吳 勇， 龔良朵

（湘潭大學法學院，湖南湘潭411105）

生態(tài)保護紅線是我國推進生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是生態(tài)保護的底線，應(yīng)當劃實嚴守。2018 年7 月，湖南省政府印發(fā)了《湖南省生態(tài)保護紅線》，明確了湖南省生態(tài)保護紅線的指導思想、目標、原則及范圍，從宏觀上確定了生態(tài)保護紅線的具體輪廓。但是，要使文件上的紅線成為湖南省生態(tài)保護的實線則還存在一定距離。生態(tài)保護紅線管理制度不健全、劃線范圍難以把控、分割式管理模式難以協(xié)調(diào)、公私合作不緊密等問題使生態(tài)保護紅線的實施停留在表面。為落實湖南省生態(tài)保護紅線制度，增強紅線制度實施的可操作性、科學性，守護好湖南省 “ 一湖三山四水 ” 生態(tài)安全屏障，需要從立法、行政、司法、社會治理四個面向來綜合發(fā)力和系統(tǒng)實施。

一、立法面向：制定生態(tài)保護紅線管理制度

當前湖南省生態(tài)紅線制度主要為《湖南省生態(tài)保護紅線》，但這一制度只規(guī)定了湖南省當前已經(jīng)劃定的生態(tài)紅線范圍，對生態(tài)紅線的劃定規(guī)則、管控規(guī)則、生態(tài)格局的優(yōu)化、部門職責、準入制度、責任追究等都沒有詳盡的規(guī)定。如何確保生態(tài)紅線得到有效管護、如何對生態(tài)紅線范圍不斷優(yōu)化、如何更好地發(fā)揮生態(tài)紅線區(qū)域的作用等等，都需要專門的法律規(guī)定。因此，從思維理念及相關(guān)機制的建立出發(fā)，制定湖南省特定區(qū)域特殊保護制度，確保生態(tài)保護和生態(tài)安全格局的界限不受侵犯是時代的急需。

（一） 制定《湖南省生態(tài)保護紅線管理制度》，實現(xiàn)對湖南省生態(tài)整體利益的保護

基于生態(tài)紅線劃定和管護的單線原則，生態(tài)保護紅線不對各類環(huán)境要素進行區(qū)分、不對各類自然保護區(qū)、公園、濕地等自然保護地進行劃分，而是從整體生態(tài)利益出發(fā)，對紅線區(qū)域范圍內(nèi)的土地、水、動植物等環(huán)境要素組成的生態(tài)環(huán)境進行保護。這種生態(tài)整體保護要求《湖南省生態(tài)保護紅線管理制度》的制定應(yīng)當具備以下內(nèi)容：

第一，明確生態(tài)保護優(yōu)先的立法宗旨和立法理念。立法理念是法律的靈魂，統(tǒng)領(lǐng)著各層次立法，是法律規(guī)范內(nèi)部的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的引擎[1]。生態(tài)紅線管理制度的立法宗旨和理念應(yīng)當是生態(tài)保護優(yōu)先的理念。生態(tài)本身是大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素構(gòu)成的整體，生態(tài)保護優(yōu)先的理念需要站在宏觀的角度考察各環(huán)境要素協(xié)調(diào)、全省環(huán)境功能區(qū)整合。當然強調(diào)整體并不是完全無視各個生態(tài)環(huán)境要素，各環(huán)境要素是生態(tài)空間的組成部分，紅線立法仍然要與各個環(huán)境要素的立法相銜接和統(tǒng)一。

第二，設(shè)立生態(tài)保護紅線協(xié)調(diào)機制。生態(tài)保護紅線區(qū)域的劃定和管理并不是一家機構(gòu)能夠完成的，涉及到自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門等多部門，因此應(yīng)當在省一級設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)、建立協(xié)調(diào)機制，明確各方職責、統(tǒng)籌各方力量、搭建共商平臺，共同為生態(tài)環(huán)境保護發(fā)力；另外，建立協(xié)調(diào)機制還要求圍繞生態(tài)保護紅線建立綜合性的監(jiān)管平臺，協(xié)調(diào)機構(gòu)能夠在省級層面全面掌握紅線區(qū)域的環(huán)境狀況，以便統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。

第三，建立生態(tài)保護紅線優(yōu)化調(diào)整機制。由于生態(tài)保護紅線也是經(jīng)濟社會發(fā)展的根基[2]，所以建立生態(tài)保護紅線優(yōu)化調(diào)整機制無論對生態(tài)保護還是對社會經(jīng)濟發(fā)展都至關(guān)重要。社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護是一體的，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，生態(tài)安全的格局需要不斷調(diào)整和優(yōu)化，如國家的重大項目建設(shè)和民生工程可能會影響到生態(tài)紅線的調(diào)整；受自然因素的影響，因條件不成熟沒有劃入紅線的區(qū)域在符合一定條件時需要調(diào)整納入紅線區(qū)域。因此生態(tài)保護紅線的管護應(yīng)當是動態(tài)的，而不是一成不變的。

