王 嬋

黨的十八屆四中全會(huì)首次提出“黨內(nèi)法規(guī)體系”的概念①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。，并將其納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的范疇。之后，隨著黨內(nèi)法規(guī)理論研究的深入②較為代表性的觀點(diǎn)如，宋功德教授提出：“完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由成千上萬(wàn)的黨內(nèi)法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件構(gòu)成?！眳⒁娝喂Φ?《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，httрs://www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.asрх?ColumnID=1088&InfoID=23339，中國(guó)法學(xué)會(huì)網(wǎng)，2019年4月14日訪問。肖金明教授指出：“除體系化的黨內(nèi)法規(guī)外，黨內(nèi)法規(guī)制度體系還包括更加大量的黨內(nèi)規(guī)范性文件。明確黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的關(guān)系，突出黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)地位，提升黨內(nèi)規(guī)范性文件的質(zhì)量和水平，是構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本要求?！眳⒁娦そ鹈?《論黨內(nèi)法治體系的基本構(gòu)成》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。二位學(xué)者均提出“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”這一概念，并對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了闡釋。，這一概念逐步走向成熟，形成了“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的概念，并被首次寫入黨的十九大文件中。③黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，并進(jìn)一步明確要形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨建各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。參見黨的十九大報(bào)告第十三部分，要堅(jiān)定不移地全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，黨要增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。至此，黨內(nèi)規(guī)范性文件已成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的必要組成部分。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和總抓手，其中就要求形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系④中共中央宣傳部：《第十七講 加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，載中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第183-189頁(yè)。，而完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成離不開法治的思維和法治的方式，因?yàn)榉ㄖ伪豢醋魇瞧駷橹谷祟惸軌蛘J(rèn)識(shí)到的最佳治國(guó)理政方式⑤治國(guó)理政的方式除了法治外還有德治、習(xí)慣之治等其他方式，但在所有的治理方式中，法治被看作是最佳的一種治理方式。，也是“推行執(zhí)政黨政策的最佳方式”①參見王振民：《法律、法治與法學(xué)》，法律出版社2016年版，第80頁(yè)。。具有絕對(duì)數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)的黨內(nèi)規(guī)范性文件的法治化作為完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要一環(huán)②宋功德教授在《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》一文中指出，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成時(shí)，黨中央和省級(jí)黨委大約需要制定出臺(tái)5萬(wàn)件左右相關(guān)規(guī)范性文件。目前，黨中央和省級(jí)黨委制定的規(guī)范黨組織和黨員的規(guī)范性文件約有2萬(wàn)多件，它同黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量比約為10:1。如果按照這個(gè)比例估算，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系要有將近5000件黨內(nèi)法規(guī)，相應(yīng)地要制定出臺(tái)5萬(wàn)件左右的有關(guān)規(guī)范性文件。，“必然成為中國(guó)法治進(jìn)程中必不可少的一部分”③參見謝宇:《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化》，《云南社會(huì)科學(xué)》2016第3期。。但黨內(nèi)規(guī)范性文件在法治化過程中存在的黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)性不足、黨內(nèi)規(guī)范性文件與國(guó)家法律銜接性不夠以及黨內(nèi)規(guī)范性文件自身運(yùn)行機(jī)制不健全等問題，必將制約黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的發(fā)展，影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)部完善，延緩中國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程，因此，必須予以認(rèn)真嚴(yán)肅對(duì)待并提出適當(dāng)?shù)慕鉀Q之策。

一、黨內(nèi)規(guī)范性文件法治化的必要性反思

黨內(nèi)規(guī)范性文件的法治化確有必要，法治化在黨內(nèi)規(guī)范性文件建設(shè)過程中的“失聲”“失語(yǔ)”會(huì)產(chǎn)生以下不利后果：一是不利于黨內(nèi)規(guī)范性文件貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)功能的發(fā)揮④例如，中共中央出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》后，中辦國(guó)辦陸續(xù)制發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》等一系列文件作為“八項(xiàng)規(guī)定”的配套規(guī)定。，限制了黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定的落實(shí)，影響了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在和諧。二是不利于黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家法律體系之間的銜接。黨內(nèi)規(guī)范性文件的“溢出”效應(yīng)相對(duì)明顯⑤《黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件備案規(guī)定》第2條規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨建等方面的重要文件。文件內(nèi)容本身涉及到一定的國(guó)家或社會(huì)事務(wù)，突破了黨內(nèi)事務(wù)的局限，相比黨內(nèi)法規(guī)具備“溢出”效果。但這種“溢出”后調(diào)整國(guó)家、社會(huì)事務(wù)的效果不同于國(guó)家法律法規(guī)，整體而言，黨內(nèi)規(guī)范性文件一般是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)引導(dǎo)、組織等率先垂范，而不直接對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、普通民眾進(jìn)行強(qiáng)制性約束。，所規(guī)制事項(xiàng)與國(guó)家法律調(diào)整對(duì)象存在的交叉重疊于短期內(nèi)難以避免，重復(fù)性甚至是沖突性規(guī)定造成兩大體系的銜接不暢將會(huì)長(zhǎng)期存在，而銜接不暢的消極后果是明顯的“不僅黨的自身治理無(wú)法規(guī)范化和程序化，國(guó)法體系在既定憲法架構(gòu)下亦不可能自足而有效發(fā)展”⑥參見田飛龍.：《法治國(guó)家進(jìn)程中的政黨法制》，《法學(xué)論壇》2015年第3期。。三是不利于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的順利推進(jìn)。黨政機(jī)構(gòu)合署合并⑦十九屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》確定了未來(lái)黨政機(jī)構(gòu)合署合并的改革方向。的目的是構(gòu)建一個(gè)科學(xué)高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，發(fā)揮1+1＞2的作用，但具有不同話語(yǔ)體系和組織運(yùn)行機(jī)制的黨政機(jī)關(guān)在對(duì)外行為時(shí)是依法還是依規(guī)并沒有得到明確，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文⑧黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文是黨組織與國(guó)家機(jī)關(guān)共同制定的，以黨內(nèi)文件文號(hào)頒布的重要文件，既包括黨內(nèi)法規(guī)也包括黨內(nèi)規(guī)范性文件。前者如中辦國(guó)辦印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究的規(guī)定》，后者如中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見。為問題的解決提供了暫時(shí)可行的方案并得到普遍認(rèn)可。聯(lián)合制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件基于立文的便利，能夠及時(shí)且有效率的解決改革中的問題，尤其是在關(guān)鍵敏感領(lǐng)域能夠借助黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)合所形成的權(quán)威優(yōu)勢(shì)保證改革的順利推進(jìn)，而法治化較低或欠缺的黨內(nèi)規(guī)范性文件勢(shì)必降低改革的速度，破壞改革的已有成果，嚴(yán)重者將會(huì)導(dǎo)致改革偏離正確的方向。四是不利于好的傳統(tǒng)、習(xí)俗、作風(fēng)等不成文規(guī)定向成文規(guī)定轉(zhuǎn)化。①長(zhǎng)期以來(lái)在黨內(nèi)形成的不成文的傳統(tǒng)、習(xí)俗、作風(fēng)，如勤儉節(jié)約、團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量等，雖然它們不屬于黨內(nèi)法規(guī)制度，但確實(shí)發(fā)揮了管黨治黨的重要作用，因此，在條件成熟時(shí)應(yīng)將它們制定為更加穩(wěn)定且操作可行的成文規(guī)定，如《中國(guó)共產(chǎn)黨厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》。但多數(shù)情況下，當(dāng)不成文規(guī)定上升為黨內(nèi)法規(guī)條件還不夠成熟時(shí)，制定黨內(nèi)規(guī)范性文件就成為首選，主要是得益于黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定相對(duì)便利，在制定正式黨內(nèi)法規(guī)之前，通過先制定為黨內(nèi)規(guī)范性文件的方式發(fā)揮其在黨內(nèi)不成文規(guī)定與黨內(nèi)法規(guī)之間鋪路架橋、先行先試的作用。長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定狀態(tài)的不成文規(guī)定不但制約了其應(yīng)有作用的發(fā)揮，還抑制了黨內(nèi)規(guī)范性文件的豐富多樣，造成不成文規(guī)定向成文規(guī)定的轉(zhuǎn)化受阻。綜合以上分析不難看出，黨內(nèi)規(guī)范性文件的法治化既是“治國(guó)必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必有法度”經(jīng)驗(yàn)的具體落實(shí)，也是建設(shè)法治政黨，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的應(yīng)然要求。

