田志娟

(廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院 文化與傳媒學(xué)院，廣東 珠海 519000)

現(xiàn)代公共行政分為國家行政和社會自治行政兩個領(lǐng)域，該兩個領(lǐng)域均應(yīng)受到行政法治的關(guān)懷。在我國公共行政民主化和社會化的趨勢下，社會自治行政的理念和實(shí)踐早已應(yīng)運(yùn)而生。在行政法與行政訴訟法學(xué)界，由于學(xué)者們的研究對象、研究目的、研究視角與方法等不同，社會自治行政研究話語并不統(tǒng)一，研究成果相對分散，社會自治行政相關(guān)基本范疇尚待厘清和達(dá)成共識。

受傳統(tǒng)行政主體理論和行政訴訟被告制度的限制，立法上依然沿襲著公共行政國家壟斷的制度定式，社會自治行政并未獲得應(yīng)有的理論重視和制度評價。實(shí)踐中，社會自治行政行為引發(fā)的糾紛經(jīng)由《行政訴訟法》中“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”的被告名義被納入司法審查，套用針對國家機(jī)關(guān)行政行為所設(shè)置的制度原理和程序規(guī)則予以解決，這一做法典型地違背了制度(程序)相稱性原理。社會自治行政行為的司法審查應(yīng)當(dāng)基于對社會自治行政主體之“社會性”、行為之“自治性”的本質(zhì)判斷，適用其特有的制度原理和程序規(guī)則予以解決。從行政法的角度，社會自治行政主體相較于傳統(tǒng)國家行政主體(即機(jī)關(guān)行政主體和公務(wù)行政主體)，在公權(quán)力的來源和性質(zhì)、權(quán)力行使規(guī)則、權(quán)力制約機(jī)制等方面均存在差異；從行政訴訟法的角度，社會自治公權(quán)力的行使將引發(fā)有別于傳統(tǒng)行政訴訟的司法審查和權(quán)利救濟(jì)問題，這些差異的客觀性以及基于該差異產(chǎn)生的特定制度需求的正當(dāng)性亟待驗(yàn)證。

社會自治組織作為與傳統(tǒng)國家行政主體相對應(yīng)的組織體，無疑是社會自治行政本體性研究的起始范疇。本文擬對社會自治組織的概念、特征與類型等基本問題試做探討，以期對社會自治組織行政行為司法審查的應(yīng)然理論路徑和特有制度機(jī)理的研究做出理論準(zhǔn)備。

一、社會自治組織的概念和特征

1.社會自治組織的概念。 在行政法與行政訴訟法學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們在研究自治與法治的關(guān)系、社會自治規(guī)則、公共行政組織的法律規(guī)制等問題時，對于社會自治組織及其社會公權(quán)力行使問題有不同層面和程度的涉及(比較有代表性的研究成果有：姜明安教授《法治的自治基礎(chǔ)與自治的法治保障》，載《法制日報》2002年2月17日；薛剛凌教授《社會自治規(guī)則探討——兼論社會自治規(guī)則與國家法律的關(guān)系》，載《行政法學(xué)研究》2006年第1期；周佑勇教授《公共行政組織的法律規(guī)制》，載《北方法學(xué)》2007年第1期，等)。當(dāng)然，也有少數(shù)學(xué)者將社會自治組織這一范疇作為直接的研究對象。例如，有學(xué)者認(rèn)為，社會自治組織是指“一定范圍的社會成員自主自愿組成,實(shí)行自治自律,為維護(hù)和發(fā)展共同事業(yè)、共同利益和社會公共利益,對其成員提供一定的公共管理和公共服務(wù),不以營利、政治及宗教為目的的社會組織”[1]。

筆者認(rèn)為，在行政法和行政訴訟法上，符合一定條件的社會自治組織應(yīng)當(dāng)被賦予獨(dú)立的法律主體地位。服務(wù)于該判斷，擬將社會自治組織界定為：由社會成員自愿組成，在特定領(lǐng)域內(nèi)向其成員履行公共職能，按照其章程展開活動的正式性組織。

