朱怡冰

（作者單位：南四湖水利管理局上級(jí)湖水利管理局 272000）

水行政執(zhí)法是流域水治理體系的重要手段，是水行政管理工作的組成部分，也是水利部門履行法定職責(zé)的主要方式。水行政執(zhí)法直接面向人民群眾，理論性和實(shí)踐性較強(qiáng)。但實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，由于執(zhí)法人員多偏重于學(xué)習(xí)行政法知識(shí)，而對(duì)法學(xué)理論和其他法律法規(guī)了解不多、理解不透、運(yùn)用不足，對(duì)案件涉及的法理認(rèn)知不清晰、不全面，導(dǎo)致在水行政管理過(guò)程中，存在對(duì)牽連違法行為案件的事實(shí)認(rèn)定及處理不清晰、不及時(shí)的情況。

為此，本文結(jié)合牽連違法行為的概述，選取一個(gè)水事案例進(jìn)行梳理，并從流域管理機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況出發(fā)提出應(yīng)對(duì)牽連違法行為處理和改進(jìn)的相關(guān)建議，以期提升水行政執(zhí)法人員的依法行政水平，營(yíng)造合法、合理、公平行使水行政執(zhí)法權(quán)的管理氛圍。

一、牽連違法行為的概述

1.牽連違法行為的學(xué)理概念

牽連違法行為是指行為人實(shí)施某一個(gè)違法行為，其違法的方法行為、手段行為或結(jié)果行為又違反了其他法律規(guī)范規(guī)定、符合其他違法行為構(gòu)成要件的違法形態(tài)。其特征有四：（1）行為人實(shí)施了數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為；（2）數(shù)個(gè)違法行為主觀上出于相同違法目的；（3）數(shù)個(gè)違法行為分別違反了不同的法律規(guī)定；（4）數(shù)個(gè)違法行為之間具有原因與后果或者手段與目的的牽連關(guān)系。這種互相牽連觸犯了兩種以上法律禁止性規(guī)定的情形，在通過(guò)水行政執(zhí)法查處的案件中多有發(fā)生，應(yīng)當(dāng)查明在主觀上行為人是否為了一個(gè)最終目的而實(shí)施數(shù)個(gè)行為，在客觀上明確行為人的方法與目的、原因與結(jié)果之間有無(wú)必然因果關(guān)系，再進(jìn)行定性。

2.牽連違法行為的事實(shí)認(rèn)定

在實(shí)施行政處罰時(shí)，如果存在牽連違法行為的案件適用法律不統(tǒng)一，導(dǎo)致法律關(guān)系相同或相近的案件產(chǎn)生不同的法律后果，對(duì)行政執(zhí)法的公信力、權(quán)威性、嚴(yán)肅性也將產(chǎn)生不良影響。《行政處罰法》沒(méi)有對(duì)牽連違法行為的處罰作出明文規(guī)定，但其與《刑法》均屬公法范疇，兩者在法理和實(shí)踐上有互通與關(guān)聯(lián)之處，在一定情況下可以銜接與配合。為此，我們可以借鑒《刑法》相關(guān)規(guī)定和理論對(duì)牽連違法行為定性量罰。刑法通說(shuō)主張“從一重罪”“從一重處斷”，因此，對(duì)牽連違法行為的定性量罰可以圍繞數(shù)個(gè)違法行為中的重違法行為來(lái)定性，并且在法律法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)從重處罰。也就是說(shuō)，水行政執(zhí)法中對(duì)牽連違法行為可以按照處罰較重的違法行為進(jìn)行行政處罰。

實(shí)際操作中，要想確定多個(gè)行為之中哪一個(gè)是較重違法行為，首先需對(duì)各違法行為按其情節(jié)進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)，縷清其之間的法律關(guān)系，對(duì)應(yīng)歸入該違法行為應(yīng)處的行政處罰，然后再對(duì)各違法行為相對(duì)應(yīng)的行政處罰種類、幅度做比較，采取重行為吸收輕行為、目的行為吸收方式行為、主行為吸收從行為的方法來(lái)確定。常見(jiàn)的具體情況有如下幾種：

（1）如果數(shù)個(gè)違法行為的罰則設(shè)定的處罰種類相同，則合并給予一次處罰。例如，數(shù)個(gè)違法行為的罰則都設(shè)定了警告，則給予一次警告。

（2）如果數(shù)個(gè)違法行為的罰則都設(shè)定了罰款，則罰款不必累加，只需從一重者而罰之。

（3）如果數(shù)個(gè)違法行為對(duì)應(yīng)的罰則存在處罰種類吸收的情形，例如，對(duì)某行政相對(duì)人給了予責(zé)令關(guān)閉的處罰，則不必再給予警告的處罰，否則這里的警告就是無(wú)意義且矛盾的。

二、牽連違法行為的案例解析

1.存在牽連違法行為的案例

某市選礦公司向當(dāng)?shù)厮块T提出申請(qǐng)，擬利用位于其管理范圍內(nèi)某河道左岸進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)。該地水利部門批準(zhǔn)該公司使用并收取了河道堤防工程占用補(bǔ)償費(fèi)，但是后期檢查發(fā)現(xiàn)該公司存在多項(xiàng)違反水法規(guī)的行為：一是擅自在河道內(nèi)堆放阻礙行洪的尾礦粉；二是擅自在河道堤壩上修建廠房，在批準(zhǔn)范圍外新建尾礦庫(kù)；三是先后兩次在河道內(nèi)破堤鋪設(shè)管道，擅自設(shè)置排污口并向河道直接排放生產(chǎn)廢水、尾礦粉；四是通過(guò)鑿井等方式取用地表水和地下水，兩處取水口分別是廠內(nèi)的一口水井和河道內(nèi)的機(jī)井，且兩處取水口都未安裝計(jì)量設(shè)施，未繳納水資源費(fèi)。