二、黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)性不足的問題及應(yīng)對(duì)

黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一于“黨內(nèi)”，制定主體高度重合，調(diào)整對(duì)象重疊交叉，在條件成熟的情況下，黨內(nèi)規(guī)范性文件可以適時(shí)轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)②例如，2010年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開的意見》，2017年中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》。，而兩者之間存在的諸多差異則為這種轉(zhuǎn)化提供了可能。按照宋功德教授的觀點(diǎn)，黨內(nèi)規(guī)范性文件主要是解決短期的、局部的、具體的問題，總結(jié)尚需繼續(xù)探索、不斷積累的經(jīng)驗(yàn)，采取動(dòng)態(tài)的靈活政策措施；黨內(nèi)法規(guī)主要解決中長(zhǎng)期的系統(tǒng)問題，固化比較成熟定型的經(jīng)驗(yàn)。③參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第78-79頁(yè)。也就是說在經(jīng)驗(yàn)不足、條件不成熟的情形下，在同一領(lǐng)域應(yīng)先制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，發(fā)揮其先行先試的作用，待條件成熟后根據(jù)時(shí)代發(fā)展的需要再將規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化成黨內(nèi)法規(guī)。通過對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)中共中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的梳理以及結(jié)合工作實(shí)踐分析發(fā)現(xiàn)，兩者雖在中央層面實(shí)現(xiàn)了一定程度的體系化、規(guī)范化和制度化，但規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)仍存在諸多不協(xié)調(diào)的地方：第一，現(xiàn)有的黨內(nèi)規(guī)范性文件概念適用范圍有限、表達(dá)方式不科學(xué)，不能“反映出一個(gè)事物得以區(qū)別于其他事物的本質(zhì)特征”④參見何華輝：《比較憲法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2013年版，第17頁(yè)。，也不能滿足實(shí)際工作的需要?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《備案規(guī)定》”）第2條⑤黨內(nèi)規(guī)范性文件是指中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。規(guī)定的黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體難以涵蓋工作中存在的所有主體⑥在工作中，如寧國(guó)市委制定的《關(guān)于全市開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的實(shí)施方案》，還有在日常工作中存在的黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)黨內(nèi)規(guī)范性文件的情形，如中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》。另外，2016年出臺(tái)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出：“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)?！爆F(xiàn)實(shí)情況是深圳開始試點(diǎn)并制定了5部[分別是《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市街道工作委員會(huì)工作規(guī)則（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市社區(qū)委員會(huì)工作規(guī)則（試行）》《深圳市社會(huì)組織黨的建設(shè)工作規(guī)定（試行）》《黨支部書記履行黨建工作職責(zé)考核辦法（試行）》《建立健全糾正“四風(fēng)”長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定（試行）》]黨內(nèi)法規(guī)，貫徹落實(shí)以上黨內(nèi)法規(guī)是否需要賦予以上主體黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)？，正面列舉的文件表現(xiàn)形式不能窮盡一切文件應(yīng)有的形式⑦例如，《2010-2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》等，以上“綱要”“方案”“說明”都未在《備案規(guī)定》中明確，導(dǎo)致上述文件身份不定。在這里并不是想通過后制定的規(guī)范去評(píng)價(jià)之前業(yè)已存在的規(guī)范性文件，而是想證明正面列舉的方式并不科學(xué)，不能窮盡文件應(yīng)有的形式。，對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件功能的籠統(tǒng)描述非但不能突出文件自身的特性，還會(huì)與黨內(nèi)法規(guī)相混淆①《備案規(guī)定》第2條第2款規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，指黨組織在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件”其中的“在履行職責(zé)過程中形成的”說明，黨內(nèi)規(guī)范性文件的功能主要是，制定主體在履行相應(yīng)職責(zé)時(shí)制定的某一類重要文件，而中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委同時(shí)作為黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體，在履行職責(zé)過程中均可制定黨內(nèi)法規(guī)與文件，如對(duì)“履行職責(zé)”不能加以明確，同一制定主體制定出的“文件”將難以區(qū)分。，尤其是在文件表現(xiàn)形式列舉不科學(xué)的情況下，制定出的文件極易陷入“身份”難定的窘境。②例如，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹執(zhí)行《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》幾個(gè)問題的說明，該文件究竟屬于黨內(nèi)法規(guī)還是黨內(nèi)規(guī)范性文件？黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布的文件既可以是黨內(nèi)法規(guī)也可以是黨內(nèi)規(guī)范性文件，中辦、國(guó)辦在制發(fā)文件時(shí)究竟履行的是何種職責(zé)？如果不明確，那么制定出的文件在歸類上必定存疑，如本文件。因此存在問題的黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念，必然從源頭上導(dǎo)致其與黨內(nèi)法規(guī)之間難以區(qū)分甚至混淆，造成二者于黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)配合不當(dāng)。第二，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定缺少宏觀層面的立規(guī)規(guī)劃③目前為止，立規(guī)規(guī)劃主要存在于中央一級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的編制中，分別是《中共中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第一個(gè)五年規(guī)劃(2012-2017年)》和《中共中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》。，現(xiàn)有規(guī)劃重黨內(nèi)法規(guī)輕規(guī)范性文件，造成黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件總體上的不協(xié)調(diào)，微觀層面，黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)的共同制定主體缺乏明確的權(quán)限劃分，權(quán)力的集中與監(jiān)督的缺失容易產(chǎn)生規(guī)范性文件制定的恣意。第三，在同一問題的具體規(guī)定上，存在黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定不一致的現(xiàn)象，例如，就黨務(wù)公開的方式而言，《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開的意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”）和《中共共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）就存在不一致的規(guī)定?！兑庖姟芬?guī)定了黨員依申請(qǐng)公開④《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開的意見》規(guī)定：“黨員按有關(guān)規(guī)定向黨的基層組織申請(qǐng)公開相關(guān)黨內(nèi)事務(wù)。對(duì)申請(qǐng)的事項(xiàng)，可以公開的，黨的基層組織應(yīng)向申請(qǐng)人公開或在一定范圍內(nèi)公開；暫時(shí)不宜公開或不能公開的，及時(shí)向申請(qǐng)人說明情況?！保稐l例》規(guī)定的公開方式只有主動(dòng)公開一種⑤根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》中第15-16條以及第二章公開的內(nèi)容和范圍上判斷，黨務(wù)公開只有黨組織主動(dòng)公開這一種公開方式。，沒有規(guī)定黨員的依申請(qǐng)公開。按照位階關(guān)系理論判斷，黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定，顯然《意見》中規(guī)定的公開方式已超出《條例》的規(guī)定范圍，是對(duì)公開方式的一種創(chuàng)設(shè)，屬于與上位法相抵觸的情形，應(yīng)被修改或廢除。類似的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在，雖有時(shí)間跨度較大、立規(guī)技術(shù)不完善等方面的客觀原因，但審查機(jī)關(guān)審查不嚴(yán)難辭其咎，任其發(fā)展不但會(huì)給執(zhí)行工作帶來(lái)困擾，還會(huì)使黨的權(quán)威受損。第四，黨內(nèi)規(guī)范性文件向黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化在規(guī)定上存在空白，轉(zhuǎn)化的種類、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及轉(zhuǎn)化后相關(guān)文件的處理等問題有待規(guī)定。黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)被看成是二者協(xié)調(diào)的終極形式，是二者內(nèi)在一致性的外在表現(xiàn)，轉(zhuǎn)化的目的不是要抹殺黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的特殊價(jià)值，而是要通過黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)對(duì)特定領(lǐng)域更加穩(wěn)定和規(guī)范的控制，是對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件的進(jìn)一步發(fā)展，也是銜接黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家法律體系的客觀需要，且實(shí)踐工作中也確實(shí)證明存在轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)需求和轉(zhuǎn)化的空間。例如，1986年中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳共同印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)召開“片會(huì)”的通知》，要求黨政機(jī)關(guān)改進(jìn)會(huì)風(fēng)，精簡(jiǎn)辦會(huì)，2012年為適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的新要求，將《通知》中的“精簡(jiǎn)辦會(huì)”等內(nèi)容寫入《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》，簡(jiǎn)稱“八項(xiàng)規(guī)定”，轉(zhuǎn)化后的黨內(nèi)法規(guī)與原黨內(nèi)規(guī)范性文件在內(nèi)容上一脈相承，轉(zhuǎn)化的結(jié)果更能滿足新時(shí)期從嚴(yán)治黨的要求，更加符合黨內(nèi)規(guī)范性文件自身發(fā)展的規(guī)律，因此，轉(zhuǎn)化應(yīng)被鼓勵(lì)。但問題是如此轉(zhuǎn)化依據(jù)何在？具體來(lái)說，哪些黨內(nèi)規(guī)范性文件適合轉(zhuǎn)化？黨內(nèi)規(guī)范性文件中的哪些內(nèi)容需要轉(zhuǎn)化？轉(zhuǎn)化后形成的黨內(nèi)法規(guī)與原規(guī)范性文件如何適用以及轉(zhuǎn)化應(yīng)遵循的程序等一系列問題均無(wú)規(guī)可依。轉(zhuǎn)化的任意性不但使轉(zhuǎn)化后的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量降低，還會(huì)制約黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的發(fā)展與完善。解決黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)之間存在的以上不協(xié)調(diào)問題，可行的應(yīng)對(duì)措施如下。