（二） 制定《湖南省生態(tài)保護紅線管理制度》，實現(xiàn)對湖南省特定區(qū)域的特殊保護

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》指出，生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。制定《湖南省生態(tài)保護紅線管理制度》正是對 “ 具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域 ” 進行特殊保護的制度體現(xiàn)，應(yīng)當從以下幾個方面構(gòu)建：

第一，應(yīng)當區(qū)分線內(nèi)線外管護標準。作為紅線區(qū)域一般都是生態(tài)功能區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，湖南省劃定紅線區(qū)域主要在于維護生物多樣性、涵養(yǎng)水源、保持水土。因此，應(yīng)當根據(jù)湖南省的具體情況結(jié)合已有的法律規(guī)定來確定相應(yīng)的管護標準，明確紅線區(qū)域的管護方式、管護措施、管護效果評價制度等等，以此區(qū)分紅線內(nèi)外對生態(tài)環(huán)境保護的不同要求，實現(xiàn)紅線劃定的意義。

第二，制定紅線區(qū)域生態(tài)損害修復制度，實現(xiàn)對紅線區(qū)域的生態(tài)環(huán)境優(yōu)先修復。生態(tài)修復是對生態(tài)環(huán)境保護的一種有效形式，劃定紅線區(qū)域不僅僅是為了限制開發(fā)，維持已有的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)，也在于對已經(jīng)遭受破壞的區(qū)域進行修復。如已劃定的湘中衡陽盆地—祁邵丘陵區(qū)水土保持生態(tài)保護紅線區(qū)域的石漠化地區(qū)生態(tài)治理，長株潭城市群區(qū)域水土保持生態(tài)保護紅線的生態(tài)修復等。這些地區(qū)的修復也是湖南省生態(tài)紅線管護的重要內(nèi)容，一方面要將修復上升到制度層面，明確責任主體、修復審批程序和修復監(jiān)管制度等；另一方面還應(yīng)制定相關(guān)措施吸引社會資本和社會力量參與生態(tài)環(huán)境修復工作。

第三，制定生態(tài)保護紅線區(qū)域生態(tài)補償制度。保護特定區(qū)域的生態(tài)功能必定會對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展造成一定的限制，因此，應(yīng)當實行對經(jīng)濟發(fā)展受限地區(qū)的生態(tài)補償。2011 年，我國財政部發(fā)布的《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》明確了對生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償，湖南省應(yīng)當參照財政部的有關(guān)規(guī)定，多措并舉，突出重點、注重激勵，實現(xiàn)生態(tài)紅線區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（三） 制定《湖南省生態(tài)保護紅線管理制度》，嚴守湖南省生態(tài)安全底線

生態(tài)保護紅線確定了生態(tài)保護和生態(tài)安全格局的界限，是不可觸碰的高壓線和警戒線，是維護湖南省生態(tài)安全的底線，制定《湖南省生態(tài)保護紅線管理制度》應(yīng)當體現(xiàn)對行政權(quán)的限制。

第一，認清生態(tài)安全與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，對生態(tài)紅線的調(diào)整和項目審批范圍作剛性規(guī)定。生態(tài)安全影響著人類的可持續(xù)發(fā)展，當前隨著經(jīng)濟建設(shè)的不斷深化，生態(tài)保護紅線的劃定可能會影響已有的經(jīng)濟發(fā)展格局，因此，制定《湖南省生態(tài)保護紅線管理制度》時對此要有深刻的認識，認清環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，通過制度明確所有危及生態(tài)安全的建設(shè)項目必須嚴格退出。要明確開發(fā)項目的退出機制、未開發(fā)區(qū)域的開發(fā)強度、可以開發(fā)項目目錄，決不能以犧牲生態(tài)利益換取經(jīng)濟效益。

第二，構(gòu)建嚴格的管控和查處制度。有效落實依賴于嚴格的管控和查處，這需要加強環(huán)境行政監(jiān)督和公眾監(jiān)督。對于環(huán)境行政監(jiān)督，應(yīng)當明確監(jiān)督主體、監(jiān)督方式，限制行政機關(guān)的裁量權(quán)。對于社會公眾監(jiān)督，應(yīng)當明確社會公眾的舉報方式、參與途徑和回饋機制，暢通公眾舉報的受理機制。

第三，制定嚴格的責任制度。沒有責任的法律制度不會對社會產(chǎn)生威懾力，特別是對守護生態(tài)安全底線的生態(tài)紅線而言，嚴格的責任制度建設(shè)至關(guān)重要。因此，需要強化對違法行為人的責任追究、落實行政機關(guān)及其工作人員的責任等。