2.社會自治組織的特征。

(1)自發(fā)性。首先，社會自治組織應(yīng)該是自然人、法人或其他組織自愿、自發(fā)結(jié)成的集合體或聯(lián)合體，它有別于依法強(qiáng)制組建的組織。社會自治組織成員聚合的基礎(chǔ)或根據(jù)不是勞動分工，而是源自成員的共同特征和共同認(rèn)同，例如職業(yè)、性別、年齡、行業(yè)、身份、信仰、志趣等方面的一致性。社會自治組織成員聚合強(qiáng)調(diào)的是“人合性”，正所謂“物以類聚，人以群分”。其次，作為組織要素的財產(chǎn)，在來源上體現(xiàn)為非國家性。經(jīng)費(fèi)自給是社會自治組織按照成員共同意志獨(dú)立實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和保障。實(shí)踐中，社會自治組織的經(jīng)費(fèi)主要通過成員交納會費(fèi)和社會捐贈獲得。最后，在組織機(jī)構(gòu)上，社會自治組織與執(zhí)政黨組織、國家機(jī)關(guān)體系，以及其他由財政資金維持運(yùn)行的機(jī)構(gòu)相分離，具有獨(dú)立性。

(2)互益性。社會自治組織的互益性，是指社會自治組織以促進(jìn)其內(nèi)部成員的特定共同利益為組織目的或宗旨，而非以利潤最大化為目的，也不以服務(wù)于社會公共利益為首要目標(biāo)。 社會自治組織不從事營利性經(jīng)營活動，也不存在利潤分配問題。社會自治組織的服務(wù)對象限于組織內(nèi)部成員，利益范圍限于組織內(nèi)部成員的特定共同利益，雖然某些社會自治組織也可能承擔(dān)一定的社會公益職能，但其根本職能仍是為其內(nèi)部成員的特定公共利益服務(wù)。

(3)合法性。合法性，意味著“自治”乃為法律之下的自治。

在我國，社會自治組織的合法性主要體現(xiàn)在組織成立的合法性與活動內(nèi)容的合法性兩個方面。一直以來，我國對社會組織采用登記審批和日常活動上的“雙重管理”體制。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人條件，其成立應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意和登記管理機(jī)關(guān)登記，并符合會員總數(shù)、名稱和組織機(jī)構(gòu)、住所、工作人員、資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源、民事責(zé)任能力等方面的規(guī)定條件。這種管理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代單位“掛靠”體制的沿襲，隨著社會組織管理制度改革的不斷深化，情況已有所轉(zhuǎn)變。2013年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布，該《方案》將部分社會組織的成立由“審查制”改為“登記制”(1)《方案》指出：“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！敝档藐P(guān)注的是，由于立法并未明示“登記”的法律性質(zhì)，實(shí)踐中，就登記行為究竟是行政許可、還是行政確認(rèn)存在著一定爭議。筆者認(rèn)為，“登記”應(yīng)屬于行政確認(rèn)，并且政府對社會自治組織法律規(guī)制的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)由事前的審查控制轉(zhuǎn)向事后的行為監(jiān)督。。就社會自治組織的法人類型而言，根據(jù)《中華人民共和國民法總則》(2017年)對法人制度類型的規(guī)定，理論上，社會自治組織可以依法取得非營利性法人(社會團(tuán)體法人資格)或者特別法人(基層群眾性自治組織法人資格)。在活動內(nèi)容的合法性上，社會自治組織應(yīng)當(dāng)遵守我國的憲法、法律、法規(guī)，依其章程開展自治活動。實(shí)踐中，社會自治組織成立時，往往在官方提供格式文本指引的組織章程中申明該組織將依法行為。(2)例如，《中國足協(xié)章程》(2014)第2條申明“本章程依據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國體育法》、《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《國際足球聯(lián)合會章程》以及《亞洲足球聯(lián)合會章程》的有關(guān)規(guī)定制定”。第3條申明“中國足協(xié)作為獨(dú)立法人，遵守中華人民共和國憲法、法律、法規(guī)和國家政策，依法自主開展活動”。