（一）科學(xué)界定黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念，準(zhǔn)確區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件

首先，擴(kuò)充文件的制定主體，將省級(jí)以下黨委一并納入到規(guī)范性文件的制定主體范圍之中，同時(shí)，將黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合的整體作為規(guī)范性文件的一類制定主體。其次，采用否定列舉或排除列舉的方式窮盡文件所有的表現(xiàn)形式。具體做法是：對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的7種“法定”表現(xiàn)形式做排除性規(guī)定，反面列舉規(guī)范性文件的一切表現(xiàn)形式。最后，將概念中的“履行職責(zé)”明確為“為落實(shí)執(zhí)行政策、法律和黨內(nèi)法規(guī)”。因此，黨內(nèi)規(guī)范性文件概念的科學(xué)表述是：一定層級(jí)（特定）的黨組織或黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合在貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家政策、國(guó)家法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)過程中依照規(guī)定的權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布的（涉密除外）除黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)形式之外的，具有普遍約束力并可反復(fù)適用的重要文件。將重構(gòu)后的黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》①《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。（以下簡(jiǎn)稱“《制定條例》”）中規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)概念進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，二者的區(qū)別變得更加顯著和明確，具體見表1：

表1 黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的區(qū)別

（二）定期編制黨內(nèi)立規(guī)規(guī)劃，對(duì)相同制定主體的制定范圍做出合理劃分

宏觀層面，根據(jù)現(xiàn)有的立規(guī)技術(shù)并結(jié)合實(shí)際工作對(duì)黨規(guī)的需求情況②“黨規(guī)”是黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的統(tǒng)稱。，編制3-5年的黨內(nèi)立規(guī)規(guī)劃，規(guī)劃包括立規(guī)的總量、黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件各自占比以及重點(diǎn)的立規(guī)領(lǐng)域等內(nèi)容，其中應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的立規(guī)規(guī)劃單列，目的是通過統(tǒng)籌兩者間的數(shù)量和比例達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在統(tǒng)一協(xié)調(diào)。微觀層面，對(duì)《制定條例》和《備案規(guī)定》分別做出解釋或通過制定配套規(guī)定，明確何種情形下應(yīng)當(dāng)制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，何種情形下只能制定黨內(nèi)法規(guī)，消除同一制定主體既可以制定黨內(nèi)法規(guī)又可以制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的“中間地帶”。例如，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)制內(nèi)容涉及黨務(wù)之外的其他事務(wù)時(shí)應(yīng)首先考慮制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，將制定黨內(nèi)法規(guī)作為例外；如果規(guī)制內(nèi)容涉及黨內(nèi)事務(wù)則應(yīng)首先考慮制定為黨內(nèi)法規(guī)，將制定黨內(nèi)規(guī)范性文件作為例外。

（三）黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)在審查內(nèi)容上應(yīng)各有側(cè)重

