馬 濤，劉九夫，鄧晰元

（南京水利科學(xué)研究院，210029，南京）

1977年召開的聯(lián)合國(guó)水事會(huì)議向全世界發(fā)出嚴(yán)重警告：水不久將成為一個(gè)深刻的社會(huì)危機(jī)，石油危機(jī)之后的下一個(gè)危機(jī)便是水。這一警告已變成嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，目前我國(guó)正常年份缺水量超過500億m3，全國(guó)600多座城市中，400多座缺水，110座嚴(yán)重缺水，水資源短缺問題十分突出，水資源已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素。隨著氣候變化加劇、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國(guó)未來一個(gè)時(shí)期水資源供需矛盾將更加嚴(yán)峻。

與此同時(shí)，我國(guó)的廢污水排放量卻居高不下。根據(jù)《中國(guó)水資源公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年，我國(guó)的廢污水排放總量為750億m3，而污水處理再生利用量?jī)H為73.5億m3，回用率尚不足10%，污水資源化利用潛力巨大。一般而言，污水資源化利用包括再生水利用和污泥利用兩部分。其中，再生水被公認(rèn)為“城市第二水源”，作為既可以緩解水資源供需矛盾又可以改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要舉措，歷來受到我國(guó)的高度重視?！吨腥A人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016—2020年）》等法律法規(guī)和政策文件明確提出，鼓勵(lì)使用再生水，積極發(fā)展污水處理回用，將再生水等非常規(guī)水資源納入水資源統(tǒng)一配置?！端筷P(guān)于非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置的指導(dǎo)意見》《國(guó)家發(fā)展改革委水利部關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案〉的通知》等，相繼提出了再生水等非常規(guī)水資源納入水資源統(tǒng)一配置的具體目標(biāo)。

當(dāng)前，我國(guó)正處在由經(jīng)濟(jì)大國(guó)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，污水資源化利用關(guān)系我國(guó)未來的供水安全，是“節(jié)水優(yōu)先”治水方針和“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，是水資源供給側(cè)改革的創(chuàng)新舉措，對(duì)于緩解水資源短缺矛盾、改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有重要意義。

一、我國(guó)污水資源化利用的發(fā)展歷程

新中國(guó)成立70年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不斷提高，我國(guó)的污水資源化利用大致可劃分為以下4個(gè)階段。

1.第一階段：起步期（1949—1978年）

該階段屬于我國(guó)工業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的蓄力期和城鎮(zhèn)化探索發(fā)展階段，我國(guó)尚未實(shí)行改革開放，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平相對(duì)不高，污水污染程度相對(duì)較低。據(jù)《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》數(shù)據(jù)資料顯示，截至1978年，我國(guó)僅有37座城市污水處理廠。其處理規(guī)模一般都很小，處理工藝以簡(jiǎn)易沉淀和活性污泥法為主。該階段我國(guó)污水資源化利用的主要特點(diǎn)是，污水基本不經(jīng)處理或經(jīng)簡(jiǎn)易處理后，用于農(nóng)業(yè)灌溉和養(yǎng)魚。同時(shí)，污泥資源化利用工作開始受到重視，相繼開展了污泥用作農(nóng)田肥料、動(dòng)物飼料、填塑材料、磚瓦材料等研究和實(shí)踐工作。

2.第二階段：探索期（1979—2000年）

該階段我國(guó)的工業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相繼進(jìn)入探索期和加速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入快速發(fā)展階段。改革開放以后，我國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提高，污水污染程度越來越重，加之國(guó)際社會(huì)污染事件層出不窮，引發(fā)了我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的高度重視。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，水資源短缺矛盾日益凸顯。在此背景下，我國(guó)正式提出了“污水資源化”的概念，并于“六五”到“九五”計(jì)劃期間，相繼開展了一系列污水處理和資源化利用科技攻關(guān)工作。1984年，投資建成了天津市紀(jì)莊子大型污水處理廠，這是我國(guó)當(dāng)時(shí)規(guī)模最大的綜合性污水處理工程。自此，我國(guó)污水處理廠的建設(shè)速度迅速提升，截至2000年，城市污水處理廠已增加至427座，約是1978年的11.5倍。該階段我國(guó)污水資源化利用的主要特點(diǎn)是，除仍用于農(nóng)業(yè)灌溉和養(yǎng)魚外，處理后的污水開始廣泛用于鋼鐵、煤炭、火電、石油、制革、印染等高耗水行業(yè)，作為循環(huán)用水、冷卻用水、沖洗用水等工業(yè)生產(chǎn)用水，以提高水的循環(huán)利用率。