(4)自律性。社會自治組織的自律性主要體現(xiàn)在其內(nèi)部管理規(guī)范的制定與適用上。 現(xiàn)代、正式的社會自治組織往往“用理性的方式設(shè)計(jì)以期實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)”[2]。

社會自治組織通過一定的民主程序確認(rèn)組織宗旨、制定組織章程和管理規(guī)范，獲得成員的普遍認(rèn)同并對全體成員構(gòu)成事實(shí)約束力。章程等制度規(guī)范是社會自治組織全體成員共同治理意志的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)組織有序運(yùn)行的根本保證和處理組織事務(wù)的基本依據(jù)。社會自治組織依章程等制度規(guī)范對組織成員進(jìn)行管理、監(jiān)督、獎懲，以及對組織內(nèi)部糾紛進(jìn)行處理等行為也是自律的重要內(nèi)容。一般情況下，社會自治組織之外的其他社會主體應(yīng)當(dāng)對社會自治組織的自律行為保持尊重，不得非法干涉。

二、社會自治組織相關(guān)概念分析

在域外，用以描述政府與市場外的社會組織的用語并不統(tǒng)一。1973年，美國學(xué)者西奧多·萊維特(Theodore Levitt)提出了“第三部門”的概念，用以描述介于公共組織和私人組織之間的社會部門。萊維特認(rèn)為“第三部門”具有市場的靈活性和效率性，以及行政機(jī)關(guān)的可預(yù)測性和公平性，克服了企業(yè)逐利和政府的科層局限。[3]目前，“第三部門”中比較有影響力的組織類型有Non-Profit Organization(非營利組織)、Non-Governmental Organization(非政府組織)、Tax-exempt Organization(免稅組織)、Voluntary Organization(自愿組織)、Civil Society Organization(公民社會組織)、Charitable Organization(慈善組織)等。在國內(nèi)，與“第三部門”相對應(yīng)，用于描述介于政府和市場之間的那部分公共領(lǐng)域的概念可謂眼花繚亂，主要有民間組織、社會組織、非政府組織、非營利組織、社會中介組織、社會自治組織等。由于學(xué)科領(lǐng)域、研究主體、研究目的、研究側(cè)重以及話語場合的不同，許多概念之間存在一定的重疊或差異。為厘清上述概念與筆者擬討論的“社會自治組織”的關(guān)系，避免因概念交叉造成的混亂，以下對相關(guān)概念略作梳理、分析。

1.社會組織。目前，我國官方用以描述介于國家與公民之間的組織形態(tài)的術(shù)語主要是“社會組織”。不精確地講，官方所謂“社會組織”與非官方所謂“民間組織”大致同義，而不被法律所認(rèn)可的社會組織，官方則稱“非法民間組織”。

在我國， 普通民眾所言“民間組織”是一個與國家政權(quán)組織體系相對應(yīng)的泛稱，并不是一個具有特定法律含義的術(shù)語，但這并不意味著“民間組織”是法律和政策調(diào)整的真空地帶。事實(shí)上，目前官方所謂“社會組織”也是從“民間組織”的稱謂轉(zhuǎn)變而來。2006年，中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會通過了《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的重大決議》，對傳統(tǒng)“民間組織”的提法進(jìn)行改造，提出了“社會組織”這一稱謂，在一定程度上糾正了社會上對民間組織存在的片面認(rèn)識，化解了“民間組織”與政府相對應(yīng)，甚至是相對立的誤解，凝聚了共識。該《決議》第一次全面、系統(tǒng)地闡述了社會組織的相關(guān)思想，并明確提出要“健全社會組織，增強(qiáng)服務(wù)社會功能，堅(jiān)持培養(yǎng)和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策”。在中國共產(chǎn)黨十七大報告中，“社會組織”的概念被系統(tǒng)性確認(rèn)。此后，中國官方開始正式使用“社會組織”一稱，相應(yīng)地，在我國的有關(guān)政策及理論研究中也逐步將“民間組織”的稱謂改變?yōu)椤吧鐣M織”。目前，我國社會組織的主要類型包括社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位。