進(jìn)一步將審查分為基礎(chǔ)性審查與合理性審查兩類，由上級(jí)黨組織配合規(guī)范性文件的審查工作。《備案規(guī)定》第7條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)性文件共有的6項(xiàng)審查內(nèi)容①《備案規(guī)定》第7條：（一）是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；（二）是否同憲法和法律不一致；（三）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；（四）是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；（五）規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)；（六）是否符合制定權(quán)限和程序。，其中（一）（三）（四）（五）（六）之5項(xiàng)內(nèi)容屬于黨內(nèi)審查，第（二）項(xiàng)屬于合憲合法性審查，而黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)的重心應(yīng)放在黨內(nèi)，也就是對(duì)以上5項(xiàng)內(nèi)容的審查，合憲合法性審查可暫不考慮②黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件在合法性審查的要求上應(yīng)做出區(qū)分，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的審查要求應(yīng)嚴(yán)于黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查要求，黨內(nèi)法規(guī)必須合憲合法，這也是黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律的重要原因。對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件的合法性審查要求顯然要低于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的審查要求，原因是黨內(nèi)規(guī)范性文件在一定程度上可以突破已有法律的規(guī)定，但突破要以合理性為界限。否則則會(huì)導(dǎo)致文件的“失控”，造成嚴(yán)重的后果。，這樣做的一個(gè)重要假定前提是處于高位階的黨內(nèi)法規(guī)合憲合法。另外，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)的先進(jìn)性與時(shí)代性特征，自然要求黨內(nèi)規(guī)范性文件具備較高的前瞻性，必然會(huì)在一定程度上突破現(xiàn)有法律的某些規(guī)定，此時(shí)若還一味強(qiáng)調(diào)文件要合憲合法就會(huì)掉入“用今天的法律審判昨天的罪行”的怪圈。除了合憲合法性審查，接下來(lái)的審查重點(diǎn)應(yīng)放在“規(guī)定內(nèi)容是否明顯不當(dāng)”即合理性審查這一點(diǎn)上，原因是（一）（三）（六）之3項(xiàng)內(nèi)容屬于對(duì)文件的基礎(chǔ)性審查，對(duì)是否抵觸、是否符合的審查相對(duì)容易判斷③這里不考慮第（四）項(xiàng)審查內(nèi)容的原因是，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件存在上下位階關(guān)系，同位階的黨內(nèi)規(guī)范性文件之間是否沖突不影響黨內(nèi)法規(guī)與黨規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)，或者說同位階黨內(nèi)規(guī)范性文件之間，如果存在沖突，應(yīng)屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件之間協(xié)調(diào)的問題。，而合理性審查屬于對(duì)文件的實(shí)質(zhì)性審查，其審查較為專業(yè)、復(fù)雜且難度較大，因此說“合理性審查是價(jià)值追求，是更高程度、更高標(biāo)準(zhǔn)的審查”④參見李大勇、宋潤(rùn)潤(rùn)：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標(biāo)準(zhǔn)》，《理論視野》2017年第1期。。正是由于合理性審查反映了文件本身所承載的價(jià)值理念與追求，甚至在某些情況下審查的結(jié)果同時(shí)還暗含了時(shí)代發(fā)展的方向，所以合理性審查被看成是基礎(chǔ)性審查的高級(jí)階段。但不可否認(rèn)的是，基礎(chǔ)性審查是前提，是文件審查不可逾越的重要一環(huán)，即使文件僥幸通過了合理性審查，但因基礎(chǔ)性審查不過關(guān)，也會(huì)直接影響到文件的審查結(jié)果，在審查過程中，只有兩者同時(shí)符合要求，才能說文件通過了審查。審查應(yīng)以中共中央辦公廳法規(guī)局為主，以黨內(nèi)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的上級(jí)黨組織審查為輔。中辦法規(guī)局本身就是負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制度備案審查的專職機(jī)關(guān)，由其負(fù)責(zé)黨內(nèi)規(guī)范性文件的合理性審查能夠保證審查的專業(yè)性、準(zhǔn)確性和高效性。以制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的上級(jí)黨組織審查為輔，主要是基于《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》中第15條第1項(xiàng)的規(guī)定，“黨組織應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定向上級(jí)黨組織報(bào)備下列事項(xiàng)：（一）黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件.....”由此規(guī)定看出，上級(jí)黨組織有負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)黨組織制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案的義務(wù)，為提升備案工作的質(zhì)量，提高經(jīng)備案的規(guī)范性文件的執(zhí)行效力，減輕中辦法規(guī)局備案審查工作的壓力，加強(qiáng)上級(jí)黨組織對(duì)制定出臺(tái)規(guī)范性文件的重視，應(yīng)考慮將上級(jí)黨組織共同作為規(guī)范性文件的審查機(jī)關(guān)，對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件是否合理進(jìn)行初步審查。

（四）明確黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的范圍和方式

一是將轉(zhuǎn)化的種類確定為屬于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)方面的重要文件，其他3類文件不作為轉(zhuǎn)化的對(duì)象。加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)共同規(guī)制的領(lǐng)域，且轉(zhuǎn)化后發(fā)揮的管黨治黨作用更充分和顯著，其他3類文件如確需轉(zhuǎn)化應(yīng)首先考慮轉(zhuǎn)化為其他形式，如國(guó)家法律、法規(guī)等。二是擬定轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)，包括成熟性、適時(shí)性和發(fā)展性3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。成熟性標(biāo)準(zhǔn)又可分為技術(shù)成熟和條件成熟，技術(shù)成熟強(qiáng)調(diào)技術(shù)上的滿足，條件成熟強(qiáng)調(diào)條件已達(dá)到制定黨內(nèi)法規(guī)的程度，如果仍以文件形式存在將很難滿足時(shí)代發(fā)展的需求；適時(shí)性標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)化后的黨內(nèi)法規(guī)仍能適應(yīng)和滿足時(shí)代發(fā)展的需要；發(fā)展性標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注的是轉(zhuǎn)化后的黨內(nèi)法規(guī)在將來(lái)發(fā)揮的作用以及能否與國(guó)家法律銜接或轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。三是明確規(guī)定提出轉(zhuǎn)化的主體，分別是黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體、執(zhí)行主體和審查主體以及一定數(shù)量的黨員個(gè)人。四是制定專門的轉(zhuǎn)化程序，具體規(guī)定提出轉(zhuǎn)化申請(qǐng)的時(shí)間、方式，審查的時(shí)間、方式，審查結(jié)果的處理、救濟(jì)等內(nèi)容。五是對(duì)轉(zhuǎn)化后的黨內(nèi)法規(guī)與原黨內(nèi)規(guī)范性文件如何適用做出專門說明，且說明應(yīng)具備較強(qiáng)的可操作性。具體做法可選擇通過在新發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)中加以明確，也可選擇通過制定黨內(nèi)規(guī)范性文件來(lái)發(fā)布通知，亦或選擇在制定黨內(nèi)規(guī)范性文件時(shí)在文末單獨(dú)注明，應(yīng)視情況的不同選擇適用恰當(dāng)?shù)姆绞健?/p>

三、黨內(nèi)規(guī)范性文件與國(guó)家法律銜接性不夠的問題與應(yīng)對(duì)

