顧 洪

（水利部淮河水利委員會，233001，蚌埠）

水利部淮河水利委員會（以下簡稱淮委）深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想和水安全保障系列重要講話精神， 圍繞建設幸福河湖的目標，落實“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調，按照《水利部關于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導意見》的要求，把河湖生態(tài)流量確定和保障工作放在突出位置，推動第一批重點河湖生態(tài)流量保障目標落地實施，建立生態(tài)流量保障重點河湖名錄，按計劃分年度編制河湖生態(tài)流量保障方案，加快解決流域水生態(tài)損害問題，不斷改善河湖生態(tài)環(huán)境。

一、淮河流域河湖生態(tài)流量確定和保障的重點

淮河流域地處我國南北氣候的過渡帶， 流域降雨時空分布不均，年內、年際變化劇烈。 年內降水集中在6～9 月，占全年總量的50%～75%。 降水量時空分布不均導致淮河北岸的支流枯季常處于斷流狀態(tài)。 流域內平原面積廣闊，人口稠密，經(jīng)濟社會發(fā)展迅速， 取用水需求基數(shù)大且增長快，導致生態(tài)用水常常被擠占。 《淮河流域綜合規(guī)劃（2012—2030）》中確定的控制斷面最小生態(tài)流量現(xiàn)狀日保證率為36%～96%。 因此，需進一步加強生態(tài)用水保障，提高生態(tài)流量保證程度， 加大河湖生態(tài)保護與修復力度，為流域生態(tài)文明建設筑牢基礎。

淮委把重點河湖生態(tài)流量保障作為水資源保護的基礎性工作，聯(lián)合有關省水行政主管部門按照“一河一策” 編制跨省河流生態(tài)流量保障方案。 淮河流域第一批重點河湖生態(tài)流量保障方案2019 年已獲審查通過。近期，淮委持續(xù)推進流域重點河湖水資源監(jiān)測和生態(tài)流量保障目標達標情況動態(tài)監(jiān)管，尤其密切關注淮河干流王家壩、蚌埠（吳家渡）、小柳巷，沙潁河周口、界首，史灌河蔣家集6 個主要控制斷面逐日流量，針對淮河蚌埠（吳家渡）斷面5 月份大部分時間生態(tài)流量不達標情況， 組織委內有關部門和單位研究應對措施， 加強水文預測預報， 進行逐日監(jiān)控和跟蹤評估，積極與河南、安徽兩省水利廳溝通， 提出保障生態(tài)流量的意見建議，謀劃建立流域機構與省水行政主管部門協(xié)同工作機制，及時共享信息，協(xié)商處置生態(tài)流量（水量、水位）保障目標不滿足的情況，以提高生態(tài)流量保證程度。

2020 年4 月，淮委在流域各省填報河湖有關信息的基礎上，編制完成淮河區(qū)全國生態(tài)流量保障重點河湖名錄，通過上級主管部門審查，共有33 條（個）河湖入選全國生態(tài)流量重點河湖名錄，明確了每條（個）河湖生態(tài)流量目標確定的責任單位及保障方案完成時限。 接下來，淮委將加快跨省重要河湖的生態(tài)流量確定工作，重點是明確淮河北岸支流洪汝河、渦河、包澮河、新汴河、奎濉河，南岸支流浉河、竹竿河、池河，入江水道的高郵湖（含白塔河），以及沂沭泗水系的南四湖、駱馬湖、沂河、沭河，共14 條河、3 個湖的生態(tài)保護對象，確定省界斷面和重要控制斷面的生態(tài)流量（水量、水位）保障目標，復核有關水利工程生態(tài)流量（水量、水位）；制定河湖生態(tài)流量（水量、水位）的監(jiān)測、預警及調度方案；明確生態(tài)流量（水量、水位）保障責任主體、監(jiān)督考核責任主體和有關保障措施。 計劃用三年時間聯(lián)合有關省水行政主管部門完成列入名錄的重點河湖生態(tài)流量保障方案編制工作，并逐步落地實施。 近期已經(jīng)啟動4 河2 湖（洪汝河、渦河、沂河、沭河、南四湖、駱馬湖）生態(tài)流量保障方案編制工作。