二、行政面向：強化生態(tài)保護紅線行政管理職能

生態(tài)保護紅線制度的實施效果與環(huán)境行政管理密不可分。強化生態(tài)保護紅線行政管理職能，構(gòu)建內(nèi)外一體的行政管理機制是落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護紅線 “ 劃得實、守得住 ” 要求的重要體現(xiàn)。強化生態(tài)保護紅線行政職能包括內(nèi)部行政和外部行政兩個方面。

（一） 生態(tài)保護紅線內(nèi)部行政職能和管理體制的優(yōu)化

內(nèi)部行政管理相對于外部行政管理而言，側(cè)重于行政機關(guān)內(nèi)部行政管理理念的確定、行政管理職責的劃分等，目的在于強化行政機關(guān)依法行政、提升行政效率、發(fā)揮行政作用。生態(tài)保護紅線的內(nèi)部行政職能和管理體制的優(yōu)化應(yīng)當從以下方面著手：

第一，圍繞限制資源國家所有權(quán)為核心，促成行政行為的裁量性向羈束性轉(zhuǎn)換的裁量基準、權(quán)力清單、資源資產(chǎn)化管理規(guī)則的建立。一是限制地方政府的資源處分權(quán)。國家所有權(quán)制度使政府能夠在已有制度環(huán)境下以國家資源所有者的身份利用國家公權(quán)力獲取資源利益，如 “ 土地財政 ” 就是政府資源處分權(quán)的具體體現(xiàn)。政府對自然資源的處分權(quán)一方面極大地激活了資源市場，推動了市場經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，如果對政府的資源處分權(quán)不加以限制，政府就會為自己的利益或政績過度利用資源，結(jié)果是政府不僅很難妥善履行環(huán)境管理職責，還將成為破壞生態(tài)環(huán)境的推手。在這種情勢下，紅線的本質(zhì)實際上就是國家資源物權(quán)的自限，通過紅線制度劃定生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)作為紅線區(qū)域，對資源的利用和開發(fā)設(shè)置嚴格的程序，甚至是禁止性規(guī)定，這實際上是對自然資源地方政府處分權(quán)的凍結(jié)與限制。因此，強化生態(tài)保護紅線的行政職能，應(yīng)當以限制政府的資源處分權(quán)為核心。

第二，促成政府的行政行為由裁量性向羈束性轉(zhuǎn)換。自由裁量是行政機關(guān)在行使職權(quán)過程中普遍適用的規(guī)則。由于行政管理事務(wù)繁多、關(guān)系復雜，法律對行政職權(quán)的行使留有一定的空間和余地，但這一規(guī)則對于生態(tài)保護紅線的管護并非有利。生態(tài)環(huán)境關(guān)系到人類的生命和健康，關(guān)系到人類的可持續(xù)發(fā)展，如果允許政府工作人員有自由裁量的權(quán)利，就有出現(xiàn)權(quán)力尋租的可能，生態(tài)保護紅線的底線將難以守住，因此生態(tài)環(huán)境保護的行政行為應(yīng)當從裁量性向羈束性轉(zhuǎn)換，政府的行政管理應(yīng)當受到嚴格的約束。要實現(xiàn)生態(tài)保護紅線的行政管理從裁量性向羈束性轉(zhuǎn)換，應(yīng)當從以下幾個方面推進：一是建立適應(yīng)生態(tài)保護紅線的裁量基準。裁量基準是限制行政機關(guān)自由裁量權(quán)的利器，建立裁量基準要根據(jù)生態(tài)保護區(qū)域的特點和需求，細化行政裁量的裁量因素和裁量指數(shù)。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導意見》明確提出，省級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當依照該意見，結(jié)合本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，指定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)章和基準。生態(tài)保護紅線裁量基準的制定非常重要，制定時要將整體生態(tài)造成的危害和危險計入到裁量因子，設(shè)計合理的計算方式，使裁量基準細化、量化，壓縮裁量空間，限制自由裁量。二是編制生態(tài)保護紅線權(quán)力清單。生態(tài)紅線區(qū)域各部門職權(quán)交錯，應(yīng)當劃定責任主體和責任范圍。在法律已有的責任范圍內(nèi)，各主體如何更好地履職則依賴于權(quán)力清單。權(quán)力清單一方面使行政人員明確自身的職權(quán)和職責，使履職更加有目標有方向；另一方面也是對行政人員自由裁量的限制，避免行政人員的不作為、亂作為，只有依據(jù)權(quán)力清單行使權(quán)力才能避免法律風險。當然，權(quán)力清單的編制應(yīng)當是具體、科學、高效的，如果指導性不強、內(nèi)容不具體，那么將會使相關(guān)人員無所適從。三是引入資源的資產(chǎn)化管理。資源的資產(chǎn)化管理是指通過市場競爭的方式使資源得到有效配置。紅線區(qū)域內(nèi)有很多待修復的生態(tài)區(qū)，這是由于最初的資源利用者在獲得政府許可后沒有長遠的、整體的生態(tài)發(fā)展理念所致。引入資源資產(chǎn)化管理，有利于發(fā)揮資源的價值，通過市場的調(diào)配，促使開發(fā)者以生態(tài)的理念、可持續(xù)發(fā)展的理念開發(fā)資源。