《備案規(guī)定》第14條要求“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，該規(guī)定說明在黨內(nèi)規(guī)范性文件與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件之間可通過審查實(shí)現(xiàn)銜接。如此規(guī)定的邏輯基礎(chǔ)是，黨內(nèi)規(guī)范性文件在涉足國(guó)務(wù)事項(xiàng)時(shí)與國(guó)家法律存在調(diào)整事項(xiàng)上的重合①如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)編制問題上，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》、中辦國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》的通知，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》的通知和《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》的通知，從不同角度涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)編制事項(xiàng)的規(guī)定。，而這些重合事項(xiàng)為兩者的銜接提供了可能和前提，例如，某些黨內(nèi)規(guī)范性文件在法律實(shí)施中發(fā)揮了“最后一公里”的作用，某些黨內(nèi)規(guī)范性文件發(fā)揮了調(diào)整國(guó)家事務(wù)的“先行先試”作用，不論是對(duì)法律的貫徹執(zhí)行還是先法律存在，黨內(nèi)規(guī)范性文件與國(guó)家法律之間都具有或多或少的承接性或繼承性，兩者通過不同的邏輯架構(gòu)和話語(yǔ)表達(dá)方式統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐。而不同的邏輯架構(gòu)與不同的話語(yǔ)體系正是造成黨內(nèi)規(guī)范性文件與國(guó)家法律之間不銜接的主要因素，具體表現(xiàn)為：（1）黨內(nèi)規(guī)范性文件與國(guó)家法律在具體事項(xiàng)的規(guī)定上存在不一致②《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第102條規(guī)定：“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)?！薄吨泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理黨和國(guó)家機(jī)關(guān)干部在公司（企業(yè)）兼職有關(guān)問題的通知》第5條也對(duì)黨和國(guó)家退休干部二次就業(yè)問題做了規(guī)定，規(guī)定當(dāng)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的退休干部到本人原所在機(jī)關(guān)主管的行業(yè)和企業(yè)任職，必須在辦理退休手續(xù)滿兩年以后。顯然，文件關(guān)于公職人員離職回避的具體規(guī)定低于法律規(guī)定的最低回避期限，根據(jù)《備案規(guī)定》第7條判斷屬于與法律規(guī)定不一致的情形。，不但影響了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在和諧統(tǒng)一，還直接阻礙了兩者的順利執(zhí)行，尤其是在執(zhí)法執(zhí)規(guī)主體、守法守規(guī)主體的法治水平參差不齊的狀況下，執(zhí)行適用中的混亂將難以避免。（2）部分黨內(nèi)規(guī)范性文件“先行先試”的功能定位決定了在條件成熟時(shí)應(yīng)將規(guī)范性文件及時(shí)轉(zhuǎn)化成國(guó)家法律法規(guī)，如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2016年5月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，隨后公安部印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助工作人員管理工作的意見》和《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助工作人員管理工作的意見》兩部行政規(guī)范性文件。但轉(zhuǎn)化的條件、程序、結(jié)果的處理等諸多事項(xiàng)仍缺乏規(guī)定，致使轉(zhuǎn)化的效率和效果不能得到保證。為了解決以上問題，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件與國(guó)家法律之間的有序銜接，應(yīng)分別從黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定、審查以及轉(zhuǎn)化方面完善相關(guān)規(guī)定。

（一）劃分“共管”范圍各自的制定權(quán)限，側(cè)重合法合理性審查標(biāo)準(zhǔn)在黨內(nèi)規(guī)范性文件審查中的適用

“共管”范圍屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件與國(guó)家法律相交叉的領(lǐng)域，二者皆有各自制定規(guī)則的權(quán)力。當(dāng)不同的主體在同一領(lǐng)域均享有規(guī)則制定權(quán)時(shí)，科學(xué)合理地分配制定權(quán)尤為重要，否則“極易致使對(duì)效率的重視“淹滅”了對(duì)權(quán)力濫用的擔(dān)心”①陳曉楓：《中國(guó)憲法文化研究》，武漢大學(xué)出版社2014年版，第466頁(yè)。。“法律保留”與“黨務(wù)保留”應(yīng)作為劃分二者權(quán)限的重要指標(biāo)。黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定應(yīng)“止步”于《立法法》第8條規(guī)定的“法律保留”事項(xiàng)，且文件的制定應(yīng)嚴(yán)格控制在《備案規(guī)定》第2條規(guī)定的4種類型以內(nèi)，嚴(yán)禁“以文代法”，保證規(guī)范性文件不“越位”的同時(shí)，發(fā)揮法律“缺位”時(shí)規(guī)范性文件的“補(bǔ)位”作用。與此同時(shí)，國(guó)家法律也不應(yīng)涉足純粹的黨內(nèi)事務(wù)，黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)則制定權(quán)應(yīng)專屬于黨的制定機(jī)關(guān)，國(guó)家法律應(yīng)做到“有所為有所不為”，即便是黨務(wù)事項(xiàng)存在規(guī)定上的空白，國(guó)家法律也不能越位補(bǔ)足，只能通過由立法機(jī)關(guān)行使建議權(quán)的方式，建議有關(guān)黨委可以先就該黨務(wù)事項(xiàng)制定黨內(nèi)規(guī)范性文件。

黨內(nèi)規(guī)范性文件與國(guó)法的銜接決定了在審查上應(yīng)突出與法有關(guān)的審查標(biāo)準(zhǔn)的適用，也就是對(duì)規(guī)范性文件的合法性和合理性進(jìn)行審查②此處的合理性審查側(cè)重于文件內(nèi)容是否符合黨規(guī)的一般原理，而上面提到的合理性審查中的“理”是反映法治精神的一般法理。，但并不是說其他審查內(nèi)容不重要或可有可無(wú)，相反地，這樣做是為了使審查更具針對(duì)性和可行性，讓審查的結(jié)果變得更容易被接受。為了提高審查的準(zhǔn)確性和保證審查效率的需要，應(yīng)對(duì)不同類型的黨內(nèi)規(guī)范性文件選擇適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，具體做法如下：對(duì)貫徹執(zhí)行中央決策部署類的黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)突出合憲性審查，原因是中央決策部署總體上屬于黨做出的重大決策判斷，在黨內(nèi)具有最高的政治定位，黨的先進(jìn)性和純潔性能夠保證此類決策的政治正確和方向正確，為了貫徹執(zhí)行中央決策部署制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件，不是再另行創(chuàng)設(shè)新的決策和主張，而只是僅就黨的重大決策判斷予以執(zhí)行，對(duì)此應(yīng)將貫徹執(zhí)行的過程作為審查的主要對(duì)象，對(duì)執(zhí)行的過程是否符合憲法“保障權(quán)利、約束權(quán)力”的基本精神做出判斷。指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展類的黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)側(cè)重于合理性審查，原因是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展離不開改革的推動(dòng)，改革意味著突破現(xiàn)有規(guī)定創(chuàng)設(shè)新的規(guī)則，往往導(dǎo)致“改革”與“有據(jù)”之間張力明顯，而緩解二者緊張關(guān)系的唯一辦法則是對(duì)新規(guī)則引入合理性的審查，使通過審查的新規(guī)則能夠達(dá)到實(shí)質(zhì)法治的要求。涉及群眾切身利益的黨內(nèi)規(guī)范性文件雖直接涉及群眾切身利益，但規(guī)范性文件不會(huì)直接對(duì)群眾的權(quán)利帶來(lái)減損和義務(wù)的增加，對(duì)此，審查應(yīng)圍繞是否體現(xiàn)民主、平等、公正、人權(quán)、程序等憲法，法律所反映的精神實(shí)質(zhì)展開。加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)方面的黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)合憲合法性，這是由黨的基本活動(dòng)原則決定的，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)屬于黨內(nèi)活動(dòng)，而且是我黨保持生機(jī)和活力的重要活動(dòng)，理應(yīng)遵守憲法和法律并接受憲法和法律的嚴(yán)格審查。憲法和法律能夠確保黨的生機(jī)與活力得到最大限度的釋放，俗話說“按規(guī)則辦事才是最有效率的辦事方法”。黨的各項(xiàng)活動(dòng)只有嚴(yán)格控制在憲法和法律的范圍內(nèi)，才能確保黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的高效性，保證行為的可接受性和行為結(jié)果的可持續(xù)性。

