李維安　侯文滌

從國企改革40余年歷程來看，深層次的改革始終圍繞治理模式轉(zhuǎn)型與治理水平提升兩條主線進(jìn)行。從治理模式轉(zhuǎn)型來看，改革的方向是從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理的轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)資源配置、經(jīng)營目標(biāo)、高管任免由行政化向市場化、經(jīng)濟(jì)化的轉(zhuǎn)變，也就是放權(quán)松綁、建立現(xiàn)代企業(yè)制度。從治理水平提升來看，改革的方向是從治理結(jié)構(gòu)、到治理機(jī)制、再到治理有效性的轉(zhuǎn)變，即首先搭建合規(guī)的治理結(jié)構(gòu)，然后導(dǎo)入科學(xué)的治理機(jī)制，最后不斷提升治理有效性的過程。

中央深改委第十四次會(huì)議通過的《國企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》，明確今后三年是國企改革的關(guān)鍵階段。從“雙百行動(dòng)”等專項(xiàng)工程到三年行動(dòng)方案，體現(xiàn)的是國企改革的漸進(jìn)式改革主線，其方向是從頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槁鋵?shí)，從試點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥茝V，從探索轉(zhuǎn)變?yōu)樯罨?。今后三年作為?shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，一個(gè)尤為重要的問題就在于如何承上啟下。要在明確改革方向與階段的前提下，總結(jié)國企改革探索中的經(jīng)驗(yàn)與問題，確立需要延續(xù)和解決的關(guān)鍵內(nèi)容;同時(shí)要意識(shí)到，改革的深化必將伴隨著治理風(fēng)險(xiǎn)的釋放，應(yīng)進(jìn)一步思考如何在化解諸多風(fēng)險(xiǎn)前提下將深化改革總目標(biāo)貫徹落實(shí)、將試點(diǎn)企業(yè)成功經(jīng)驗(yàn)分層、分類推廣。

國企改革的“一體兩翼”

國企改革三年行動(dòng)方案的重點(diǎn)在于“行動(dòng)”，也就是將改革的總目標(biāo)和頂層設(shè)計(jì)貫徹落實(shí)。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而企業(yè)、特別是國有企業(yè)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和先行者。在兩個(gè)“一以貫之”、三個(gè)“有利于”等方針的引領(lǐng)下，國企改革實(shí)現(xiàn)了一些突破。在政策層面，我國建立了以《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》為核心的“1+N”政策體系，國企改革的頂層設(shè)計(jì)基本完成。在此之下，圍繞現(xiàn)代公司制建設(shè)、混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國資監(jiān)管體系構(gòu)建等核心問題，形成了國企改革的“一體兩翼”。

“一體”：中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度

2020年作為三年行動(dòng)方案的第一年，改革的第一個(gè)內(nèi)容便是完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。習(xí)近平總書記指出，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，“特”在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)。將黨組織嵌入到現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中，其實(shí)就是要將與政黨治理相配套的行政型治理，和與市場機(jī)制相配套的經(jīng)濟(jì)型治理相結(jié)合，這引發(fā)的最關(guān)鍵的問題就是如何融合兩種不同的治理模式。

要解決這一問題，一方面需要明確黨組織與董事會(huì)的邊界，為黨組織和董事會(huì)的權(quán)責(zé)列出清單，既要充分發(fā)揮黨組織把握方向、有效監(jiān)督的職能，也要避免黨組織對正常治理環(huán)節(jié)的替代，保證董事會(huì)的科學(xué)決策職能;另一方面則必須對國企內(nèi)部兩類治理模式及其運(yùn)作機(jī)制建立起清晰認(rèn)知，解決二者融合過程中所產(chǎn)生的各類問題，推動(dòng)改革進(jìn)程。

三年行動(dòng)方案提出，改革的一個(gè)重要方向是建立健全市場化經(jīng)營機(jī)制，這其實(shí)體現(xiàn)了國企改革由行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型的治理模式轉(zhuǎn)型的主線。在當(dāng)前過渡階段，行政性與經(jīng)濟(jì)性兩種要素交織、行政型與經(jīng)濟(jì)型兩種治理模式二元并存，形成了“行政經(jīng)濟(jì)型治理模式”。這種治理模式的形成一定程度上來源于漸進(jìn)式的改革和企業(yè)對行政型治理的路徑依賴，其目的在于同時(shí)發(fā)揮行政型治理的穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)型治理的高效率。但是，這一特殊的治理模式也會(huì)帶來一些特殊的治理問題。

