邱 靜

（1.廣東省水利水電科學研究院，510630，廣州；2.廣東省水安全科技協(xié)同創(chuàng)新中心，510630，廣州）

水資源是不可替代的重要自然資源和經(jīng)濟資源，對推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有著重要影響。黨的十八大以來，習近平總書記多次就治水發(fā)表重要講話、作出重要指示，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，要求把節(jié)水作為水資源開發(fā)、利用、保護、配置、調(diào)度的前提條件。黨的十九大進一步提出實施國家節(jié)水行動，此后《國家節(jié)水行動方案》印發(fā)，標志著節(jié)水已經(jīng)成為國家意志和全民行動。為深入貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先”治水方針，響應黨的十九大關于 “推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實施國家節(jié)水行動”的要求，按照《國家節(jié)水行動方案》明確的任務，廣東省制定了 《廣東省實施國家節(jié)水行動方案》，創(chuàng)新提出“一三四一”總體思路，即“一個約束、三大領域、四個著力和一系列保障”，形成“廣東節(jié)水九條”?！皬V東節(jié)水九條”是今后一個時期廣東省節(jié)約用水工作的綱領性文件。

公共機構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)、學校等節(jié)水載體建設是節(jié)水型社會和節(jié)水型城市建設的重要內(nèi)容，是撬動全社會節(jié)約用水的有力支點。廣東地處南方豐水地區(qū)，用水粗放，做好節(jié)水載體創(chuàng)建工作對推動豐水地區(qū)節(jié)水型社會建設、調(diào)整人的行為和糾正人的錯誤行為、推進生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型、建設美麗廣東等具有表率和示范意義。

一、區(qū)域概況

廣東地處我國豐水地區(qū)，水資源相對豐沛，多年平均降水量1 771 mm，水資源總量1830億m3，過境客水2 361億m3，水資源相對豐沛，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的水資源保障。但廣東人口總量大（約占全國8%）、經(jīng)濟總量大（約占全國 1/10），人均水資源相對不足，人均本地水資源占有量2 100 m3，低于全國人均2 200 m3的水平，不到世界人均水資源量的1/4。珠三角人均水資源量1 031 m3，僅為全國人均水平的49%；深圳甚至不足200 m3，低于國際人均500 m3的缺水臨界值，屬于嚴重缺水城市。國務院下達廣東2020年、2030年用水總量控制指標分別為 456.04億m3、450.18億m3，是全國唯一遞減省份。水資源時空分布不均、與生產(chǎn)力布局不相匹配，水環(huán)境壓力巨大，既是廣東現(xiàn)階段的突出水情，也是將要長期面對的基本省情。節(jié)水意識不強，用水粗放，水資源利用效率與國際先進水平存在較大差距，水資源短缺已成為廣東省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸制約。

二、廣東節(jié)水載體建設進展

1.節(jié)水載體建設工作部署

2011年，廣東省政府印發(fā)實施《廣東省最嚴格水資源管理制度實施方案》，提出加快推進節(jié)水型社會建設，開展節(jié)水示范建設。2013年，廣東省經(jīng)濟和信息化委、廣東省水利廳印發(fā)《關于創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)的通知》，要求在鋼鐵、紡織、造紙、石油、化工、火電等重點用水行業(yè)開展節(jié)水型企業(yè)創(chuàng)建活動，在各行業(yè)內(nèi)樹立一批有代表性、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)合理、用水管理基礎較好、用水指標達到行業(yè)領先水平的節(jié)水標桿企業(yè)典范。2014年，廣東省水利廳、廣東省政府機關事務管理局印發(fā) 《關于開展公共機構(gòu)節(jié)水型單位建設工作的通知》，部署開展公共機構(gòu)節(jié)水型單位建設工作。2017年，廣東省水利廳印發(fā) 《廣東省縣域節(jié)水型社會達標建設工作實施方案（2017—2020年）》，提出規(guī)范節(jié)水載體創(chuàng)建要求，并出臺了節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型社區(qū)、節(jié)水型公共機構(gòu)建設標準。2019年，廣東省水利廳印發(fā)《廣東省水利行業(yè)節(jié)水機關建設實施方案》，制定了廣東省水利行業(yè)節(jié)水機關標準，部署全省各級水利行業(yè)機關有序開展創(chuàng)建活動，樹立水利行業(yè)節(jié)水典范。近年，節(jié)水載體創(chuàng)建工作納入最嚴格水資源管理制度考核，極大地推動了節(jié)水載體創(chuàng)建工作?！皬V東節(jié)水九條”的實施，標志著廣東進入全民節(jié)水的新時期，節(jié)水載體建設迎來發(fā)展的春天。