（二）確定黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為國(guó)法的類型

首先，應(yīng)明確規(guī)定黨內(nèi)規(guī)范性文件與國(guó)法之間可以轉(zhuǎn)化，但這種轉(zhuǎn)化是單向的，只能是黨內(nèi)規(guī)范性文件向國(guó)法的轉(zhuǎn)化。①有學(xué)者曾主張，法律可以轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)，最主要的理由是通過法治思維、精神貫徹于黨內(nèi)法規(guī)制定執(zhí)行的全過程，使法治信仰、法治權(quán)威在黨內(nèi)治理中得到強(qiáng)化與延伸。這種觀點(diǎn)不可取的主要原因是本末倒置，在制定黨內(nèi)法規(guī)之前先制定相關(guān)法律，是以高成本付出換取低成本的回報(bào)，同時(shí)，法律的穩(wěn)定性、可預(yù)期性難以保證。同理，將法律轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)規(guī)范性文件作為兩者銜接的一種方式也是不可取的。其次，確定轉(zhuǎn)化的類型，這是提高轉(zhuǎn)化質(zhì)量和轉(zhuǎn)化效率的重要保證，也是減少與國(guó)家法律規(guī)定不一致的重要前提。轉(zhuǎn)化類型應(yīng)結(jié)合黨內(nèi)規(guī)范性文件的4種基本類型予以確定，貫徹執(zhí)行中央決策部署類的黨內(nèi)規(guī)范性文件目的在執(zhí)行，而很多執(zhí)行工作離不開政府的推動(dòng)；執(zhí)行內(nèi)容的重要性一般與其外在表現(xiàn)形式的位階成正比，因此如需轉(zhuǎn)化，此類規(guī)范性文件最適合轉(zhuǎn)化為行政法規(guī)。指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展類的文件往往涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的重大事項(xiàng)，因此，此類規(guī)范性文件最適合轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，因?yàn)橛煞赏苿?dòng)改革會(huì)讓改革進(jìn)行的更加順利。涉及人民群眾切身利益的規(guī)范性文件在制定過程中奉行了“法律保留”的原則，在明確了制定法律與制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的界限之后，為充分發(fā)揮法律與規(guī)范性文件各自的作用，此類規(guī)范性文件應(yīng)保持原狀而不做轉(zhuǎn)化。加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)方面的規(guī)范性文件主要規(guī)范黨務(wù)，不涉及國(guó)家事務(wù)的調(diào)整，所以也不存在轉(zhuǎn)化為法律的問題，如果條件成熟應(yīng)將其轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)。再次，規(guī)定轉(zhuǎn)化的主體、轉(zhuǎn)化的條件、轉(zhuǎn)化的程序、轉(zhuǎn)化保障的措施以及轉(zhuǎn)化后文件的處理等問題，其中應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大提出轉(zhuǎn)化申請(qǐng)主體的范圍，包括但不限于黨組織、一定數(shù)量的黨員、各級(jí)人大及常委會(huì)、黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)合等。轉(zhuǎn)化的保障措施包括通過建立第三方評(píng)估主體對(duì)轉(zhuǎn)化進(jìn)行評(píng)估，從而區(qū)分為應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化而沒有及時(shí)轉(zhuǎn)化的情況處理與不應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化而被轉(zhuǎn)化的情況處理。嚴(yán)格的轉(zhuǎn)化程序設(shè)計(jì)是黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的根本保證，包括提出轉(zhuǎn)化申請(qǐng)的時(shí)間、對(duì)申請(qǐng)的審查及審查結(jié)果的處理，其中，審查程序應(yīng)作為轉(zhuǎn)化程序的重點(diǎn)，其決定著能否轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵問題。

四、黨內(nèi)規(guī)范性文件自身運(yùn)行機(jī)制不健全的問題與應(yīng)對(duì)

黨內(nèi)規(guī)范性文件自身的良好運(yùn)行需要對(duì)文件的制定、審查、清理各環(huán)節(jié)做出嚴(yán)謹(jǐn)周密的規(guī)定，使民主、程序、責(zé)任等法治價(jià)值貫穿于規(guī)范性文件運(yùn)行的全過程。但目前“黨內(nèi)立法法”尚不完善，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定無(wú)法可依，文件的審查與清理規(guī)定粗糙、簡(jiǎn)單，難以滿足對(duì)制度供給的需求。

（一）黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定規(guī)定不科學(xué)

一是規(guī)范性文件的制定缺少科學(xué)具體的規(guī)劃。從目前黨內(nèi)規(guī)范性文件所規(guī)定的內(nèi)容看，往往過分偏重于某一方面或某一類型的文件，造成黨內(nèi)規(guī)范性文件在整體發(fā)展上不均衡。如在高壓反腐情勢(shì)下，加強(qiáng)和改進(jìn)黨建方面的規(guī)范性文件就偏多，造成與其他方面的文件在數(shù)量上不成比例。二是制定主體之間缺少權(quán)限劃分，規(guī)范性文件的特殊價(jià)值得不到應(yīng)有體現(xiàn)。中央和地方兩級(jí)黨委就黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定權(quán)限沒有一個(gè)明確的界分，依照工作中的慣例一般認(rèn)為，地方黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件是對(duì)上級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，就地方黨委而言，很少有自主創(chuàng)設(shè)的空間，帶來(lái)的問題是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性、主動(dòng)性難以充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)。另外，在黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件中，沒有對(duì)黨委、政府、黨政聯(lián)合各主體制發(fā)規(guī)范性文件的權(quán)限分別予以特別限制，容易產(chǎn)生黨內(nèi)規(guī)范性文件替代行政規(guī)范性文件即“以黨代政”的問題。