一是，經(jīng)濟(jì)型治理結(jié)構(gòu)雖已建成，但經(jīng)濟(jì)型機(jī)制尚未完全導(dǎo)入，與之配套的外部治理改革相對滯后，治理有效性亟待提升。2017年《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》落實(shí)后，國資委監(jiān)管的國有企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了從“國有企業(yè)”到“國有控股公司”、從企業(yè)治理到公司治理的轉(zhuǎn)變，也標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)型的治理結(jié)構(gòu)基本建成。但同時(shí)，也產(chǎn)生了公司治理結(jié)構(gòu)性指標(biāo)趨同、難以進(jìn)一步提升治理有效性的“天花板效應(yīng)”。之所以如此，一方面來自國企內(nèi)部經(jīng)營目標(biāo)經(jīng)濟(jì)化、高管任免市場化等經(jīng)濟(jì)型治理機(jī)制尚未成熟，另一方面則是因?yàn)槠髽I(yè)外部缺乏與之相匹配的治理環(huán)境。要提升國企治理的有效性，就需要在完善內(nèi)部經(jīng)濟(jì)型治理機(jī)制的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)外部政府治理、公司治理、社會(huì)治理改革的協(xié)同共進(jìn)。

二是，兩種治理模式的錯(cuò)配，突出表現(xiàn)為高管激勵(lì)約束失效問題。兩種治理模式并存下，國企高管同時(shí)存在兩種身份、兩種激勵(lì)機(jī)制、兩種行動(dòng)邏輯。國企高管既是“經(jīng)濟(jì)人”，遵循薪酬激勵(lì)、追求企業(yè)利潤最大化;又是“行政人”，受到晉升激勵(lì)、追求完成政治目標(biāo)。兩種模式的沖突滋生了高管“好處吃兩頭、空子鉆兩個(gè)”行為。通過加強(qiáng)行政監(jiān)管來限制高管行為，只是治標(biāo)不治本的短期方案。要解決這一問題，關(guān)鍵同樣在于導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)型治理機(jī)制，利用股權(quán)激勵(lì)等長期激勵(lì)措施促進(jìn)管理者控制權(quán)和索取權(quán)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)管理者市場化選聘、市場化退出。

“兩翼”：混合所有制改革與“管資本”為主的國資監(jiān)管體系

三年行動(dòng)方案聚焦的另外兩個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容是分層分類深化混合所有制改革和優(yōu)化國有資本布局、完善以“管資本”為主的國資監(jiān)管體系。在國企改革探索中，混合所有制改革和國資監(jiān)管體系改革這“兩翼”，成為了實(shí)現(xiàn)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度這“一體”的兩個(gè)關(guān)鍵措施。

混合所有制改革

“混合所有制”首次提出于十五大報(bào)告中。此后，國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)逐漸建立，改革進(jìn)入了完善治理機(jī)制、提升治理有效性的深水區(qū)，混改成為了進(jìn)一步深化國企改革的突破口。在十八屆三中全會(huì)再次提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)后，混改成為了國企改革的一項(xiàng)重要手段。在“雙百行動(dòng)”等改革試點(diǎn)中，一大批國企率先進(jìn)行了混改，并形成了一系列混改成功經(jīng)驗(yàn)。但同時(shí)，這一混改的探索階段也暴露出了諸多問題，需要進(jìn)一步破解。

其一，“行政型混改”問題，即有些混改是在行政主導(dǎo)的“為了混改而混改”。2020年10月5日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步提高上市公司質(zhì)量的意見》指出，“支持國有企業(yè)依托資本市場開展混合所有制改革”，“促進(jìn)市場化并購重組”?；旄淖鳛閷?dǎo)入經(jīng)濟(jì)型治理的手段，本身也應(yīng)該遵循經(jīng)濟(jì)型原則。應(yīng)當(dāng)由企業(yè)利用市場機(jī)制選擇合適的混改對象，宜混則混;讓企業(yè)接受市場的“實(shí)戰(zhàn)”，而非政府的“演習(xí)”。