3.第三階段：快速發(fā)展期（2001—2011年）

該階段我國(guó)的工業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍處于快速發(fā)展階段。經(jīng)過前期的科技攻關(guān)，我國(guó)開始著力建設(shè)污水再生利用示范工程和再生水集中利用工程，并在“十五”期間首次將污水資源化利用納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。2002年，《中華人民共和國(guó)水法》修訂后，明確要求“加強(qiáng)城市污水集中處理，鼓勵(lì)使用再生水，提高污水再生利用率”。2006年，原建設(shè)部、科學(xué)技術(shù)部聯(lián)合印發(fā)了《城市污水再生利用技術(shù)政策》（建科〔2006〕100 號(hào)），指導(dǎo)各地開展污水再生利用規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、技術(shù)研究開發(fā)和推廣應(yīng)用。同時(shí)，國(guó)家相繼印發(fā)實(shí)施了《建筑中水設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50336—2002）、《建筑給水排水設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50015—2003）、《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50014—2006），以及《城市污水再生利用分類》（GB/T 18919—2002）、《城市污水再生利用城市雜用水水質(zhì)》（GB/T 18920—2002）、《城市污水再生利用景觀環(huán)境用水水質(zhì)》（GB/T 18921—2002）、《城市污水再生利用地下水回灌水質(zhì)》（GB/T 19772—2005）、《城市污水再生利用工業(yè)用水水質(zhì)》（GB/T 19923—2005）、《城市污水再生利用農(nóng)田灌溉用水水質(zhì)》（GB 20922—2007）、《城市污水再生利用綠地灌溉水質(zhì)》（GB/T 25499—2010）等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，水利部頒布水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（SL 368—2006）。一系列法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的出臺(tái)實(shí)施，大大提高了我國(guó)污水資源化利用的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化管理水平，極大促進(jìn)了我國(guó)污水資源化利用的發(fā)展。截至2011年，我國(guó)城市污水處理廠增加至1 588座，較2000年增加1 161座，平均每年增加106座；縣城污水處理廠增加至1 303座，較2000年增加1 249座，平均每年增加114座。該階段我國(guó)污水資源化利用的主要特點(diǎn)是，在法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的有力指導(dǎo)下，全國(guó)污水資源化利用面迅速擴(kuò)大，利用技術(shù)和效果研究不斷深入，利用范圍進(jìn)一步拓展到灌溉用水、工業(yè)用水、景觀環(huán)境用水、城市雜用、地下水回灌等領(lǐng)域。

4.第四階段：綠色發(fā)展期（2012年至今）

該階段屬于我國(guó)工業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的換擋期和城鎮(zhèn)化提質(zhì)發(fā)展階段。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，有力推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，污染治理力度之大、制度出臺(tái)頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時(shí)期。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2015〕12號(hào)），對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出全面部署，首次明確提出新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化“五化”協(xié)同推進(jìn)。隨后，生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)《生態(tài)文明體制改革總體方案》印發(fā)實(shí)施，數(shù)十項(xiàng)改革方案制定落實(shí)，我國(guó)開啟了生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)發(fā)展理念、發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，是一場(chǎng)全方位、系統(tǒng)性的綠色變革。生態(tài)文明理念是對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的豐富和超越，為我國(guó)的污水處理和資源化利用刻上了綠色烙印，賦予了新的內(nèi)涵，提出了更高要求。

在生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，我國(guó)的污水資源化利用取得了更大進(jìn)展。①繼續(xù)大力提升污水處理和資源化利用能力。截至2017年，我國(guó)的城市污水處理廠增加至2 209座，縣城污水處理廠增加至1 572座。②開始大力推動(dòng)將再生水等非常規(guī)水資源納入水資源統(tǒng)一配置。2012年起，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕3 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕17 號(hào)）、《水利部關(guān)于非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置的指導(dǎo)意見》（水資源 〔2017〕274號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委水利部關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案〉的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2019〕695 號(hào)）等文件中，均明確要求將非常規(guī)水資源納入水資源統(tǒng)一配置。③積極創(chuàng)新污水處理和資源化利用理念。2018年，我國(guó)首個(gè)城市污水處理概念廠在江蘇宜興奠基，相對(duì)于傳統(tǒng)的污水處理廠，概念廠的核心思想是扎實(shí)踐行 “低碳綠色”發(fā)展理念，改變“減排污染物、增排溫室氣體”的尷尬局面，提出了水質(zhì)永續(xù)、能源自給、資源回收、環(huán)境友好的4個(gè)建設(shè)目標(biāo)，對(duì)尋求我國(guó)污水資源化利用創(chuàng)新突破進(jìn)行了有益嘗試。具體來說，一是出水水質(zhì)滿足水環(huán)境變化和水資源可持續(xù)循環(huán)利用的需要，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)按需提升；二是大幅度提高污水處理廠能源自給率，實(shí)現(xiàn)自身節(jié)能降耗；三是減少對(duì)外部化學(xué)品的依賴與消耗，實(shí)現(xiàn)污泥氮磷回收等更全面的資源利用；四是做到出水、出料、出氣等所有排出物不影響生態(tài)環(huán)境安全，實(shí)現(xiàn)感官舒適、建筑和諧、環(huán)境互通、周邊社會(huì)心理互信。該階段我國(guó)污水資源化利用的主要特點(diǎn)是，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，強(qiáng)化將非常規(guī)水資源納入水資源統(tǒng)一配置，尋求低碳綠色發(fā)展模式，探索對(duì)污泥更全面的資源化利用。