2.節(jié)水載體建設情況

全面開展節(jié)水型社會建設以來，廣東省以節(jié)水減排為核心，積極開展以節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型公共機構(gòu)、節(jié)水型小區(qū)等為主的節(jié)水載體建設，先后組織五批省級單位開展創(chuàng)建工作，完成了47家省級機關及省屬事業(yè)單位公共機構(gòu)節(jié)水型單位建設，預計2020年全部省級機關和省屬事業(yè)單位將全部建成節(jié)水型單位。廣東省水利廳水利行業(yè)節(jié)水機關已建成并通過水利部驗收。全省350家規(guī)模以上高耗水企業(yè)中已有322家建成節(jié)水型企業(yè)，建成率達92%，其中，火電、鋼鐵、石化和化工等行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)建成率均達100%。廣東省各地市已建成節(jié)水型單位、學校、醫(yī)院、企業(yè)、小區(qū)等各種載體3 707家，其中，珠三角核心區(qū)建成3 159家，占整個廣東省85%以上，沿海經(jīng)濟帶411家，北部生態(tài)保護區(qū)137家。廣州市、深圳市、珠海市工作開展較早，進度較快，建設載體數(shù)量較多。通過節(jié)水載體建設，強化和培育公眾節(jié)水意識，創(chuàng)新節(jié)水理念，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，初步建立起適應經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展要求的水資源管理體系。

三、存在的主要問題

1.節(jié)水意識淡薄

廣東地處南方豐水地區(qū)，水資源總量相對豐沛，長期以來形成了水資源“取之不盡、用之不竭”的錯誤觀念，節(jié)水減排意識淡薄，用水方式粗放。與嚴重缺水的城市和地區(qū)相比，社會公眾還意識不到水資源短缺帶來的問題，對節(jié)水載體建設的重要性認識不足。部分地區(qū)政府重視不夠，其他相關部門配合度較差，導致節(jié)水載體創(chuàng)建工作難以推動落實。

2.節(jié)水管理機構(gòu)亟待加強

節(jié)水管理是一項社會公共服務工作，需要強有力的節(jié)水管理機構(gòu)。新一輪機構(gòu)改革后，國家和省級已成立專門節(jié)約用水管理機構(gòu)。然而絕大多數(shù)市、縣級無專門節(jié)水管理機構(gòu)，節(jié)約用水辦公室的牌子掛在水利部門，但基本上無固定編制、無預算資金、無固定人員。當前，節(jié)水管理工作任務繁重，在無相關機構(gòu)和人員編制的背景下，僅靠各地市水資源處（科）工作人員兼職難以適應節(jié)水工作需要。此外，政府有關部門節(jié)約用水管理的職責不清、分工不明、政出多門，多個部門各自開展類似的節(jié)約用水工作，難以形成有效合力。

3.節(jié)水載體建設內(nèi)生動力不足

當前，節(jié)水載體創(chuàng)建工作還沒有形成適應市場經(jīng)濟的運行模式，許多節(jié)水工程的直接經(jīng)濟效益有限，更多地體現(xiàn)在社會效益和生態(tài)效益、環(huán)境效益上，而國家和地方又缺乏財稅引導和激勵政策制度，致使許多用水大戶和企業(yè)、學校、社區(qū)等載體節(jié)水積極性不高，難以把節(jié)水真正變?yōu)槿∮盟畱舻淖园l(fā)自覺行動，節(jié)水工作處于被動狀態(tài)。節(jié)水型灌區(qū)工程面大量廣，所需資金數(shù)額巨大，農(nóng)業(yè)節(jié)水效益有限，完全依靠地方財政，更是舉步維艱。此外，長期以來廣東省水價相對偏低，水資源價值和用水成本在水價中沒有得到充分反映，進一步加劇了節(jié)水載體建設“無利可圖”的困境。