其二，“國企與國企混合”問題，即有的地方把國企與國企之間的重組作為“混改”的主要形式，這就有違混合所有制改革的本義——難以通過引進(jìn)民營企業(yè)的高效率、機(jī)制靈活等長處，形成所有制的協(xié)同優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)國企改革的目標(biāo)。

其三，“混而不合”問題，即國資與民資能否恰當(dāng)融合，混改是否真正發(fā)揮了應(yīng)有的作用。混改的目的不僅僅是實(shí)現(xiàn)股權(quán)制衡，更是要借此導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)型治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。然而，政府作為國有股的所有者，在行政型治理慣性的作用下，容易產(chǎn)生運(yùn)用行政干預(yù)力量強(qiáng)勢主導(dǎo)混合所有制企業(yè)治理的“超級(jí)股東”現(xiàn)象，導(dǎo)致國企轉(zhuǎn)型長期處于“強(qiáng)行政型治理、弱經(jīng)濟(jì)型治理”，極大削弱了混改的效果。

其四，“子比母快”問題，即子公司與母公司轉(zhuǎn)型速度不同，導(dǎo)致母子公司治理模式錯(cuò)配。由于集團(tuán)公司混改難度較大，不少公司僅僅選擇對子公司進(jìn)行混改，集團(tuán)公司層面公司治理仍然照舊。然而，在為子公司導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)型治理后，母公司卻依然遵循行政型治理的邏輯，兩種模式在層級(jí)之間就會(huì)產(chǎn)生沖突，混改效果難以保證。將混改推進(jìn)至母公司層面，是進(jìn)一步深化國企改革的必然趨勢。

“管資本”為主的國資監(jiān)管體系

黨的十八屆三中全會(huì)提出“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”，十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“有效發(fā)揮國有資本投資、運(yùn)營公司功能作用”。之所以建立以“管資本”為主的國資監(jiān)管體系，一是遵循“競爭中性”原則，能夠創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，優(yōu)化國資布局;二是有助于實(shí)現(xiàn)政府對企業(yè)的簡政放權(quán)，提升國有資本運(yùn)營效率。但在實(shí)際操作中，要想保證上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，仍存在一些治理問題需要解決。

其一，混淆兩類目標(biāo)，未能正確認(rèn)識(shí)兩類公司、厘清國有資本投資公司和運(yùn)營公司之間的差異。2018年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》指出，國有資本投資公司的職能在于服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國資戰(zhàn)略布局，國有資本運(yùn)營公司的職能則是提升國有資本運(yùn)營效率、實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，這在一定程度上分別對應(yīng)于上述兩個(gè)目標(biāo)，也是對不同國企實(shí)現(xiàn)分類治理的關(guān)鍵。而一些地方在改革實(shí)踐中混淆了二者的區(qū)別，甚至將組建的國資運(yùn)營主體直接命名為“投資運(yùn)營公司”;有些國企集團(tuán)為了避免“兩個(gè)婆婆”，直接把集團(tuán)母公司改名為“投資公司”，這兩種做法都是換湯不換藥，背離了改革的初衷。

其二，優(yōu)化國資戰(zhàn)略布局，應(yīng)正確處理供給側(cè)改革對國企“去產(chǎn)能”與國企“做大”之間的矛盾。國企“做大”是壯大國家實(shí)力、維護(hù)人民利益等重大戰(zhàn)略目標(biāo)的保證，但“做大”并非簡單地?cái)U(kuò)大國有經(jīng)濟(jì)占比、對各類業(yè)務(wù)“大包大攬”，而是應(yīng)通過國有資本投資公司的引領(lǐng)，將國有資本聚焦于戰(zhàn)略核心產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)國企功能與創(chuàng)造公平競爭環(huán)境之間的平衡。

其三，市值管理能力不足。市值管理是提升國有資本運(yùn)營效率的重要手段，而根據(jù)2019年《國有控股上市公司發(fā)展報(bào)告》顯示，國資委所屬上市公司的價(jià)值創(chuàng)造、價(jià)值經(jīng)營、價(jià)值實(shí)現(xiàn)水平均低于全部上市公司的平均水平，國企市值管理能力偏低，國資運(yùn)營效率有待提高。

“一體兩翼”是國企改革探索階段得到的重要成果，也是國企改革三年行動(dòng)中必須要堅(jiān)持的關(guān)鍵內(nèi)容。盡管現(xiàn)階段還存在諸多問題，但相信只要把握好國企改革的治理模式轉(zhuǎn)型、治理水平提升的主線，未來一定能將這些問題一一解決，推動(dòng)改革不斷走向深化。