與此同時， 淮委大力貫徹落實《水利部關于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導意見》， 在常態(tài)化推進“七河三湖”（淮河水系的淮河干流、洪汝河、沙潁河、渦河、史灌河、洪澤湖，沂沭泗水系的沂河、沭河、南四湖、駱馬湖）生態(tài)流量試點跟蹤評估的基礎上，繼續(xù)開展重點河湖生態(tài)流量（水位）滿足狀況評估，推動各省跨行政區(qū)的河湖生態(tài)流量（水位）保障和已建水工程生態(tài)流量（水位）復核，合理確定保障目標，并將其納入最嚴格水資源管理制度考核，推動落實河湖生態(tài)流量（水位）管理各項要求。

二、淮河流域河湖生態(tài)流量確定和保障的難點

特殊的地理與氣候條件，決定了淮河流域人與自然之間、上下游左右岸之間、生活生產(chǎn)生態(tài)之間爭水博弈異常激烈。 2019 年淮河干流蚌埠（吳家渡）斷面生態(tài)流量不達標天數(shù)多達182 天，由此可見一斑。由于對生態(tài)流量作用的認識不足，以及對利益追求的差異，導致淮河流域河湖生態(tài)流量（水位）的確定和保障工作難度很大。

1.尚無普遍認可的生態(tài)流量（水量、水位）計算方法

現(xiàn)行的一些方法，其計算結果難以在實踐中直接應用，都需要經(jīng)過大量的協(xié)調和爭論，最終的結果往往與生態(tài)需求有較大差距。 當前應用較多的方法主要有Tennant 法和多年最枯月均流量排頻法。 淮河流域第一批重點河湖主要控制斷面生態(tài)流量保障目標是其生態(tài)基流，即指為保護河湖等水生態(tài)系統(tǒng)不喪失，需要保留的底限流量（水量、水位、水深）過程中的最小值。 文中淮河流域重點河湖生態(tài)流量保障目標值是“根據(jù)《河湖生態(tài)環(huán)境需水計算規(guī)范》（SL/Z 712—2014），針對不同河流生態(tài)環(huán)境基本保護目標，即維持河流基本形態(tài)，生物基本棲息地和基本自凈能力等河流基本生態(tài)環(huán)境功能，以Tennant 法、濕周法等方法的計算結果取外包值，確定的控制斷面最小生態(tài)流量目標”（《淮河流域水資源保護規(guī)劃（送審稿）第37頁》）。 顯然， 該保障目標值是根據(jù)Tennant 法極差狀態(tài)值設定的，即河道內流量占多年平均流量的10%～5%時， 對于大江大河仍然有一定的河寬、水深和流速，可以滿足魚類洄游、生存，以及旅游、景觀等一般要求，是保持絕大多數(shù)水生生物短時間生存所必需的瞬時最低流量。 在通常年份， 對于水源條件好的大江大河，滿足這一生態(tài)流量目標是有保障的。 特別是對于多支流的大江大河，各支流天然來水占多年平均流量的10%～5%情形同時發(fā)生的概率很小，對于干流斷面，Tennant 法中的極差狀態(tài)幾乎不可能發(fā)生。 然而，對于淮河干流蚌埠以上流域來說， 因人口稠密，經(jīng)濟社會發(fā)展迅速， 水資源需求量大，干支流上又建設了大量的攔河閘壩，天然來水過程被高度控制。 加上天然來水的不確定性，強化了上游攔水的積極性，導致枯季有限天然來水被層層攔截， 甚至出現(xiàn)了2020 年以來淠河、渦河兩大支流下泄水量持續(xù)為零的極端情況，2020 年5 月上旬至6 月上旬，蚌埠閘（吳家渡）生態(tài)流量連續(xù)1 個月不達標。因此，對于淮河流域這樣調蓄能力小而用水需求大，且爭水博弈激烈的流域，需要依據(jù)生活生產(chǎn)生態(tài)用水需求的實際，以及枯季天然徑流被高度控制的特殊性，統(tǒng)籌考慮天然來水和外調水過程，在生態(tài)流量調度和保障實踐的基礎上，評估計算方法的適應性，復核保障目標的合理性與可及性。