第三，創(chuàng)建生態(tài)警察執(zhí)法體制和以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的 “ 大環(huán)保 ” 聯(lián)評聯(lián)審、溝通執(zhí)法機制。生態(tài)警察執(zhí)法體制和以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的 “ 大環(huán)保 ” 聯(lián)評聯(lián)審、溝通執(zhí)法機制互為一體，也是生態(tài)保護紅線強化內(nèi)部行政管理的重要方面。由于紅線區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的復雜性，需要多部門的職責共同作用于該區(qū)域。目前，我國生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法職責都是由環(huán)境行政主管部門承擔，但從實際效果來看卻不理想，各行政部門能夠各司其職卻很難發(fā)揮合力。生態(tài)警察在處置紅線區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的復雜性方面具有優(yōu)勢，一方面，生態(tài)警察并不隸屬于任何一個環(huán)境行政部門，能夠有效整合各部門的力量，且由于警察機構(gòu)是國家的暴力機構(gòu)，具有強制力作為后盾，對違法者更能起到震懾作用；另一方面，警察盡早介入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，也能實現(xiàn)行刑銜接程序上的順暢。實際上，在世界上很多地方都有生態(tài)警察的存在，世界上第一支生態(tài)警察隊伍建立于1996 年的莫斯科[3]，我國現(xiàn)在很多地方也設(shè)置了生態(tài)警察。就湖南省而言，也應(yīng)當構(gòu)建適合生態(tài)紅線保護的生態(tài)警察執(zhí)法體制，使警察成為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的一支重要力量，不僅在生態(tài)環(huán)境犯罪案件的偵查上發(fā)揮作用，也在介入行政執(zhí)法方面發(fā)揮作用。

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為當前各國各領(lǐng)域的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐，生態(tài)保護紅線領(lǐng)域也不例外。湖南省的生態(tài)紅線領(lǐng)域分布范圍較廣，有的地方較為偏僻，只有通過互聯(lián)網(wǎng)才能實現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)的共通共享，只有對數(shù)據(jù)進行匯總、分析，才能實現(xiàn)大環(huán)保的概念，才能推動各部門的聯(lián)評聯(lián)審和有效溝通；另外，通過數(shù)據(jù)的共享和各部門的有效溝通，可以助推各部門站在生態(tài)環(huán)保的整體利益上進行考量，共同維系紅線區(qū)域的生態(tài)樣貌、生態(tài)質(zhì)量。

（二） 生態(tài)保護紅線外部行政職能的強化和優(yōu)化

外部行政是從行政相對人的角度出發(fā)，通過行使行政職能規(guī)范行政相對人的行為，以實現(xiàn)行政管理的效果。對行政相對人行為的規(guī)范應(yīng)以正向激勵和負向激勵相結(jié)合的方式，來強化和優(yōu)化生態(tài)保護紅線外部行政職能，具體包括以下幾方面的內(nèi)容：

第一，建立紅線區(qū)域內(nèi)正面準入清單。紅線區(qū)域范圍的清單既有負面清單，即限制類和禁止類項目，一般而言通過立法予以確定；也有正面準入清單，即依據(jù)不同紅線區(qū)域的特點和生態(tài)功能的需求，建立完善的準入清單。湖南省當前的生態(tài)紅線包括水涵養(yǎng)生態(tài)紅線區(qū)、生物多樣化生態(tài)紅線區(qū)和水土保持紅線區(qū)，應(yīng)當根據(jù)不同紅線區(qū)的特點，設(shè)置準入的項目內(nèi)容，這樣既能保持紅線區(qū)的生態(tài)功能，也能發(fā)揮生態(tài)區(qū)的經(jīng)濟效應(yīng)。

第二，健全生態(tài)補償保障機制。2018 年7 月湖南省發(fā)布的《湖南省生態(tài)保護紅線》第三項第四條規(guī)定，要加大生態(tài)補償力度。在實踐中，我國雖然出臺了國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，但國家的支付對紅線區(qū)域的補償來說是杯水車薪。紅線區(qū)域一方面面臨著原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、升級，不符合條件的企業(yè)將全部退出；另一方面沒有開發(fā)的區(qū)域，生態(tài)環(huán)境較好卻沒有經(jīng)濟發(fā)展的來源。健全生態(tài)補償機制要將湖南省的生態(tài)環(huán)境視為一盤棋，而不是某個市或是某個區(qū)域的事情，紅線區(qū)犧牲了經(jīng)濟發(fā)展的利益，受益的地區(qū)應(yīng)當向貧困的紅線區(qū)域轉(zhuǎn)移支付，尚待開發(fā)的紅線區(qū)域和生態(tài)受損的區(qū)域，應(yīng)當結(jié)合市場準入的正面和負面清單，推動市場力量參與貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和污染治理。