二、我國(guó)污水資源化利用的問題和建議

新中國(guó)成立以來，我國(guó)污水資源化利用工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)體系不斷完善，再生水利用量逐年升高，利用范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，在緩解水資源供需矛盾、優(yōu)化區(qū)域用水結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了重要作用。然而，目前我國(guó)的污水資源化利用工作仍處于發(fā)展階段，污水回用率亟待提升，工作中有些問題亟待解決。為更好地發(fā)揮污水資源化利用對(duì)常規(guī)水資源的補(bǔ)充、替代作用，緩解我國(guó)用水緊張局面，就推進(jìn)污水資源化利用工作提出如下建議。

1.健全法規(guī)制度

目前，除《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律有關(guān)條款外，國(guó)家層面尚無節(jié)水、污水資源化利用等方面的法律法規(guī)，導(dǎo)致污水資源化利用工作無法可依。建議盡快出臺(tái)“中華人民共和國(guó)節(jié)約用水法”，或修訂《中華人民共和國(guó)水法》，進(jìn)一步明確污水資源化利用的法律規(guī)定。建議盡快頒布“節(jié)約用水條例”或“污水資源化利用條例”，細(xì)化對(duì)污水資源化利用的具體規(guī)定。

2.完善協(xié)調(diào)機(jī)制

污水資源化利用涉及部門眾多，包括水利、住建、發(fā)改、工信、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，相關(guān)部門間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致污水資源化利用管理難以形成有效合力。建議組建污水資源化利用專門協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，建立部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施水務(wù)一體化管理，全國(guó)“一盤棋”式推進(jìn)污水資源化利用工作。

3.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

目前，我國(guó)缺乏對(duì)污水資源化利用工作的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)也未能形成協(xié)調(diào)互補(bǔ)局面，標(biāo)準(zhǔn)間的約束性指標(biāo)數(shù)量和閾值存在明顯差異。建議盡快制定出臺(tái)“污水資源化利用的指導(dǎo)意見”，編制實(shí)施“全國(guó)污水資源化利用規(guī)劃”，形成國(guó)家污水資源化利用的系統(tǒng)性指導(dǎo)方案。建議抓緊制定、修訂污水資源化利用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全污水資源化利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高各標(biāo)準(zhǔn)間的協(xié)調(diào)性和互補(bǔ)性。

4.堅(jiān)持兩手發(fā)力

一方面，我國(guó)自來水價(jià)格普遍偏低，而污水資源化利用成本較高，水價(jià)杠桿作用不能有效發(fā)揮；另一方面，國(guó)家層面缺乏對(duì)污水資源化利用的激勵(lì)政策，很多地區(qū)污水資源化利用積極性不高。建議加快實(shí)施水價(jià)改革，制定污水資源化利用的鼓勵(lì)性水價(jià)政策，實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠政策，兩手發(fā)力，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和用水戶對(duì)污水資源化利用的積極性。

5.加大支持力度

目前，污水資源化利用存在配套管網(wǎng)建設(shè)不完善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題，且缺乏大規(guī)模推廣利用的經(jīng)濟(jì)高效處理技術(shù)，限制了污水資源化利用的發(fā)展。污水資源化利用是一項(xiàng)公益性事業(yè)，建議國(guó)家加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新的支持力度，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，形成國(guó)家主導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)、企業(yè)參與的局面。

6.深入監(jiān)督宣傳

受傳統(tǒng)觀念、宣傳不夠等影響，社會(huì)公眾對(duì)污水資源化利用認(rèn)知不足，對(duì)再生水水質(zhì)和使用效果心存疑慮，總體上接受程度不高。建議國(guó)家通過建立再生水水質(zhì)在線實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)等途徑，加強(qiáng)對(duì)再生水水質(zhì)的監(jiān)督管理。同時(shí)，積極利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等媒介，及時(shí)公布水質(zhì)監(jiān)控信息，宣傳普及再生水安全利用知識(shí)和示范推廣成果，提高社會(huì)公眾對(duì)污水資源化利用的接受度。