2.過高的期望會使得生態(tài)流量保障目標難以為繼

當前生態(tài)流量（水量、水位）的確定，主要是基于95%來水保證率的特枯年型來估算的，但其目標值能否滿足維持河流基本形態(tài)、生物基本棲息地和基本自凈能力，沒有進行科學評估。 對于淮北平原支流，豐枯變化劇烈，由于缺乏調蓄場所和能力，汛期洪水資源得不到利用，枯季河流干涸無水量下泄， 是其常態(tài)和顯著特征，維持基本生活用水和最低限度生產(chǎn)用水，往往都需要通過外調水和超采地下水來解決。 如奎濉河的伊喬控制斷面， 采用Tennant 法計算的生態(tài)流量目標值只有0.06 m3/s， 很難在實踐中發(fā)揮作用，也難以監(jiān)測和管控。 再如新汴河作為宿州市水源地和淮水北調輸水河段，枯水季節(jié)往往需要依靠淮水北調工程補水，維持一定的水位和水面。 現(xiàn)在新汴河水量分配方案（報批稿）設置最小下泄流量1.06 m3/s，就受到很多人質疑。 生態(tài)流量（水量、水位） 應該依據(jù)正常的保證率約為50%年型來水過程， 先從來水和外調水過程中扣除用于維持河流基本形態(tài)、生物基本棲息地和基本自凈能力的流量（水量），剩余部分用于生活、生產(chǎn)、生態(tài)等方面的統(tǒng)籌分配。這樣才能真正做到“合理分水、管住用水”，真正踐行“以水而定，量水而行”，發(fā)揮水資源最大剛性約束作用。 因此，在95%保證率特旱年型情景下， 對于淮北平原上的各個支流，在有控制河段設置一個合理的生態(tài)水位，維持河流一定的水位和水面，遠比維持短期微小流量，更能發(fā)揮其生態(tài)作用。

3.生態(tài)流量監(jiān)測困難

淮河流域第一批重點河湖生態(tài)流量保障目標，其對應的流量級別微小，依靠常規(guī)的水文測驗方式是無法測量的。 枯水時期，大多生態(tài)流量控制斷面只能靠水位流量關系曲線，通過水位換算成流量。 這樣相對誤差較大，影響對達標與否的判斷。 接下來淮委需要加強針對微小流量觀測的水文測驗方法和相關儀器設備的研發(fā)，落實微小流量水文監(jiān)測、上報、信息服務等方面的設施設備、軟件平臺和相關配套基礎設施建設，加強監(jiān)測隊伍技能培訓，保證關鍵時刻能測得到、報得出；加強水文預測預報預警和風險評估方面的科學研究工作，提高水文信息服務能力和水平，為生態(tài)流量監(jiān)管提供技術支持。

4.生態(tài)流量的監(jiān)管和考核困難

水利部確定為第一批重點河湖生態(tài)流量保障目標的淮河干流、沙潁河和史灌河上的工程都由各省管理，流域機構實施生態(tài)流量監(jiān)管必須通過省水行政主管部門。 目前存在的困難有：一是缺乏監(jiān)管具體細則，各級水行政主管部門和工程管理單位，在保障生態(tài)流量方面的責任尚不明確；二是缺乏生態(tài)流量監(jiān)管機制，需要加強水利系統(tǒng)內部整合， 建立目標清晰、責任明確、運轉有效的生態(tài)流量保障工作機制；三是對水利工程實施生態(tài)流量調度的依據(jù)不夠充分，在水法規(guī)層面缺乏這方面的規(guī)定，導致應對手段不夠有力；四是日均流量不小于90%生態(tài)流量保證率過高，對淮河來說，年際、年內降水時空分布變化劇烈，在考核方面應考慮不同來水年情況。 建議水利部進一步加強生態(tài)流量保障工作的頂層設計，同時制定生態(tài)流量監(jiān)管和實施工程調度的管理辦法，推動提高生態(tài)流量保障能力和水平。