第三，強化土地出讓、環(huán)境影響評價兩個關(guān)鍵點的行政職能。土地出讓是政府行使資源所有權(quán)的表現(xiàn)，環(huán)境影響評價是對建設(shè)項目準入的重要依據(jù)，這兩個關(guān)鍵點處理不好，極有可能對生態(tài)紅線區(qū)帶來環(huán)境問題。強化土地出讓環(huán)節(jié)一定要結(jié)合紅線區(qū)域的準入制度和土地的市場價值，嚴格杜絕任何有可能帶來環(huán)境風險的土地出讓行為。土地出讓環(huán)節(jié)要對生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的所有地塊進行摸底登記并合理評估價值，嚴格審批程序并對程序中的責任人進行嚴格考評，確保土地出讓環(huán)節(jié)不會犧牲環(huán)境利益。環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)同樣重要，要認真審查環(huán)境評價環(huán)節(jié)的程序是否到位，邀請專家對環(huán)境影響進行分析，禁止和排除對環(huán)境可能造成危險的項目。通過對上述兩個具體環(huán)節(jié)的有效把控，能夠控制對生態(tài)紅線區(qū)域的不當開發(fā)行為，排除對生態(tài)環(huán)境造成危害的行為。

三、司法面向：塑造生態(tài)司法機制

隨著湖南省生態(tài)文明建設(shè)的全面推進和生態(tài)法治化的深入推進，創(chuàng)新型生態(tài)強省戰(zhàn)略和青山綠水美好家園建設(shè)的深入實施，推進湖南省生態(tài)保護紅線制度立法所應(yīng)具備的法治紅利會進一步得到釋放；同時，伴隨著綠色發(fā)展的扎實推進，公民生態(tài)環(huán)境保護意識增強，保護生態(tài)環(huán)境合力將會在全省范圍內(nèi)得到提升，這是構(gòu)建湖南省生態(tài)保護紅線制度實施司法制度的良好機遇。與此同時，也應(yīng)看到湖南省生態(tài)保護紅線制度的司法進程起步較晚，司法理念滯后、解決糾紛的專有機制與訴訟替代機制不健全等一系列問題。因此，需從宏觀微觀兩個方面塑造生態(tài)司法機制，將生態(tài)司法理念及具體的生態(tài)司法制度貫徹于紅線的保護之中。

（一） 貫徹生態(tài)司法理念

是否貫徹落實生態(tài)文明、綠色發(fā)展的司法理念，將影響著司法解決生態(tài)糾紛功能的發(fā)揮。湖南省生態(tài)紅線制度的落實，必須堅持以生態(tài)文明、綠色發(fā)展為導向，結(jié)合生態(tài)環(huán)境的特殊性共同推進生態(tài)司法專業(yè)化和多元化發(fā)展。

首先，要樹立生態(tài)司法理念，堅持生態(tài)利益優(yōu)先原則，把生態(tài)利益的整體性放在第一要位。在生態(tài)司法案件中，要根據(jù)生態(tài)環(huán)境修復性的特點，要求司法機關(guān)堅持生態(tài)修復的司法理念，創(chuàng)新生態(tài)修復方式，將被告人是否積極主動采取修復措施作為是否從輕處罰的量刑依據(jù)。法院還應(yīng)探索代替性修復方式、合理的履行期限、勞務(wù)代償?shù)榷喾N特殊方式實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益的最大保護。另外，要增強司法機關(guān)處理侵害生態(tài)保護紅線案件的能力，為生態(tài)保護紅線制度的落實提供牢固的司法后盾。其次，生態(tài)保護紅線制度的推進離不開公正司法。嚴保公正司法乃生態(tài)法治的基石，要提升司法公信力來實現(xiàn)湖南省生態(tài)保護紅線運行中的利益，讓每一個侵害湖南省生態(tài)保護紅線制度的案件得到妥善審理，在每一個實案中踐行生態(tài)保護紅線制度。再次，通過對調(diào)解、仲裁與訴訟的對接機制進行優(yōu)化，在多元化司法糾紛解決機制中推行生態(tài)文明建設(shè)的指導要求和綠色化糾紛解決導向，將調(diào)解、仲裁等糾紛解決機制適用到生態(tài)保護紅線案件中，建立湖南省生態(tài)保護紅線糾紛解決的多元化路徑，逐步為各類生態(tài)保護紅線糾紛提供最優(yōu)解決機制。