2.存在牽連違法行為案例的處置

依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》第三十四條第二款、第三十七條第一款等規(guī)定，本案中，當(dāng)事人某市選礦公司擅自在河道堤防上修筑廠房和尾礦庫(kù)、擅自設(shè)置排污口等行為，屬于典型的同時(shí)涉及多種嚴(yán)重違法行為的水事案件。該地水利部門對(duì)當(dāng)事人做出責(zé)令限期清除堆放的障礙物、恢復(fù)河道原貌、限期封閉排污口并停止排污、追繳水資源費(fèi)和河道堤防工程占用補(bǔ)償費(fèi)、罰款的行政處罰（其中，對(duì)在河道內(nèi)堆放阻礙行洪的尾礦粉、擅自在河道內(nèi)設(shè)置排污口、未經(jīng)批準(zhǔn)在河道管理范圍內(nèi)修建尾礦庫(kù)等分處罰款，并案處理），并要求補(bǔ)辦擅自在堤壩上修建廠房的占河審批手續(xù)，逾期不補(bǔ)辦或補(bǔ)辦未被批準(zhǔn)的，責(zé)令限期拆除違法建筑物或強(qiáng)行拆除。

本案中當(dāng)事人未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)，擅自堆放阻礙行洪的障礙物等行為，涉及水法律法規(guī)所規(guī)定的六個(gè)不同的違法行為。其中，擅自取用地表水和地下水用于生產(chǎn)屬于目的行為，擅自鑿井和設(shè)置取水口卻屬于方式行為，方式行為為目的行為服務(wù)，當(dāng)事人的各個(gè)違法行為之間是相互牽連的，可以定性為牽連的違法行為。對(duì)于牽連的違法行為，盡管行為人只實(shí)施了一個(gè)違法行為，但其畢竟侵犯了多個(gè)客體，社會(huì)危害性顯然要大于單純的一個(gè)行為，行為人理應(yīng)承受較重的處罰。按照前述從重處罰的定性量罰及吸收方法，應(yīng)在理出較重的違法行為后，對(duì)于吸收后確定的其他獨(dú)立的違法行為再分別給予行政處罰，然后并案處理。這一處罰原則體現(xiàn)了這一行為既區(qū)別于單純的一行為又不同于多個(gè)行為的獨(dú)特本質(zhì)。

三、從牽連違法行為的處理反思水行政執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)

1.實(shí)際操作畏難

由于水行政執(zhí)法工作還處于邊執(zhí)行邊摸索階段，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法人員在專業(yè)、年齡、學(xué)歷的分布上存在結(jié)構(gòu)性差異，法律專才還存在一定缺口，專職執(zhí)法人員數(shù)量也不多，面對(duì)涉及牽連違法行為等復(fù)雜案件情形時(shí)，會(huì)出現(xiàn)不會(huì)執(zhí)法、不敢執(zhí)法的現(xiàn)象。

2.理論儲(chǔ)備不足

現(xiàn)階段對(duì)水行政執(zhí)法人員的培養(yǎng)培訓(xùn)以及考核，以行政處罰法、行政強(qiáng)制法、水法、防洪法等法律法規(guī)為主要內(nèi)容，缺乏對(duì)刑法、民法等其他部門法的宣傳、學(xué)習(xí)和教育，執(zhí)法人員與較高的綜合法學(xué)理論水平及實(shí)踐工作的要求之間還存在不小的差距。

牽連違法行為往往會(huì)涉及到一些民事、刑事法律關(guān)系，其中法條交叉銜接、法理相互適用的問(wèn)題，需要執(zhí)法人員實(shí)際操作中能對(duì)違法行為準(zhǔn)確識(shí)別定性。例如在判斷某行政違法行為是否需追究當(dāng)事人刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)通過(guò)刑法學(xué)方面的法律思維，仔細(xì)分析該行為是否符合刑法理論中的犯罪構(gòu)成要件，以此來(lái)明晰行政違法案件是否轉(zhuǎn)化為刑事犯罪案件。這就要求執(zhí)法人員提高運(yùn)用多部門法綜合解決違法行為的能力。

四、推進(jìn)水行政執(zhí)法高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

1.增強(qiáng)水政監(jiān)察隊(duì)伍能力建設(shè)

首先，要?jiǎng)?chuàng)新管理觀念，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。水行政執(zhí)法是一項(xiàng)技能綜合性較高的工作，集多學(xué)科知識(shí)與高技術(shù)含量于一體，執(zhí)法人員粗放式的執(zhí)法觀念應(yīng)向集約式的執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變。其次，探究改進(jìn)執(zhí)法方式和法學(xué)素養(yǎng)的方法，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員清晰法理及法學(xué)思維的培養(yǎng)。最后，還要轉(zhuǎn)變以往的培訓(xùn)培養(yǎng)模式，在培訓(xùn)考核過(guò)程中，注意加入其他部門法的學(xué)習(xí)或涉獵，促使水行政執(zhí)法人員科學(xué)靈活地融合運(yùn)用涉水相關(guān)法律法規(guī)和其他部門法律法規(guī)。

2.全方位推進(jìn)綜合執(zhí)法工作

在水行政執(zhí)法過(guò)程中，除了水利行業(yè)內(nèi)部的各個(gè)部門做好配合外，還要注意與農(nóng)林、環(huán)保、國(guó)土等其他部門的聯(lián)合或綜合執(zhí)法。這種不同部門之間的相互協(xié)作，既能夠從更廣角度、更高站位來(lái)解決涉及多方復(fù)雜的案件問(wèn)題，也能提升水行政執(zhí)法的工作成效■