三、扎實推進淮河流域生態(tài)流量管控工作

盡管淮河流域河湖生態(tài)流量確定和保障異常困難， 淮委仍扎實推進，取得了一定的成效。 近年來，淮委全面貫徹落實十六字治水思路，以滿足流域人民對優(yōu)美水生態(tài)環(huán)境向往為目標， 積極踐行綠色發(fā)展理念，以生態(tài)流量管控為抓手，以生態(tài)流量監(jiān)測、預警、調度為手段，努力做到“合理分水、管住用水”，河湖生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，為全面打贏水生態(tài)環(huán)境保護攻堅戰(zhàn)提供了堅強支撐。

1.定規(guī)則，編制重點河流生態(tài)流量保障實施方案

依據(jù)2019 年3 月水利部印發(fā)的《2019 年重點河湖生態(tài)流量（水量）研究及保障工作方案》的要求，于2019年5 月下旬編制了淮河干流、沙潁河和史灌河生態(tài)流量保障實施方案，并在與河南、安徽和江蘇省水利廳充分協(xié)商的基礎上，對方案進行完善。 7—8 月， 本方案分別通過了水利部水資源管理司和水利部水利水電規(guī)劃設計總院組織的技術審查，為河湖生態(tài)流量調度、監(jiān)管和考核提供了依據(jù)。

2.選試點，順利實施沙潁河生態(tài)流量試點調度工作

淮委在原有試點工作的基礎上，依據(jù)生態(tài)流量保障實施方案中的水量調度程序，對沙潁河周口斷面以上河段開展了試點調度工作。 2019 年5月底和6 月中旬，沙潁河周口斷面出現(xiàn)實測流量小于其生態(tài)基流目標、甚至多日流量為零的情況，淮委及時向河南省水利廳發(fā)出預警，在河南省水利廳的組織協(xié)調下，成功實施了兩次調水工作，顯著地改善了沙潁河下游水生態(tài)條件，為流域生態(tài)流量調度和管控提供了經(jīng)驗。

3.強監(jiān)管，全面推進流域重點河湖生態(tài)流量管控工作

2019 年以來，在王家壩、蚌埠、小柳巷、周口、蔣家集和臨沂等斷面未達生態(tài)流量目標值的時段，淮委多次向相應的省水利廳發(fā)出預警。 面對2020 年入汛以來淮河流域降水量持續(xù)偏少、洪澤湖和南四湖等重要湖泊瀕臨死水位的情況，淮委加強水資源情勢會商，8 月初就強化洪澤湖、南四湖取用水管理，并向江蘇和山東省水利廳提出建議措施。 在兩省水利廳的積極配合下，取水口門受到了嚴格監(jiān)管，調水工程及時啟動，有力保障了洪澤湖與南四湖水生態(tài)安全。

河湖生態(tài)流量管控是一項嶄新的工作，需要不斷探索和創(chuàng)新，才能應對不斷出現(xiàn)的新情況新問題。 在生態(tài)流量日常管控方面，淮委將繼續(xù)加強雨情水情監(jiān)測，密切關注重點河湖來水量及其變化趨勢，不斷修正來水預測、預報、預警信息，及時與有關省水利部門共享信息，共同協(xié)商應對舉措；將繼續(xù)加強取用水、攔蓄水監(jiān)督檢查工作，嚴格落實已經(jīng)批復的河流分水方案， 嚴禁超許可規(guī)模取水、蓄水，杜絕未經(jīng)許可的取用水、攔蓄水情況，盡可能壓減用水需求。 在新的取用水許可管理方面， 堅持以水而定、量水而行，強化水資源的最大剛性約束， 更加合理地配置水資源；將聯(lián)合流域有關省水行政主管部門，探索生態(tài)流量保障管控協(xié)作機制，進一步明確各省水行政主管部門生態(tài)流量保障的主體責任和流域機構協(xié)調監(jiān)督責任，建立聯(lián)合工程調度運行和監(jiān)督執(zhí)行機制，千方百計地提高重點河湖生態(tài)流量保障能力和水平。