（二） 推進環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟是實施生態(tài)紅線制度的關(guān)鍵一環(huán)，要加強環(huán)境公益訴訟在生態(tài)保護紅線中的應(yīng)用，從具體的司法規(guī)范運用中落實生態(tài)保護紅線，建設(shè)良性的生態(tài)司法制度。環(huán)境公益訴訟在我省的推進，主要從起訴主體的能力建設(shè)及審判機制的優(yōu)化升級兩大板塊進行。

首先是健全訴訟主體，加強公益組織的訴訟能力建設(shè)。檢察機關(guān)作為提起環(huán)境行政公益訴訟的唯一主體，需加強與環(huán)境主管部門的交流與合作，擴大環(huán)境公益訴訟的案件來源。國家對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織的資格有明確規(guī)定，即依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的組織。該規(guī)定限制了環(huán)保組織的范圍，不利于依靠社會力量對環(huán)境公益的維護，因此有必要增加湖南省的適格環(huán)保組織數(shù)量及提高其訴訟能力。一方面需要簡化環(huán)保組織取得合法身份的程序，減少政府對此類組織的干涉；同時，明確該類組織的法人地位，給予其更多自主管理的權(quán)利。另一方面，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，需要花費高昂的鑒定費、評估費、律師費及其他相關(guān)費用，且不能從案件中獲利，這使得環(huán)保組織正常運營存在很大的資金缺口。因此，有必要加大政府、企業(yè)對此類組織的資金支持，使環(huán)保組織有能力提起環(huán)境民事公益訴訟。

其次是優(yōu)化環(huán)境公益訴訟的審判機制。一方面，積極統(tǒng)籌民事、行政及刑事等方面的司法資源，消除刑事、民事和行政之間在級別及區(qū)域上的壁壘，形成環(huán)境民事公益訴訟審判的整體合力[4]。另一方面，優(yōu)化案件的審判模式，提高司法人員的公益訴訟審判能力。為此，有必要建設(shè)一支知識豐富、作風優(yōu)良、能力過硬的高素質(zhì)環(huán)境公益訴訟審判隊伍。這既包括根據(jù)環(huán)境案件專業(yè)性強、技術(shù)性高的特點，吸收具有環(huán)境專業(yè)背景的人員加入到環(huán)境司法審判工作中來，從源頭上提升審判隊伍的專業(yè)性；也包括加強對現(xiàn)有的司法審判人員培訓，提升審判環(huán)境資源案件的專業(yè)技能。同時，提高環(huán)境公益訴訟審判隊伍的穩(wěn)定性，建立科學的管理模式，保持審判隊伍的新鮮活力，形成選人、育人、用人、留人的長效機制。

（三） 建設(shè)專門化的環(huán)境司法

生態(tài)環(huán)境案件與其他傳統(tǒng)類型案件存在本質(zhì)差異，有必要將環(huán)境司法專門對待，探索湖南省環(huán)境司法組織專門化、程序?qū)ｉT化的地方模式。

第一，因地制宜地推進環(huán)境資源審判機構(gòu)建設(shè)。生態(tài)保護紅線的劃定注重整體性、系統(tǒng)性保護，設(shè)置環(huán)境資源審判機構(gòu)應(yīng)當統(tǒng)籌考慮 “ 三山四水兩湖 ” 的整體性。就目前湖南省實際情況來看，在湖南省高院、部分中院設(shè)置了環(huán)境資源審判庭，并根據(jù)洞庭湖、湘江、東江湖的特點成立了專門的洞庭湖環(huán)境資源法庭、湘江環(huán)境資源法庭、東江湖環(huán)境資源法庭。2019 年，湖南高院推動建成資水環(huán)境資源法庭、沅水環(huán)境資源法庭、澧水環(huán)境資源法庭和湘中環(huán)境資源法庭，跨行政區(qū)劃管轄資水、沅水、澧水全流域涉水資源一審環(huán)境保護案件和跨行政區(qū)劃管轄婁底全市土壤污染案件[5]。這種設(shè)置方式、層級合適，符合環(huán)境司法專門化對環(huán)境資源審判機構(gòu)的要求。但有必要根據(jù)生態(tài)紅線管護的要求，將相關(guān)案件劃入環(huán)境資源專門審判機構(gòu)管轄，還有必要在除江、湖之外的其他典型紅線地區(qū)設(shè)立環(huán)境資源審判機構(gòu)。

第二，建立專業(yè)化的環(huán)境資源案件審判隊伍。對于審判隊伍的建設(shè)，法官與法官助理需定期接受環(huán)境法律知識和環(huán)境科學相關(guān)方面的培訓，增強審判環(huán)境資源案件的專業(yè)性，這可借鑒我國軍事、海事等領(lǐng)域的專業(yè)培訓經(jīng)驗。就專家支撐而言，可以通過聘請的方式，確定一批擁有環(huán)境、工程、建筑、資源等方面專業(yè)知識的高校、研究機構(gòu)、環(huán)境行政部門的專家，成立技術(shù)專家委員會，擔任環(huán)境案件審理時的陪審員或合議庭成員[6]。

