郭 磊 ，雷洪成

（1.廣東省水利水電科學(xué)研究院，510635，廣州；2.廣東省汕尾市水務(wù)局，516600，汕尾）

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，我國歷來重視水資源優(yōu)化配置、高效利用和保護(hù)節(jié)約工作，2012年明確提出實行最嚴(yán)格水資源管理制度，確立“三條紅線”，修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，為規(guī)范最嚴(yán)格水資源管理提供了指引。

水資源規(guī)范化管理是實現(xiàn)水資源有序開發(fā)和科學(xué)高效利用的前提與保障，是踐行生態(tài)文明建設(shè)理念的重要舉措。隨著放管服改革、事權(quán)劃分和中央機構(gòu)改革的推進(jìn)，水資源日常管理工作逐漸向基層傾斜。然而長期以來，基層特別是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層單位水資源管理力量偏弱，嚴(yán)格水資源管理的執(zhí)行難度較大，加強水資源規(guī)范化管理任重道遠(yuǎn)。

汕尾市是粵東革命老區(qū)，水資源稟賦條件和經(jīng)濟社會發(fā)展特征具有一定的典型性，其水資源管理狀況在一定程度上可以反映欠發(fā)達(dá)區(qū)域基層規(guī)范水資源管理的特點和要求。梳理了汕尾市水資源管理存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，分析了成因并提出了對策建議，為類似區(qū)域水資源規(guī)范化管理提供借鑒和參考。

一、基本概況

1.地區(qū)概況及水資源開發(fā)利用情況

汕尾市地處粵東沿海地區(qū)，轄3區(qū)2縣 1市（縣級市），全市總面積5 271 km2，2017年常住人口305.3萬，GDP 892.7億元，人均產(chǎn)值約為2.92萬元，在廣東省21個地級市中排名第20位。

汕尾市地處亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，北部為高丘山地，中部多為丘陵，南部為沿海平原，雨量充沛，多年平均降雨量2 146 mm。降雨量時空分布不均，汛期占比約85%～90%，豐水年較枯水年最大偏多2～3倍，西北山區(qū)較東南沿海偏多近1倍。多年平均水資源量為62.6億m3，人均水資源量2 116 m3，幾乎無外來水源。

汕尾市境內(nèi)有大型水庫2座，中型水庫18座，小型水庫等其他蓄水工程400座以上，大中型水庫總庫容近10億m3，蓄水工程總庫容約13億m3?？偣┧考s為10億m3，其中地表水供水約占97%，地下水供水約占3%，還有少量海水淡化供水；總供水量中，蓄水工程供水約占70%，引水工程和提水工程分別占20%和10%。按照用水類型劃分，工業(yè)用水約占7%，農(nóng)業(yè)用水約占70%，居民生活用水約占17%，城鎮(zhèn)公共用水約占5.5%，生態(tài)環(huán)境用水約占0.5%。

2.水資源管理及能力建設(shè)

截至目前，汕尾市保有取水許可證197套，許可水量37.26億m3，其中河道外取水許可證68套，許可水量2.48億m3，河道內(nèi)取水許可證 129套，許可水量34.78億m3。全市共有水資源實際管理人員17人，平均年齡約40歲，從事水資源管理工作3～30年不等，大專以上學(xué)歷人員占比30%，承擔(dān)全市日常水資源管理工作，包括取水許可管理、水資源節(jié)約保護(hù)、最嚴(yán)格水資源考核等。2018年全市征收水資源費近2 000萬元，實際用于水資源管理節(jié)約保護(hù)的費用占比不足20%。

二、水資源管理薄弱點

1.水資源管理能力建設(shè)不足，人力財力薄弱

長期以來，汕尾市各縣區(qū)的水資源管理人員不足，且大多身兼數(shù)職，兼任的工作與水資源管理工作的性質(zhì)和類型相差較大，影響了人員從事水資源管理工作的主動性、全面性和及時性。從人員結(jié)構(gòu)上看，水文水資源相關(guān)專業(yè)的人員比例較低，且年齡層級不合理，存在中青年斷檔現(xiàn)象，專業(yè)和年齡結(jié)構(gòu)需要完善。此外，全市用于水資源管理、節(jié)約與保護(hù)等方面的經(jīng)費投入嚴(yán)重不足，每年用于水資源管理和保護(hù)的市級經(jīng)費預(yù)算較低，各縣區(qū)的經(jīng)費保障力度薄弱，影響水資源管理的覆蓋面和精細(xì)化水平。