(1)社會團(tuán)體。建國初，為了重建社會秩序，清理、改造舊社會遺留的各種社會組織,政務(wù)院于1950年10月頒布《社會團(tuán)體登記暫行辦法》，“社會團(tuán)體”成為專門法律概念。1989年10月國務(wù)院發(fā)布實(shí)施《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》取代了《社會團(tuán)體登記暫行辦法》。根據(jù)該《條例》，“社會團(tuán)體”包括“在中華人民共和國境內(nèi)組織的協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、研究會、基金會、聯(lián)誼會、促進(jìn)會、商會等”。1998年10月，國務(wù)院制定新《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，并于2016年2月修訂，據(jù)此，社會團(tuán)體是指“中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。社會團(tuán)體是我國非營利性社會組織的主要形式，代表了我國現(xiàn)階段社會組織的主流部分。社會團(tuán)體屬于會員制組織，與基金會、民辦非企業(yè)單位的非會員制、實(shí)體性結(jié)構(gòu)具有顯著區(qū)別。

“人民團(tuán)體”是與社會團(tuán)體高度關(guān)聯(lián)的一個概念，它是當(dāng)代中國政治生活的重要組成部分，地位特殊。一方面，“人民團(tuán)體”是人民群眾自己的組織，但同時作為中國共產(chǎn)黨聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁它又承擔(dān)著特定的政治功能，是統(tǒng)一戰(zhàn)線的一種組織形式?！叭嗣駡F(tuán)體”雖然在名義上是非政府性的組織，但卻一定程度上行使著部分政府職能，帶有準(zhǔn)官方性質(zhì)。“人民團(tuán)體”一般由官方自上而下組建，在社團(tuán)的登記管理上也有別于普通的社會組織。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條的規(guī)定，參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團(tuán)體和由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體不屬于條例規(guī)定登記的范圍。實(shí)踐中，各“人民團(tuán)體”大多被列入“中央黨群機(jī)關(guān)”，其主要任務(wù)、機(jī)構(gòu)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由中央機(jī)構(gòu)編制管理部門直接確定，其公務(wù)人員一般參照《公務(wù)員法》管理。

(2)基金會。根據(jù)《基金會管理?xiàng)l例》(2004年)第2條，基金會是指“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，依法成立的非營利性法人”。根據(jù)《基金會管理?xiàng)l例》第3條，我國的“基金會分為面向公眾募捐的基金會(公募基金會)和不得面向公眾募捐的基金會(非公募基金會)。公募基金會按照募捐的地域范圍，分為全國性公募基金會和地方性公募基金會”?；饡仨氃诿裾块T登記方能合法運(yùn)作，就其性質(zhì)而言是一種民間非營利組織。作為一種基本的社會組織和制度形態(tài)，基金會不同于政府、企業(yè)，也有別于一般的非營利組織，公益性、非營利性、非政府性和基金信托性是基金會的基本特征。

(3)民辦非企業(yè)單位。上世紀(jì)90年代初，中國單位制度改革，過去事業(yè)單位完全由國家興辦的局面有所打破，社會上出現(xiàn)了由私人或社會出資興辦的“民辦事業(yè)單位”。1996年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，對“民辦事業(yè)單位”這一概念作出修正，即事業(yè)單位僅限于國家出資舉辦(含國家財政全額撥款和差額撥款)，“民辦事業(yè)單位”改稱為“民辦非企業(yè)單位”。根據(jù)國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)，民辦非企業(yè)單位是指“企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。實(shí)踐中，民辦非企業(yè)單位分布在教、科、文、衛(wèi)等行業(yè)中，如有民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦藝術(shù)表演團(tuán)體、民辦科學(xué)研究院所、民辦福利院等。