（二）黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查規(guī)定不合理

《備案規(guī)定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查主體、范圍、程序做了統(tǒng)一規(guī)定，是黨內(nèi)備案審查工作的一大進(jìn)步，但總共18條的《備案規(guī)定》首先從規(guī)定的數(shù)量上來(lái)講，就很難適應(yīng)和滿足實(shí)際工作的需要，本身就是一種不合理；其次，從規(guī)定的審查對(duì)象上看，沒有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查規(guī)定加以區(qū)分，這種合并規(guī)定的方式導(dǎo)致備案審查工作的可操作性降低，科學(xué)性打折，審查質(zhì)量難以保證；再次，從規(guī)定的具體內(nèi)容上看，確實(shí)存在某些不合理和不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤??！秱浒敢?guī)定》第5條確定了中辦法規(guī)局為黨內(nèi)規(guī)范性文件審查主體①《備案規(guī)定》第5條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查工作由中央辦公廳負(fù)責(zé)，具體事務(wù)由中辦法規(guī)工作機(jī)構(gòu)辦理?！保瑔栴}是作為唯一的文件審查主體，中辦法規(guī)局能否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成審查工作？現(xiàn)實(shí)情況是省級(jí)以上黨委（包括省級(jí)）制定發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件數(shù)量較多②宋功德教授在《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》一文中指出，目前，黨中央和省級(jí)黨委制定的規(guī)范黨組織和黨員的規(guī)范性文件約有2萬(wàn)多件，但這2萬(wàn)多件文件不包括省級(jí)以下各級(jí)黨委制定的大量的規(guī)范性文件。，如何使法規(guī)局原本就有限的精力投入到“文山文?！钡奈募彶橹羞€能確保審查的質(zhì)量？尤其是在法規(guī)局的行政級(jí)別低于中央各部門及省級(jí)黨委的情況下，如何確保法規(guī)局在審查上級(jí)黨委制定的規(guī)范性文件時(shí)，不會(huì)受到級(jí)別干擾的同時(shí)還能保證審查的公平與公正？以上擔(dān)憂僅憑《備案規(guī)定》第5條恐怕難以解決。此外，《備案規(guī)定》第8條規(guī)定了報(bào)送機(jī)構(gòu)具有說明有關(guān)情況的義務(wù)，但在說明情況的期限上卻規(guī)定“報(bào)送機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以說明”，按照《備案規(guī)定》中上下規(guī)定間的邏輯關(guān)系很容易就推導(dǎo)出說明情況的期限應(yīng)當(dāng)包括在備案審查期限30日之內(nèi)③《備案規(guī)定》第8條規(guī)定：中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在辦理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查事宜時(shí)，需要報(bào)送機(jī)構(gòu)說明有關(guān)情況的，報(bào)送機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以說明；第9條規(guī)定：中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)送備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件后30日內(nèi)完成備案審查。，但由于在說明情況的期限上缺乏明確且剛性的規(guī)定④《備案規(guī)定》第12條規(guī)定：“建立備案工作考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)備案工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人，按照有關(guān)規(guī)定予以表彰。對(duì)備案審查中發(fā)現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在的突出問題，可以在一定范圍內(nèi)通報(bào)。”顯然此規(guī)定因欠缺強(qiáng)制性的懲戒措施和具體的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，可操作的空間極為有限。，致使審查超期的可能性大大增加。

（三）黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理規(guī)定不實(shí)用

黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理如同“檢測(cè)儀”，定期或不定期對(duì)規(guī)范性文件開展“健康體檢”，目的是避免因“僵尸文件”“古董文件”的積壓造成文件的“超重”和適用上的混亂。因此，從一定意義上來(lái)說，“黨內(nèi)法規(guī)的清理屬于特殊形式的黨內(nèi)法規(guī)的制定，因?yàn)榍謇淼慕Y(jié)果直接關(guān)系到相關(guān)文件的效力”⑤參見陳志英：《省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)清理研究》，《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。。但非常遺憾地是，截至目前，關(guān)于黨內(nèi)規(guī)范性文件清理的規(guī)定只有2012年制定的《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”）一部，規(guī)定每5年對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行一次集中清理，清理的標(biāo)準(zhǔn)包括不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致，對(duì)于清理的主體、清理后結(jié)果的公開以及公開的范圍等都沒有提及。顯然《意見》規(guī)定的簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)無(wú)助于實(shí)際清理工作的順利開展，無(wú)法建立一個(gè)立規(guī)良性循環(huán)的開放性系統(tǒng)，終將會(huì)影響到規(guī)范性文件的存在質(zhì)量。

對(duì)于黨內(nèi)規(guī)范性文件自身存在的這三個(gè)問題，應(yīng)分別從增加文件制定中的民主性、強(qiáng)化審查責(zé)任的追究與落實(shí)和完善文件的清理機(jī)制三個(gè)方面提出具體的解決措施。

（一）增加黨內(nèi)規(guī)范性文件制定的民主性

首先，要堅(jiān)持“開門立規(guī)”，從制定黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)劃開始就要落實(shí)民主參與的原則，邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)、相關(guān)部門的黨內(nèi)外人士參與擬定，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、黨務(wù)部門工作人員，法學(xué)專家、黨員代表、普通公民等與規(guī)劃有關(guān)或受之影響的主體。在制定具體的黨內(nèi)規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)積極聽取利益關(guān)系人的意見和建議，使黨組織、黨員、非黨組織和利益群眾的意志得到充分的表達(dá)，對(duì)涉及群眾切身利益的相關(guān)意見予以高度重視，并將意見采納情況及時(shí)反饋，對(duì)未被采納且較為集中的意見必須在起草中做出說明。其次，通過民主的形式制定權(quán)力清單，約束黨內(nèi)規(guī)范性文件制定主體的制定權(quán)。權(quán)力清單的內(nèi)容包括：何種情形下只能制定黨內(nèi)規(guī)范性文件不能制定黨內(nèi)法規(guī)；何種情形下只能制定黨內(nèi)規(guī)范性文件而不能制定行政規(guī)范性文件等。再次，民主的實(shí)現(xiàn)離不開監(jiān)督的保障，匯集黨內(nèi)、黨外的力量加強(qiáng)對(duì)制定主體進(jìn)行監(jiān)督，防止因部門利益爭(zhēng)奪產(chǎn)生文件“打架”現(xiàn)象。另外，需要特別指出的是，規(guī)范性文件的制定也需要適度的集中，這樣做的邏輯基礎(chǔ)是黨內(nèi)規(guī)范性文件一般都具有很強(qiáng)的時(shí)效性，要對(duì)瞬息萬(wàn)變的時(shí)代需求在最短時(shí)間內(nèi)做出判斷并予以回應(yīng)，缺少集中的民主非但不能保證規(guī)范性文件的時(shí)效，還降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，造成問題久拖不決，嚴(yán)重情況會(huì)影響到社會(huì)和諧穩(wěn)定的大局。

（二）提高現(xiàn)有黨內(nèi)規(guī)范性文件審查主體的地位，充實(shí)審查機(jī)構(gòu)建制，強(qiáng)化審查責(zé)任的追究與落實(shí)