2.取水許可管理規(guī)范化程度不足

取水許可發(fā)證率偏低，按河道外發(fā)證取水量與用水量比值推算，發(fā)證率不足80%；取水計量率偏低，對河道外非農(nóng)取水戶，計量率不足80%，計量在線率約65%，若按戶數(shù)統(tǒng)計，計量在線率僅為28%，信息化建設(shè)尚未成為基層水資源管理的基礎(chǔ)性支撐。水資源論證工作有待加強，對河道外非農(nóng)取水戶的水資源論證工作不超過20件；取水許可驗收工作有待完善。此外，尚未對可能存在的非法取水等問題開展全面摸排，對轄區(qū)內(nèi)的取水許可管理僅限于已納入管理的取水戶。在計劃用水管理、水資源費征收、水資源監(jiān)控能力建設(shè)等日常性水資源管理工作的規(guī)范性上還存在不足。

3.節(jié)水工作亟須加強

汕尾市地處豐水區(qū)域，社會節(jié)水意識相對薄弱。各職能部門對節(jié)水工作重視程度不足，尚未充分認(rèn)識“節(jié)水優(yōu)先”對減排、減污、增效、節(jié)能、開源的重要作用和對生態(tài)文明建設(shè)支撐的重大意義，缺乏節(jié)水工作的頂層設(shè)計、技術(shù)規(guī)范、評價標(biāo)準(zhǔn)和實施方案，節(jié)水工作的人力資金投入不足?？h區(qū)的水利行業(yè)節(jié)水機關(guān)建設(shè)工作尚未實質(zhì)開展，公共機構(gòu)節(jié)水型單位建設(shè)和縣域節(jié)水型單位建設(shè)工作相對滯后。

4.水資源保護(hù)工作缺乏發(fā)力點

當(dāng)前水資源保護(hù)主要還是從宏觀管理的角度出發(fā)采用非工程措施，如取水嚴(yán)監(jiān)管、節(jié)約用水、水資源保護(hù)宣傳等方式，缺乏立足汕尾經(jīng)濟社會迫切需求的切入點，在重要飲用水源地的保護(hù)、生態(tài)流量管控、水量配置調(diào)度、綠色小水電建設(shè)等方面還需挖掘發(fā)力點。另外，針對全市供用水不平衡、區(qū)域供水保障能力不足的問題，尚未進(jìn)行全域性的水資源綜合調(diào)配和規(guī)劃，對當(dāng)前的區(qū)域供水格局情勢把握不準(zhǔn)，現(xiàn)有的供用水格局穩(wěn)定性和保障能力還有待驗證。

5.對水資源管理工作新任務(wù)新內(nèi)容認(rèn)識不足，重視程度不夠

當(dāng)前水資源管理工作中的新要求是今后一段時期工作的重要抓手，需提高對重要飲用水源地保護(hù)、重要河流水資源調(diào)配及江河湖庫生態(tài)的重視程度。尚未對境內(nèi)2條跨縣區(qū)河流及2座大型水庫（水資源量占全市總量近3/4）開展水資源配置及生態(tài)流量保障等相關(guān)工作。

6.缺乏踐行水資源管理新要求新任務(wù)的內(nèi)在動力和科學(xué)謀劃

面對水生態(tài)文明建設(shè)全域要求和治水矛盾轉(zhuǎn)變的新形勢，對于如何立足汕尾市水資源管理現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會實際，夯實水資源管理的基礎(chǔ)，提升水資源管理的覆蓋度，還缺乏全局謀劃和思考。