第三，建立環(huán)境執(zhí)行聯(lián)動機制。環(huán)境司法現(xiàn)階段實行 “ 審執(zhí)結(jié)合 ” 的執(zhí)行模式，即加強型的 “ 三審合一 ” ，案件審判終結(jié)后由案件審判人員繼續(xù)執(zhí)行案件。該種執(zhí)行方式實現(xiàn)審判與執(zhí)行的無縫銜接，有利于生態(tài)環(huán)境判決的及時執(zhí)行。但 “ 審執(zhí)結(jié)合 ” 的執(zhí)行模式對審判人員的相關(guān)案件掌握程度及與相關(guān)環(huán)保部門的交流聯(lián)系提出更高的要求，有必要建立環(huán)境執(zhí)行聯(lián)動執(zhí)行方式。一方面，法院應(yīng)當在把握司法權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、環(huán)境主管部門的相互銜接、相互監(jiān)督的聯(lián)動機制，著重解決生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)跨流域、跨區(qū)域的環(huán)境糾紛；另一方面，人民法院應(yīng)當充分利用司法建議，對審判執(zhí)行中存在的污染企業(yè)恢復治理懈怠等情形及時反饋，加強執(zhí)行聯(lián)動，從而更好更快地推進環(huán)境治理。

四、社會治理面向：引入公私合作和公眾參與機制

（一） PPP 模式的引入

能否有效落實生態(tài)保護環(huán)保類項目，將影響著生態(tài)保護紅線制度的穩(wěn)步推進。將PPP（Public-Private Partnership） 模式（公私合作模式） 引入到生態(tài)環(huán)保類項目中，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)項目的投融資模式，有利于推進生態(tài)建設(shè)，也有利于為生態(tài)保護紅線制度的實施保駕護航。

PPP 模式在我國指政府使用競爭性機制選擇社會資本合作，實行強制的可行性論證，開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)適格項目，由社會資本負責投資、建設(shè)、運營，并獲得合理收益的項目運作模式[7]。生態(tài)保護紅線制度作為我國社會發(fā)展的國家戰(zhàn)略，旨在維護和改善生態(tài)環(huán)境，保障國家生態(tài)安全，這意味著生態(tài)保護紅線需依靠生態(tài)環(huán)保類項目的運作來達到保護生態(tài)環(huán)境公益的目的。生態(tài)環(huán)保類項目投入資金大、技術(shù)要求高、極具專業(yè)性的特點，使PPP 模式在生態(tài)環(huán)保項目中有極大施展空間。生態(tài)環(huán)保項目公益性強，要求 “ 功在當代，利在千秋 ” ，需要較長的建設(shè)運營期，這與PPP 模式作為公益產(chǎn)品運作模式的特點天然契合。

我省引入PPP 模式擴寬生態(tài)保護紅線的投融資渠道，不僅是實現(xiàn)社會資本有效集成的重要方式，也是將生態(tài)文明理念融入社會資本的特殊途徑。與傳統(tǒng)融資模式相比，PPP 模式具有 “ 強強聯(lián)合、多方共贏 ” 的獨特優(yōu)勢。首先，在PPP 模式下，政府工作從以往的投融資、建設(shè)運營等轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅仨椖恳?guī)劃、社會資本服務(wù)監(jiān)管、合作規(guī)則制定，這種轉(zhuǎn)換較以往生態(tài)環(huán)保類項目的建設(shè)更具公平性。其次，PPP 模式本質(zhì)上是政府與社會資本平等的協(xié)商合作關(guān)系，對推動地方經(jīng)濟發(fā)展起到巨大作用，有利于維護社會的公益。此外，生態(tài)環(huán)保項目在BT（建設(shè)—移交） 模式下需要政府投入大量的資金，對政府的財政支出造成不少壓力，采用公私合作模式，引入社會資本，不僅使財政支出平穩(wěn)，而且有效保障了服務(wù)供給。因此，政府應(yīng)當從制度上保障PPP模式的引入，確保社會資本高效融入生態(tài)環(huán)保類項目；另外，應(yīng)當給予一定的資金支持，激勵潛在社會資本大量涌入到環(huán)境保護項目建設(shè)中來，為重點生態(tài)建設(shè)項目增信，同時為PPP 項目的應(yīng)用創(chuàng)造良好的條件。

（二） 公眾參與機制的打造

生態(tài)保護紅線制度實施的公眾參與是指在生態(tài)保護紅線劃定和生態(tài)環(huán)境保護等管理過程中，為了實現(xiàn)生態(tài)保護紅線制度的有效遵守和維護，有關(guān)利益群體之間的雙向交流與協(xié)調(diào)[8]。打造公眾參與機制不僅可以維護公民的合法權(quán)益，而且可以提高群眾參與的積極性，從而提升湖南省 “ 生態(tài)保護紅線 ” 的可操作性。打造生態(tài)保護紅線公眾參與機制，需從多元共治的理念出發(fā)，以維護公眾權(quán)益為落腳點，在保障公民知情權(quán)的同時，建立舉報回應(yīng)與榮譽賦予機制，為公眾參與環(huán)境保護提供源動力。