4.節(jié)水載體建設法規(guī)標準有待完善

當前我國節(jié)水型社會建設仍處在起步階段，迄今為止國家仍然沒有一部有關全面規(guī)范節(jié)水管理的法律法規(guī)，節(jié)水管理工作缺乏法律保障和有效監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計，2002年—2018年年底，我國已頒布節(jié)水國家標準102項，主要集中在取水定額（42項）和計算評價（21項），節(jié)水技術與產(chǎn)品標準（12項）、產(chǎn)品水效標準（8項）等方面偏少；節(jié)水標準中絕大多數(shù)為推薦性標準，強制性標準僅占6.9%。廣東省節(jié)水法律法規(guī)和政策不健全，僅出臺了《廣東省節(jié)約用水辦法》，節(jié)水標準定額體系不健全，用水定額較為寬松，缺乏有約束性的用水監(jiān)督制度。節(jié)水載體建設法規(guī)和標準體系明顯存在不夠用、不適用、不管用問題。

四、加快推進節(jié)水載體建設的對策建議

1.加大節(jié)水宣傳，增強全社會節(jié)水意識

做好豐水地區(qū)節(jié)水工作，首先要喚醒公眾節(jié)約意識和責任自覺，扭轉(zhuǎn)人們對水資源“取之不盡、用之不竭”的錯誤觀念，充分認識水資源的稀缺性以及節(jié)水對生態(tài)文明建設的重要性。通過廣播、電視、報紙、新媒體等手段，以及舉辦“世界水日”“中國水周”宣傳活動等多種途徑，向社會公眾宣傳節(jié)水、愛水的重要性。切實做好和宣傳好水利行業(yè)節(jié)水機關建設工作，探索可向社會復制推廣的節(jié)水機關建設模式，示范帶動各行業(yè)節(jié)水載體建設，形成良好社會氛圍。

2.堅持兩手發(fā)力，激發(fā)節(jié)水載體建設內(nèi)生動力

節(jié)水載體建設需要政府強力推動，但政府不能大包大攬，必須堅持政府與市場“兩手發(fā)力”，通過建立長效機制，激發(fā)節(jié)水的內(nèi)生動力。一方面，加大政府對節(jié)水載體的推動作用，出臺節(jié)水載體建設獎補和優(yōu)惠扶持政策。加大政府節(jié)水投入，研究制定節(jié)水載體建設獎補基金，專項用于支持用水戶節(jié)水改造和獎勵節(jié)水工作突出的單位和個人；研究出臺節(jié)水載體建設項目財政補貼、項目扶持和稅費優(yōu)惠政策。另一方面，培育水市場，激發(fā)社會公眾自覺節(jié)水的內(nèi)在動力。建立健全可合理反映供水成本、有利于節(jié)水的價格形成機制，穩(wěn)步推進水權(quán)交易，大力推動合同節(jié)水模式，發(fā)揮水價在節(jié)水中的杠桿作用。

3.完善節(jié)水載體建設法規(guī)標準體系

針對節(jié)水載體建設法規(guī)和標準體系“不夠用、不適用、不管用”問題，加快補齊節(jié)水相關法規(guī)體系短板，研究制定符合地方實際的節(jié)水標準體系。建議國家出臺全面規(guī)范節(jié)水管理的法律，明確節(jié)水載體建設有關要求。省級層面重點做好用水定額標準體系完善，基本實現(xiàn)用水行業(yè)全覆蓋。

4.做實做強節(jié)水管理機構(gòu)

機構(gòu)改革后，水利部和各省（自治區(qū)、直轄市）水行政主管部門已設立節(jié)約用水辦公室，為全面加強節(jié)水管理工作發(fā)揮了巨大作用。地方各級水行政主管部門應積極爭取本級政府支持，在節(jié)水管理機構(gòu)設置、人員編制、工作經(jīng)費等方面予以補強，切實發(fā)揮節(jié)水強監(jiān)管的作用。同時，壓實各級責任，發(fā)揮考核指揮棒作用，將節(jié)水載體建設納入最嚴格水資源管理制度考核，強化政府責任考核。