2.非政府組織。非政府組織(Non-Governmental Organizations，縮寫NGO)，從淵源上，主要是指國際性的民間組織。一般認(rèn)為，“非政府組織”一詞作為正式法律用語始于《聯(lián)合國憲章》第71條。1952年聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會的第288(X)號決議正式將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織都可被看作非政府組織”。1996年，聯(lián)合國通過了1996/31號決議，將“非政府組織”定義為“在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿的公民組織”。該定義將非政府組織概念的涵蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至在各國或地區(qū)活動的國際、國內(nèi)和社區(qū)組織，“允許其以自己獨(dú)立的名義參與聯(lián)合國經(jīng)社理事會的會議，并通過在經(jīng)社理事會使之具備咨詢地位，進(jìn)而可以間接地在聯(lián)合國表達(dá)自己的主張”[4]。在我國，“非政府組織”直陳其“非政府”的組織屬性，這一表述主要為研究公民社會的學(xué)者所偏好，在我國立法和官方文件中并未采納“非政府組織”的表述。

3.非營利組織。在國際上，對非營利組織(Non-Profit Organization，NPO)的定義有多個背景，目前比較有代表性的觀點(diǎn)有：(1)法律上的定義。例如，《美國稅法》501(c)(3)規(guī)定，非營利組織本質(zhì)上是一種限制其將凈余額分配給任何監(jiān)督與經(jīng)營該組織的人(組織的成員、董事和經(jīng)理等)的組織。(3)根據(jù)《美國稅法》501(c)(3)的規(guī)定，非營利組織必須滿足三個條件：一是組織的運(yùn)作目標(biāo)完全是為了從事慈善性、教育性和科學(xué)性的事業(yè)，或者是為達(dá)到稅法明文規(guī)定的其他目的。二是組織的凈收入不能用于使私人受惠。三是組織所從事的主要活動不是為了影響立法，也不干預(yù)公開選舉。(2)從資金來源上定義。例如，聯(lián)合國的國民經(jīng)濟(jì)核算體系將經(jīng)濟(jì)活動劃分為5大類：金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)、政府、非營利組織和家庭。非營利組織與其他4類組織的區(qū)別在于，非營利組織的大部分收入不是來自以市場價格出售的商品和服務(wù)，而是來自其成員繳納的會費(fèi)和支持者的捐贈。(3)根據(jù)組織的“結(jié)構(gòu)與運(yùn)作”來定義。例如，美國約翰·霍普金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心的萊斯特·薩拉蒙(Lester Salamon)教授提出了非營利組織的5個條件，即組織性、民間性、非利潤分配性、自治性和自愿性。(4)從組織的特征來定義。例如，沃夫(Wolf)認(rèn)為，非營利組織具有以下5個特征：有服務(wù)大眾的宗旨；有不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；有一個不致令任何個人利己營私的管理制度；本身具有合法免稅地位；具有可提供捐贈人減免稅的合法地位。[5]

我國學(xué)者所使用的“非營利組織”的概念，其含義基本同于國際上的“非營利組織”(NPO)，但具體定義五花八門。在我國，“非營利組織”和“非政府組織”兩個概念經(jīng)常被不加區(qū)分地使用，相比較而言，“非營利組織”政治敏感性較弱。在2004年財政部制定的《民間非營利組織會計(jì)制度》中就明確使用了“民間非營利組織”的概念，并對之作了若干表現(xiàn)形式的列舉。

4.市場(或社會)中介組織。1993年，《中共中央關(guān)于建立市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出了“市場中介組織”的概念。據(jù)此，有學(xué)者以“市場中介組織”為研究對象，把期貨交易所、信托投資公司、證劵交易所、投資資金公司、租賃公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、信息咨詢機(jī)構(gòu)、資信和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、公證處、仲裁委員會以及行會、商會等，都?xì)w入“市場中介組織”的范疇。[6]也有學(xué)者從政府職能轉(zhuǎn)變的視角出發(fā)，將承接部分公共管理職能的社會組織概稱為“社會中介組織”，并認(rèn)為，作為一個類概念，“社會中介組織”應(yīng)當(dāng)具有非政府性、非營利性、公益性、公共權(quán)力、中介性的特征。[7]