深化改革伴隨治理風(fēng)險(xiǎn)的釋放

三年行動(dòng)方案延續(xù)了十九屆四中全會(huì)提出的國有經(jīng)濟(jì)五個(gè)發(fā)力點(diǎn)，其中一個(gè)重要發(fā)力點(diǎn)在于抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在當(dāng)前國企改革由探索轉(zhuǎn)為深化的關(guān)鍵階段，除上述結(jié)構(gòu)性問題亟待解決外，還應(yīng)注意伴隨國企改革而釋放的各類風(fēng)險(xiǎn)，特別是治理風(fēng)險(xiǎn)的防范。

治理模式轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)

行政型治理的優(yōu)勢在于權(quán)力制衡，更擅長有效監(jiān)督、維持穩(wěn)定;經(jīng)濟(jì)型治理的優(yōu)勢是決策科學(xué)，更追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和高效率。國企治理轉(zhuǎn)型中，行政型治理逐漸弱化，而經(jīng)濟(jì)型治理機(jī)制尚未完全建立，政府放權(quán)的同時(shí)，治理風(fēng)險(xiǎn)隨之釋放，極易出現(xiàn)內(nèi)部人控制等問題。而此類問題出現(xiàn)后，又依賴行政型治理介入，導(dǎo)致企業(yè)在行政型治理與經(jīng)濟(jì)型治理模式之間搖擺不定，陷入惡性循環(huán)。

解決這一問題的關(guān)鍵，就是要盡快完善國企內(nèi)部經(jīng)濟(jì)型治理機(jī)制，加快外部配套治理改革，實(shí)現(xiàn)外部政府治理、公司治理、社會(huì)治理的協(xié)同共進(jìn)。

合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

在國企“走出去”過程中，國內(nèi)外的制度落差使國企需要遵循兩套不同的規(guī)則，矛盾與沖突不可避免。國企在國際市場中的策略應(yīng)是淡化自己的“國企”身份，弱化行政型治理色彩。特別是在中美貿(mào)易摩擦等背景下，行政型性因素存在會(huì)產(chǎn)生更高的海外合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

防范合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，一方面要進(jìn)一步導(dǎo)入國資戰(zhàn)略布局中的“競爭中性”原則體系，避免過度的政府干預(yù)導(dǎo)致的行政型治理“越位”，以更加市場化的姿態(tài)進(jìn)入海外市場，規(guī)避海外合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn);另一方面則需要盡快厘清不同規(guī)則的模糊區(qū)域，按照分類治理要求，推出符合國際標(biāo)準(zhǔn)的國企治理準(zhǔn)則，強(qiáng)化國企治理的合規(guī)管理。

分類治理風(fēng)險(xiǎn)

不同層次、不同功能、不同行業(yè)的國有企業(yè)存在很大的差異性，個(gè)別試點(diǎn)中得到的經(jīng)驗(yàn)不可簡單套用于全部的企業(yè)，針對不同的國企更不能采取“一刀切”的政策。國企的特殊性決定了深化國企改革必須貫徹分類治理，這一點(diǎn)在國企改革的“兩翼”中都有體現(xiàn)。例如在混合所有制改革中，有必要慎重考慮公益類型國企的混改進(jìn)程，對商業(yè)類國企則可加速推進(jìn)。在國資監(jiān)管體系改革中，對重大戰(zhàn)略領(lǐng)域的國企而言，更應(yīng)注重發(fā)揮國資的引導(dǎo)功能，提升國企核心產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)競爭力;對充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國企而言，更重要的則是避免過度干預(yù)，推動(dòng)各所有制企業(yè)公平競爭。

改革不可能是一帆風(fēng)順的，國企改革的推進(jìn)必然伴隨著更多問題的產(chǎn)生和風(fēng)險(xiǎn)的釋放，但應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到這是國有企業(yè)成長過程中的正?，F(xiàn)象，不能因此而否定改革的方向，而是應(yīng)在明確改革路徑和當(dāng)前所處階段的基礎(chǔ)之上，堅(jiān)定改革信心，以公司治理改革為主線，進(jìn)一步完善國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)型治理機(jī)制，提高國企治理的有效性。