊一點，嚴防‘牛欄關(guān)貓’，使權(quán)力運行守邊界、有約束、受監(jiān)督。”[1]

領(lǐng)導干部既要敬畏權(quán)力、合理使用權(quán)力，也要在工作中大膽創(chuàng)新、勇于擔當、積極作為。黨的十九大報告中指出，“堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”[3]中國特色的發(fā)展道路具有開創(chuàng)性，沒有經(jīng)驗可鑒更沒有先例可循。鼓勵改革者先闖先試，敢闖敢試，需要建立有效的容錯糾錯機制。從本質(zhì)上說，問責追責與容錯糾錯是辯證統(tǒng)一的。其一，兩者的目標向度是一致的，都是為了促進政府公權(quán)力的規(guī)范運行和效能提升。只不過問責追責強調(diào)的是約束，旨在引導或倒逼權(quán)力運行規(guī)范和有效作為；容錯糾錯強調(diào)的是激勵，強調(diào)把改革的無意過失與謀取私利的故意行為區(qū)別開來。其二，兩者互為補充，相互支撐。只強調(diào)問責而忽視容錯，是不折不扣缺乏實體正義的懶政；只強調(diào)容錯而忽視問責，則容易導致權(quán)力濫用和濫作為。

三、科學闡述了行政改革的方法和步驟

在長期的改革理論思考和實踐探索中，習近平不僅系統(tǒng)闡明了行政改革的戰(zhàn)略目標和主要內(nèi)容，還明確指出了行政改革所應遵循的方法和步驟，使“改革工作既要積極又要穩(wěn)妥，要有領(lǐng)導有步驟地進行”。[14]

1.堅持立足國情和借鑒國際經(jīng)驗相統(tǒng)一

行政改革，總是在特定的歷史背景和社會環(huán)境下展開。習近平在闡述國家政治制度的設(shè)計和發(fā)展時指出，“要堅持從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實要求、著眼解決現(xiàn)實問題，不能割裂歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’?！盵15]當然，對西方行政改革的模式了解不夠，必然帶來對重要現(xiàn)象的失察。實際上，在不同行政傳統(tǒng)所形成的大環(huán)境下，不論西方國家新公共管理、新公共服務、整體性政府等理論，還是民營化、市場化、網(wǎng)絡(luò)化等改革戰(zhàn)略，抑或工具主義、權(quán)變主義和建構(gòu)主義等改革路徑，都與中國特色行政體制、傳統(tǒng)、環(huán)境之間有著一定的適配性。而且，借鑒國外行政改革的成功經(jīng)驗，從中找出一些規(guī)律性的東西，能使我們少走彎路。對此，習近平指出，“對待西方經(jīng)濟學、政治學等方面的理論著作和資本主義經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗，要注意分析、研究并借鑒其中有益的成分，但決不能離開中國具體實際而盲目照搬照套”。[16]

2.堅持整體推進和重點突破相促進

根據(jù)以往的經(jīng)驗教訓，要使行政改革取得成功，就必須將它作為一個系統(tǒng)工程來看待，使它與其他方面的改革相配套。習近平強調(diào)，“每一項改革都會對其他改革產(chǎn)生重要影響，每一項改革又都需要其他改革協(xié)同配合”。[4]其一，行政體制改革要與經(jīng)濟體制改革相配套。當前，制約行政改革的體制機制障礙不少集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，例如，如何深化財稅體制改革，促進財權(quán)事權(quán)合理劃分；如何適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級要求，推動重點領(lǐng)域監(jiān)管轉(zhuǎn)型等。因此，“要堅持以經(jīng)濟體制改革為主軸，努力在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得新突破，以此牽引和帶動其他領(lǐng)域改革，使各方面改革協(xié)同推進、形成合力，而不是各自為政、分散用力”。[1]其二，行政體制改革要與政治體制改革相配套。黨的十九大報告關(guān)于政治體制改革的內(nèi)容主要包括規(guī)范黨治，強化法治，完善選舉民主和協(xié)商民主制度，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍等方面。這些改革內(nèi)容中的若干方面本身就交織著政治與行政、政治體制改革與行政體制改革兩方面的聯(lián)系。例如，堅持黨對一切工作的領(lǐng)導，包括對公共行政的領(lǐng)導；建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部既涉及到完善國家公務員制度這一行政性問題，但又涉及到“黨管干部”、黨組織推薦政務類公務員的程序等政治體制方面的問題；推進法治國家、法治政府、法治社會、法治市場一體化建設(shè)，也是從政治體制改革和行政體制改革的聯(lián)系和統(tǒng)一性的角度提出來的。

行政改革領(lǐng)域各個層面、各個環(huán)節(jié)、各個要素間都有很強的關(guān)聯(lián)性和互動性，必須整體推進。但整體推進不是平均用力、撒胡椒面，而是要注重抓重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重要領(lǐng)域“牽一發(fā)而動全身”，關(guān)系到改革大局，是改革的重中之重；關(guān)鍵環(huán)節(jié)“一子落而滿盤活”，關(guān)系到改革成效，是改革的有力支點?！盵17]就行政改革而言，必須從公眾最迫切的民生需求、最強烈的利益訴求和最容易形成共識的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)入手，來帶動行政改革的整體推進。

3.堅持摸著石頭過河和頂層設(shè)計相結(jié)合

中國特色行政改革沒有任何樣板，既不可能在馬列主義本本上找到現(xiàn)成答案，也不可能在世界其他國家找到現(xiàn)成經(jīng)驗照搬照抄，所以只能“摸著石頭過河”。摸著石頭過河所蘊含的哲理，強調(diào)的是自下而上的試探性改革和改革實踐之于改革理論的先行性，不僅是對核心行動者所設(shè)計的改革藍圖的實踐驗證，也是一種在基層和局部不斷積聚共識的穩(wěn)妥途徑?！懊^過河是富有中國智慧的改革方法，也是符合馬克思主義認識論和實踐論的方法。對必須取得突破但一時還不那么有把握的改革，可以采取試點探索、投石問路的方法，看得很準了再推開。”[1]

頂層設(shè)計是對應于摸著石頭過河的另一個范疇。其目的在尋求總體和全面解決方案，其路徑在由上而下和整體推進，其關(guān)鍵在注重事物的關(guān)聯(lián)性和措施的耦合性。進行頂層設(shè)計，要充分了解現(xiàn)實世界的普遍聯(lián)系和基本規(guī)律，也要把握具體情況的獨特之處和溢出效應；要明曉客觀現(xiàn)實的確定性和必然性，也要考慮突發(fā)情況的不確定性和偶然性；要看到一時、一地實踐的現(xiàn)實性和有效性，也要研判長遠、全局的適用性和可行性?！半S著改革不斷推進，必須加強頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，提高改革決策的科學性、增強改革措施的協(xié)調(diào)性?！盵1]

摸著石頭過河不是沒方向、沒譜的漂流式的摸，其間滋長著頂層設(shè)計的萌芽和雛形；頂層設(shè)計也不是閉門造車，其靈感來源于摸著石頭過河，效果和路徑也為后者所預演和試驗。因此，“摸著石頭過河和加強頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革要在加強頂層設(shè)計的前提下進行，加強頂層設(shè)計要在推進局部的階段性改革的基礎(chǔ)上來謀劃?！盵1]