首先，在宏觀上堅持生態(tài)保護多元共治的理念，深入踐行 “ 保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力 ” 重要思想。在生態(tài)保護紅線制度中打造公眾參與機制，不僅僅是保障公民個人環(huán)境權(quán)益，更是為了通過生態(tài)保護紅線的劃定優(yōu)化湖南省國土空間格局，維護生態(tài)系統(tǒng)的完整性從而保障公共環(huán)境權(quán)益。堅持生態(tài)保護多元共治理念，第一，要完善公眾參與的法律規(guī)定，將多元共治的理念引入到生態(tài)保護紅線制度中來。2015 年，環(huán)境保護部制定了《環(huán)境保護公眾參與辦法》，為公眾、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境環(huán)保實務(wù)提供了法律依據(jù)。但該規(guī)定與生態(tài)保護紅線對公眾參與的要求還有一定的差距，缺乏公眾參與的強制性規(guī)定及激勵規(guī)定。因此，生態(tài)保護紅線的立法有必要對公眾參與的全過程進行專門規(guī)定，盡量細化參與的方式和程序，便于具體實施。第二，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和行政等手段，形成體現(xiàn)生態(tài)保護要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制，建立政策性獎懲制度，通過與通報制度相結(jié)合，使得生態(tài)保護和監(jiān)管的調(diào)控手段多元化，形成獎懲結(jié)合的后續(xù)處理制度體系[9]。

其次，打造專業(yè)的湖南省環(huán)境信息監(jiān)測平臺，保障公民知情權(quán)。公眾能否深入了解生態(tài)保護紅線對環(huán)境保護的重大意義及制度實施對人民日常生活的影響，直接關(guān)系到公眾是否愿意參與到生態(tài)保護紅線的劃定和管理中來。鑒于此，公眾參與的前提是及時為公眾提供全面、準確的信息，保障公民的知情權(quán)。一方面，打造專業(yè)的湖南省環(huán)境信息監(jiān)測平臺。在建設(shè)監(jiān)測平臺的同時注意加強部門之間的數(shù)據(jù)共享，利用政府部門已有的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)和平臺，運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息類型的方式，加強對監(jiān)測到的信息進行分析、整合以及綜合運用，全面地掌控生態(tài)保護紅線的構(gòu)成與動態(tài)變化，及時了解能預(yù)見到的風險，更加科學地管理生態(tài)保護紅線劃定區(qū)域。同時通過法律法規(guī)、規(guī)章制度等硬性約束為公民獲取相關(guān)信息提供保障[10]。另一方面，建立生態(tài)保護紅線監(jiān)管和評估結(jié)果的定期發(fā)布制度。將生態(tài)保護紅線的績效考核結(jié)果面向群眾公開，讓人民群眾可以監(jiān)督地方政府的工作；對生態(tài)保護紅線區(qū)域的變動、管理措施、違法違規(guī)等信息及時發(fā)布，并加大宣傳力度，確保公眾能通過多種渠道了解相關(guān)信息。

最后，建立具備實質(zhì)法律效力的舉報回應(yīng)與榮譽賦予機制。生態(tài)保護紅線的劃定一定程度上會影響政府部門利用生態(tài)環(huán)境獲得經(jīng)濟效益，一些政府部門可能會為了其自身經(jīng)濟效益而打破生態(tài)保護紅線的規(guī)定。公眾是政府履行職責的最好監(jiān)督者，公眾通過政府信息公開實時監(jiān)督政府，可以大大降低政府突破紅線、犧牲生態(tài)利益的可能性。為使公眾舉報監(jiān)督得到實質(zhì)反饋，增強公眾參與的自信心，有必要從以下方面加強建設(shè)：一是擴寬監(jiān)督舉報渠道。監(jiān)督舉報渠道是否暢通影響著公眾參與的效率，有必要暢通微信、微博、電話等公眾常用的平臺監(jiān)督舉報渠道。二是實時反饋公眾的監(jiān)督舉報信息。對于公眾有關(guān)違反生態(tài)保護紅線規(guī)定的舉報，相關(guān)機關(guān)要按照職責及時進行處理，對劃定后的越線者進行責任追究，并要在一定的時限內(nèi)將處理情況反饋給公眾。其三，對生態(tài)保護紅線制度有突出貢獻的公民、企業(yè)、社會組織，政府應(yīng)予以表揚和獎勵，并授予榮譽，這樣可以大大提升社會參與生態(tài)保護紅線建立的積極性。