“市場中介組織”抑或“社會中介組織”的所謂“中介”，意在凸顯該類組織在政府與市場、國家與公民之間的橋梁作用?！爸薪椤苯M織的功能主要是在充分尊重政府與市場(或國家與公民)各自特質(zhì)的前提下，將兩者的優(yōu)勢互通互補(bǔ)，從而達(dá)到雙方共贏和社會整體利益的增進(jìn)。

5.準(zhǔn)政府組織。在行政法學(xué)界，有學(xué)者提出了“準(zhǔn)政府組織”的概念[8]。該概念的提出以中國的“國家——社會關(guān)系正在變動之中”為認(rèn)識前提，將那些在性質(zhì)、功能、與政府的關(guān)系等方面趨同于政府的組織從普通社會自治或非政府組織的網(wǎng)絡(luò)中剝離出來予以特別觀察?！皽?zhǔn)政府組織”的概念，強(qiáng)調(diào)的是基于其官方與非官方的性質(zhì)糅合所體現(xiàn)出的對政府管理意向的傳達(dá)功能。

實(shí)踐中，準(zhǔn)政府組織和政府組織之間在資金來源、組織人事方面難以徹底剝離，政府在日常的行政活動中往往將準(zhǔn)政府組織視為自己的附屬機(jī)構(gòu)，要求或通過其傳達(dá)國家公共管理和服務(wù)的意志。老百姓形象地將這些準(zhǔn)政府組織稱為“二政府”。另一方面，準(zhǔn)政府組織又有一定的自治特性。許多準(zhǔn)政府組織在特定領(lǐng)域內(nèi)履行國家行政職能以外的社會公共行政職能，其所涉事務(wù)通常具有較強(qiáng)的專業(yè)性，在其領(lǐng)域范圍內(nèi)的管理行為也具有一定的自主性。

三、社會自治組織的主要類型

1.按組織成員的聯(lián)結(jié)紐帶劃分。

(1)生理特質(zhì)的聯(lián)結(jié)。以性別、年齡等生理特質(zhì)為聯(lián)結(jié)紐帶，常見的社會自治組織主要有：女性自治組織、青年自治組織、老年自治組織、殘疾人自治組織、同性戀自治組織等類型。

(2)社會特質(zhì)的聯(lián)結(jié)。以職業(yè)、行業(yè)等社會共同因素為聯(lián)結(jié)紐帶，可將現(xiàn)有常見的社會自治組織劃分為：1)行業(yè)自治組織。行業(yè)自治組織，是指由從事同類生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)、公益的企業(yè)或其他非企業(yè)社會主體組成的社會自治組織。行業(yè)自治組織的組織成員主要是組織，通常為法人組織。組織具有對內(nèi)對外兩個方面的目的或職能：對內(nèi)實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的自主治理、增進(jìn)組織成員的共同利益、調(diào)處組織成員間的糾紛；對外，在整體上代表組織成員協(xié)調(diào)與政府等社會主體的關(guān)系，維護(hù)組織成員共同的合法權(quán)益，促推行業(yè)的整體發(fā)展。如，中國足球協(xié)會。2)職業(yè)自治組織。職業(yè)自治組織，是指由從事相同職業(yè)的社會成員組成的社會自治組織。實(shí)踐中，我國職業(yè)自治組織的成員主要是從事相同職業(yè)的個人。3)工會組織。工會(trade union)在原初意義上是西方工業(yè)革命時期產(chǎn)業(yè)工人為維護(hù)自身權(quán)益而自發(fā)形成的社會自治組織。目前，我國各級各行業(yè)各單位中的工會組織屬于社會團(tuán)體，具有其獨(dú)特的政治功能。