規(guī)范性文件審查的主體應(yīng)限定于黨內(nèi)機(jī)關(guān)，黨外機(jī)關(guān)如人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)不宜作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查主體，即便是黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件，也不宜引入黨外機(jī)關(guān)對(duì)其審查。①有學(xué)者指出，黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查主體應(yīng)在中央辦公廳法規(guī)局的基礎(chǔ)上增加人大等黨外機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查主體，試圖通過建立黨內(nèi)黨外二元聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政聯(lián)合制發(fā)的文件進(jìn)行審查。參見林群中：《黨內(nèi)規(guī)范性文件審查問題及其解決思路》，《理論探索》2018第1期。這樣做主要基于以下兩方面的考慮：一是無(wú)論人大機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)都是專門的法律機(jī)關(guān)，對(duì)制定、執(zhí)行法律文件具有較強(qiáng)的專業(yè)認(rèn)知和較高的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而黨內(nèi)規(guī)范性文件不是法律文件，其本身的政策性與前瞻性決定了用法律的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量黨內(nèi)規(guī)范性文件并不科學(xué)；二是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的文件雖然涉及政府，但制發(fā)的目的是為了貫徹黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，采取的措施也多為依靠和加強(qiáng)各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)且發(fā)文字號(hào)只有黨委沒有政府。綜上說明，黨外機(jī)關(guān)不宜也不便作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的審查主體。

“鑒于中央和地方黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)與國(guó)家法制機(jī)構(gòu)相比規(guī)格普遍偏低，為適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的需要，建議條件成熟時(shí)適當(dāng)提升黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)的規(guī)格?！雹诶钪遥骸饵h內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第121頁(yè)。中共中央辦公廳法規(guī)局的級(jí)別至少應(yīng)與黨內(nèi)規(guī)范性文件制定主體的級(jí)別相一致，否則下級(jí)機(jī)關(guān)在審查上級(jí)機(jī)關(guān)制定的文件時(shí)會(huì)“束手束腳”，很難保證審查結(jié)果的客觀與公正。除了要提高審查主體的行政級(jí)別，還應(yīng)增加人員編制、充實(shí)機(jī)構(gòu)配備。通過選調(diào)、考試等方式優(yōu)先選拔具有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員補(bǔ)充到現(xiàn)有的審查隊(duì)伍中，并按照規(guī)范性文件的內(nèi)容類型對(duì)審查工作進(jìn)行二次分工，滿足文件審查的專業(yè)化、專門化要求。

建立黨內(nèi)規(guī)范性文件責(zé)任追究制：（1）增加黨內(nèi)規(guī)范性文件只要違法，文件制定者就應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的規(guī)定；（2）建立備案機(jī)關(guān)及其相關(guān)人員的責(zé)任追究機(jī)制。備案行為既是文件備案機(jī)關(guān)的權(quán)力同時(shí)也是備案機(jī)關(guān)的義務(wù)，因此，追究備案機(jī)關(guān)及其相關(guān)人員的責(zé)任可通過以下途徑開展：一是隨時(shí)公開備案情況，將接受備案的文件目錄、不予備案的文件目錄及理由說明予以公開；二是備案機(jī)關(guān)受同級(jí)黨委的監(jiān)督，定期向同級(jí)黨委報(bào)告工作。前者通過監(jiān)督主要對(duì)備案不力的部門及領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生政治責(zé)任；后者可以通過工作考核對(duì)備案不力的部門及領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生行政責(zé)任。此外，報(bào)備工作也是公文流轉(zhuǎn)處理工作，對(duì)外不產(chǎn)生直接影響，對(duì)具有雙重身份的報(bào)備主體可根據(jù)《公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，對(duì)于明知該報(bào)送而不報(bào)送的行為追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，給予行政處分。

（三）完善黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理機(jī)制，嚴(yán)把文件的“出口關(guān)”

首先，規(guī)定黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理主體，即解決文件有誰(shuí)負(fù)責(zé)清理的問題。依據(jù)目前黨內(nèi)法規(guī)的清理規(guī)定，一般遵循“誰(shuí)制定誰(shuí)清理”的原則，這一原則同樣適用于黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理，即黨內(nèi)法規(guī)的清理機(jī)關(guān)同時(shí)也是黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理機(jī)關(guān)，這樣做的優(yōu)勢(shì)是一旦發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)存在不一致便能及時(shí)進(jìn)行修改或清理，保證黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)在統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，不足是規(guī)范性文件是否存在合法性問題不能在第一時(shí)間做出準(zhǔn)確判斷，因此，需要在原有制定機(jī)關(guān)作為清理主體的基礎(chǔ)上，增加中共中央辦公廳法規(guī)局作為文件的清理機(jī)關(guān)①中共中央辦公廳法規(guī)局在備案審查工作中積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)合憲、合法等法律問題有較強(qiáng)的敏感度，能夠滿足清理工作中對(duì)是否合憲合法的判斷要求。，解決清理中文件存在的合法性問題，彌補(bǔ)清理主體的不足。其次，清理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具體化為合法性與合理性兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。合法性標(biāo)準(zhǔn)中的法既包括憲法、法律，也包括黨章、黨規(guī)、上級(jí)黨內(nèi)規(guī)范性文件；合理性標(biāo)準(zhǔn)主要是判斷文件是否存在與時(shí)代脫節(jié)的問題，如果不能滿足時(shí)代發(fā)展的需要或文件所承載的階段性任務(wù)已完成，此時(shí)的文件應(yīng)被清理。再次，黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理方式與黨內(nèi)法規(guī)的清理方式一樣②有學(xué)者建議將黨內(nèi)法規(guī)的清理方式確定為“以適時(shí)清理為主，集中清理為補(bǔ)充”，除此之外要結(jié)合全面清理與專項(xiàng)清理、事前清理與事后清理等清理方式，實(shí)現(xiàn)清理方式的多元化。參見王建芹、農(nóng)云貴:《黨內(nèi)法規(guī)清理的反思與法治化重建》，《 學(xué) 術(shù) 探 索》2017第12期。，但基于時(shí)代性與靈活性的要求，黨內(nèi)規(guī)范性文件在清理方式的選擇上應(yīng)更加傾向于適時(shí)性的清理，也就是說清理的時(shí)間間隔越短，規(guī)范性文件的時(shí)效性會(huì)越強(qiáng)，清理工作就越有意義。最后，黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理結(jié)果應(yīng)及時(shí)公開，將廢止的、宣布失效的、繼續(xù)有效的規(guī)范性文件集中予以公開，如果不公開必須要說明理由。

五、結(jié)語(yǔ)

黨內(nèi)規(guī)范性文件在法治化過程中仍舊面臨諸多問題亟待解決，諸如，如何建立黨內(nèi)規(guī)范性文件的事前、事后評(píng)估機(jī)制，提高文件的制定質(zhì)量；如何完善黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查程序，銜接黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律的備案審查程序；如何保證符合條件的黨內(nèi)規(guī)范性文件及時(shí)轉(zhuǎn)化為黨規(guī)、國(guó)法，具體的條件、程序應(yīng)如何設(shè)定，等等，眾多問題的存在說明黨內(nèi)規(guī)范性文件的法治化不是一蹴而就的，需要將法治思維、法治方式植入到黨內(nèi)規(guī)范性文件的發(fā)展過程中，而這一個(gè)過程本身也是豐富和完善具有中國(guó)特色社會(huì)主義法治的過程。