7.鎮(zhèn)村供水管理缺乏相應(yīng)的水資源保障措施布局

當(dāng)前汕尾市的部分鎮(zhèn)村供水采用承包模式，水源和水廠的保障能力較弱。受鎮(zhèn)村人口季節(jié)性流動變化影響，主要以鎮(zhèn)村居民生活用水為主的供水出現(xiàn)較為明顯的“鐘擺”現(xiàn)象，用水量在傳統(tǒng)節(jié)假日激增，在非節(jié)假日驟降，導(dǎo)致采用承包模式運營的水廠經(jīng)營出現(xiàn)困難。部分地區(qū)供水管網(wǎng)管理和水費征收等方面均存在短板，水廠供水意愿受到一定影響，一定程度上削弱了鎮(zhèn)村供水保障能力。

三、水資源管理水平提升措施

1.加大水資源管理經(jīng)費保障

經(jīng)費保障是水資源管理日常工作開展的基礎(chǔ)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，水資源費專項用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理，也可以用于水資源的合理開發(fā)，任何單位和個人不得平調(diào)、截留或挪作他用。近年汕尾市水資源費年征收額度近2 000萬元，而用于水資源管理工作的經(jīng)費不超過20%，與廣東省水資源管理考核優(yōu)秀地市的70%差距較大。建議將汕尾市水資源管理及節(jié)約保護(hù)的工作經(jīng)費逐步提高到不低于上年度征收本級水資源費的40%～60%，形成長效穩(wěn)定的水資源管理工作經(jīng)費投入保障機制。

2.加強水資源管理隊伍建設(shè)，提升水資源管理水平

加強基層水資源管理人員隊伍建設(shè)，特別要增加人員數(shù)量和提升人員素質(zhì)。通過多種途徑充實水資源管理隊伍，通過舉辦各種形式的培訓(xùn)、交流座談，建立水資源管理能力提升的長效機制和體制，確?；鶎尤藛T熟悉水資源管理程序，理解水資源管理要點，提升水資源管理實效。

3.規(guī)范取水許可，強化取用水監(jiān)管

加強取水許可管理，排查全市取水許可審批情況，重點針對水資源論證率、驗收率、發(fā)證率、計量率、在線率、水資源費征收率、計劃率等“七率”進(jìn)行逐宗核查、全面解決，加快完善取水許可管理規(guī)范化進(jìn)程。利用轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和個體工商戶等單位注冊登記信息，對轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、制造企業(yè)用水情況進(jìn)行排查。對存在歷史遺留問題的取水戶，在換證時補充完善相關(guān)的管理手續(xù)。加強取水計量和在線監(jiān)測能力建設(shè)，提高取水戶管理的信息化支撐能力。

4.進(jìn)一步加強和創(chuàng)新節(jié)水管理工作

貫徹落實國家節(jié)水行動方案，配合上級單位開展“四個一”行動，即一個基礎(chǔ)——完善標(biāo)準(zhǔn)定額體系，一個機制——建立節(jié)水評價機制，一個亮點——實施高校合同節(jié)水，一個標(biāo)桿——開展水利行業(yè)節(jié)水機關(guān)建設(shè)。利用各種媒體、載體開展節(jié)水宣傳，營造愛水節(jié)水惜水的良好社會氛圍；在各行業(yè)定期舉辦節(jié)水培訓(xùn)，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)開展節(jié)水改造；與住建部門開展的節(jié)水型城市建設(shè)等工作進(jìn)行對接，進(jìn)一步完善節(jié)水載體建設(shè)的覆蓋廣度。

5.拓寬水資源保護(hù)管理的思路

落實重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)的工作部署，依托水利部門作為重要水源地水管單位的優(yōu)勢，會同生態(tài)環(huán)境部門做好水源地水量、水質(zhì)、監(jiān)控及管理等各項保障工作。大力推動實施汕尾市主要江河基于生態(tài)保障的水量調(diào)度，開展轄區(qū)內(nèi)跨縣區(qū)的黃江河和螺河的水量分配工作，實現(xiàn)對轄區(qū)水資源精細(xì)化多層次的科學(xué)管控和調(diào)配。

6.實時開展針對性局域性的供用水保障規(guī)劃

在加強全市水資源綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，針對全市東南片區(qū)特別是三甲地區(qū)水資源短缺、水利工程缺乏、

供需水矛盾突出的問題，立足于資源稟賦和經(jīng)濟社會實際，積極謀劃開展科學(xué)合理的供用水保障工程和非工程措施，從而徹底解決長久以來困擾局部區(qū)域的供用水難題。