(3)精神特質(zhì)的聯(lián)結(jié)。以社會自治組織成員的特定精神需求等社會共同因素為聯(lián)結(jié)紐帶，可將社會自治組織主要劃分為：1)學(xué)術(shù)自治組織。學(xué)術(shù)自治組織是指由從事同類專業(yè)研究和實(shí)踐的社會個體成員自發(fā)組建的社會自治組織。組織的目的主要是建立專業(yè)學(xué)術(shù)規(guī)范、組織專業(yè)學(xué)術(shù)交流、促進(jìn)學(xué)科的發(fā)展等。學(xué)術(shù)自治組織通常使用“學(xué)會”、“研究會”等名稱，如法學(xué)會、醫(yī)學(xué)會、國情研究會等。2)興趣自治組織。社會成員基于共同的興趣愛好結(jié)成的社會自治組織，組織的目的是組織成員共同進(jìn)行興趣活動、交流心得、豐富生活。如，書畫協(xié)會、氣功協(xié)會等組織。此類組織一般存在于社會基層，其規(guī)模較小、組織化程度較低、穩(wěn)定性較低。3)社交自治組織。社交自治組織主要是具有相同生活旨趣、有共同經(jīng)歷的社會個體成員為實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域的社會交往、聯(lián)絡(luò)社會資源而組建的，如同學(xué)會、老鄉(xiāng)會等組織。

(4)任務(wù)的聯(lián)結(jié)。以社會自治組織所承載的任務(wù)目標(biāo)或組織功能為依據(jù)，可以將我國目前的社會自治組織劃分為農(nóng)村的村民委員會、城市社區(qū)的居民委員會、居民小區(qū)的業(yè)主委員會等類型。基于完成特定任務(wù)目標(biāo)的社會自治組織其組織價值在于實(shí)現(xiàn)特定的任務(wù)目標(biāo)。任務(wù)型組織不強(qiáng)調(diào)成員在生理、社會和精神方面的共同特質(zhì)，而是強(qiáng)調(diào)組織功能。社會自治組織的任務(wù)由成員自行共同確定，它不是社會分工體系中不可缺少的內(nèi)容，而只是補(bǔ)充其他組織之不足，完成一定的社會功能。[9]從受益角度看，任務(wù)型社會自治組織強(qiáng)調(diào)互益性，受益者主要是組織成員，但是也不排除實(shí)現(xiàn)互益性的同時產(chǎn)生服務(wù)于社會公共利益的益他性效應(yīng)。

2.按組織成員的地域覆蓋范圍劃分。社會自治組織按其成員的地域覆蓋范圍，可分為全國性社會自治組織和地方性社會自治組織。

(1)全國性社會自治組織，通常面向全國范圍內(nèi)吸納成員，成員來源分布廣泛，組織的社會影響力較大，如“中華全國律師協(xié)會”。

(2)地方性社會自治組織。地方性社會自治組織一般對成員來源有明確的地域限制。實(shí)踐中，地方自治組織的成員分布限于特定地域，如“廣東地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人協(xié)會”。

3.按組織的自治程度劃分。社會自治組織的“自治”存在于兩個維度：對其內(nèi)部成員進(jìn)行組織、管理的自主性和相對于外部環(huán)境(主要是政府)的獨(dú)立性。根據(jù)后者，即相對于外部環(huán)境(政府)的獨(dú)立程度，社會自治組織可以劃分為自治型和半自治型兩種類型。目前，我國社會自治組織的自治程度具體可以從組織的形成過程、社團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生、社團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)的身份以及經(jīng)費(fèi)來源等方面予以考察。

(1)自治型社會組織。自治型社會組織在與政府的關(guān)系中具有較高的獨(dú)立性，具有前述社會自治組織特征中顯著的自發(fā)性，主要表現(xiàn)在組織自發(fā)成立、經(jīng)費(fèi)來源于非國家、管理和事務(wù)決策自主等方面。自治型社會組織的存在和運(yùn)行，客觀上形成了與國家在社會治理領(lǐng)域的治理分權(quán)。

(2)半自治型社會組織。有學(xué)者認(rèn)為，“半官半民”性是現(xiàn)階段中國社會自治組織的顯著特征。所謂“半民”，即“半自治”，或不徹底的自治；相應(yīng)地，事物的另一面則是“半官”，即“半官方”或“半官辦”。這種半自治性，首先表現(xiàn)在社會自治組織與政府機(jī)構(gòu)的組織勾連上，實(shí)踐中，組織規(guī)模和社會影響力越大，勾連往往越緊密。例如，作為我國《憲法》、《村委會組織法》所確認(rèn)的基層群眾性自治組織的村民委員會，盡管在名義上是自治的，但實(shí)踐中基層黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府通過政治領(lǐng)導(dǎo)、工作指導(dǎo)的形式對其進(jìn)行影響和控制，村民委員會依村規(guī)民約進(jìn)行村務(wù)管理的自主行為受到了一定程度的干預(yù)。而大量“人民團(tuán)體”則維持著依法強(qiáng)制組建的法定組織的地位，事實(shí)上超越了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法律規(guī)范的規(guī)制。其次，相當(dāng)數(shù)量的社會自治組織在經(jīng)費(fèi)上受到政府的資助或者在經(jīng)費(fèi)上依賴于政府。例如，《中國足球協(xié)會章程》(2017年)列舉的協(xié)會“經(jīng)費(fèi)來源”就包括“財政補(bǔ)助”，而中國法學(xué)會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、中國計(jì)劃生育協(xié)會、中華醫(yī)學(xué)會等組織的章程載明其經(jīng)費(fèi)包括“政府撥款”。究其成因，這種半官半民性主要是由中國現(xiàn)階段的“雙軌制”(市場經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)并存、市場與政策同時作用)所決定的。目前，社會自治組織作為“雙軌制”的產(chǎn)物必然帶有新舊兩種體制作用的痕跡，這也就決定了社會自治組織身份的復(fù)雜性和過渡性。

近年來，國家通過自上而下與自下而上相結(jié)合的雙向機(jī)制來推進(jìn)簡政放權(quán)，還權(quán)于社會，社會的民主性有所增強(qiáng)，社會自治組織正隨著我國簡政放權(quán)的政府體制改革而獲得生長空間。例如，2015年3月，國務(wù)院印發(fā)《中國足球改革發(fā)展總體方案》并在網(wǎng)上向社會公布。該《方案》明確提出：“中國足球協(xié)會與體育總局脫鉤，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作計(jì)劃制定、財務(wù)和薪酬管理、人事管理、國際專業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)。”2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。(4)《方案》明確了脫鉤改革的總體要求，提出要加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會成為“依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織”。2015年11月，民政部公布了148家與行政機(jī)關(guān)脫鉤的全國性行業(yè)協(xié)會商會的試點(diǎn)名單。

社會自治組織及其發(fā)展不只是中國改革時期特有的社會現(xiàn)象，也是各國現(xiàn)代化進(jìn)程中普遍存在的組織現(xiàn)代化問題。國際社會的相關(guān)研究表明，社會發(fā)展程度與自治性社會團(tuán)體的發(fā)育水平具有正相關(guān)的關(guān)系?！按骶S·H·史密斯對11個發(fā)展程度不同的國家進(jìn)行了比較研究，他發(fā)現(xiàn)正式的自愿性社團(tuán)的數(shù)目同代表一個國家發(fā)展程度的指標(biāo)，如城市化、人均國民生產(chǎn)總值、識字率和工業(yè)勞動比重等有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。”[10]長遠(yuǎn)地看，筆者認(rèn)為，“半官半民”只是一種階段性特征，社會自治組織社會性和自主性的不斷增強(qiáng)更有利于公共治理領(lǐng)域國家和社會的分權(quán)。

四、結(jié) 語

綜上，在行政法和行政訴訟法上給予社群意義上的社會自治以必要的理論關(guān)注，確立“社會自治組織”的概念并進(jìn)而賦予其獨(dú)立的法律主體地位，將對傳統(tǒng)行政主體理論和行政訴訟被告制度的發(fā)展形成助推，打破立法上公共行政國家壟斷的制度定式，使社會自治組織及其行政行為獲得應(yīng)有的理論重視和制度評價，從而引導(dǎo)社會自治行政行為司法審查制度的構(gòu)建。