趙獻(xiàn)國

當(dāng)前，混合所有制改革已經(jīng)成為推進(jìn)國有企業(yè)改革的重要抓手，中央和國務(wù)院國資委關(guān)于國企改革的文件中多次提到，鼓勵(lì)采用混合所有制改革方式優(yōu)化資源配置，提高企業(yè)管理效率和效益。之所以如此強(qiáng)調(diào)，其中一個(gè)重要原因就是要結(jié)合國企與民企（或外企等其它市場化資本）的優(yōu)勢，尤其是將國企的資源優(yōu)勢與民企的管理優(yōu)勢整合起來，打造更多具備較強(qiáng)市場競爭力的現(xiàn)代化企業(yè)。在2020年5月召開的全國人民代表大會(huì)上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提到國企改革時(shí)也強(qiáng)調(diào)要“深化混合所有制改革”，顯然全面深化國有企業(yè)的混合所有制改革已經(jīng)成為我國改革的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，也必將對我國國有資本經(jīng)營效率產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

需要指出的是，混改企業(yè)特有的本質(zhì)屬性或可能性，可能引發(fā)三類風(fēng)險(xiǎn)。如果不能從根本上剔除混改企業(yè)這些“固有可能性”，順其自然地任其發(fā)展，那我們必會(huì)在改革中付出極大的“固有的可能成本”！

混改取得實(shí)效但并非“一混就靈”

黨的十八大以來，黨中央親自部署和推動(dòng)國有企業(yè)改革，把混合所有制改革提高到了新的戰(zhàn)略高度。截至2016年底，中央企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比已達(dá)67.7%，一半以上的省級地方監(jiān)管企業(yè)及各級子公司中混合所有制企業(yè)數(shù)量占比也超過了50%。尤其是隨著2019年國企改革各項(xiàng)任務(wù)的不斷落實(shí)，從《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》到《中央企業(yè)控股上市公司股權(quán)激勵(lì)》，一系列的政策措施推動(dòng)混合所有制改革向更深層次、更廣領(lǐng)域拓展。

國務(wù)院國資委數(shù)據(jù)顯示，2019年1至9月央企各級企業(yè)新增混合所有制企業(yè)超600戶，有450家國企改革“雙百行動(dòng)”試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)入施工期。不僅如此，國企混合所有制改革還呈現(xiàn)出四個(gè)新趨勢：一是電力、石油、天然氣、軍工等七個(gè)領(lǐng)域企業(yè)混改項(xiàng)目增多;二是信息技術(shù)、新能源、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)混改項(xiàng)目增多;三是充分競爭領(lǐng)域轉(zhuǎn)讓控股權(quán)的混改項(xiàng)目增多;四是投資人種類豐富，非公資本參與國企混改的比例增加。這些變化反映出國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化程度正在加深，國企混合所有制改革正在取得實(shí)效。

這些改革促成了大量國資與民資等合作形成的混合所有制企業(yè)。根據(jù)資料與經(jīng)驗(yàn)分析，確實(shí)有一些混合所有制企業(yè)取得了較好的發(fā)展，在這些企業(yè)中無論是國資控股還是參股，有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即民營資本的決策權(quán)受到了充分的尊重，甚至是民營資本掌控著企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)，國有資本也提供了相應(yīng)的包容與助力。比如中國建材、北控集團(tuán)、海螺水泥等。但同時(shí)我們應(yīng)看到，還有一些混合所有制企業(yè)經(jīng)營不善甚至虧損、倒閉，其中不乏侵吞國有資產(chǎn)或不能公平對待非國有股東的案例，這也是為什么公私合營企業(yè)曾經(jīng)飽受詬病的主要影響因素。其中的原因固然是多種多樣，但沒有充分整合各股東方優(yōu)勢并形成促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展的合作機(jī)制與企業(yè)治理方式是不容置疑的。從這個(gè)意義上來講，以混合所有制改革為重點(diǎn)的國企改革必須破除“一混就靈”的指導(dǎo)思想，要對混合所有制改革的風(fēng)險(xiǎn)與防范工作給予高度重視，并采取必要的措施。

三類混改主要風(fēng)險(xiǎn)須要高度關(guān)注

任何內(nèi)容或形式的合作都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，國企混合所有制改革也不例外，其風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的，沒有誰能保證不發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，只能在充分預(yù)料的前提下盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)。本文無意將國企混改的所有風(fēng)險(xiǎn)一一列出，僅就國有資產(chǎn)管理的特殊性、市場化資本的固有屬性和市場化競爭本質(zhì)要求等提出三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)。

國有資產(chǎn)管理特殊性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

國有資產(chǎn)是全體人民的共同財(cái)富，政府代表人民行使對國有資產(chǎn)的管理權(quán)，肩負(fù)著重大的政治責(zé)任，確保國有資產(chǎn)保值增值是國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的神圣使命。而資產(chǎn)保值增值與資產(chǎn)經(jīng)營與生俱來的風(fēng)險(xiǎn)是統(tǒng)一的，能否處理好這一矛盾內(nèi)在的對立統(tǒng)一關(guān)系，是控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制與市場化經(jīng)營管理要求之間差距會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。保障市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的是不斷優(yōu)勝劣汰的市場主體（企業(yè)），市場競爭迫使企業(yè)通過不斷的管理創(chuàng)新或技術(shù)創(chuàng)新等措施來維持生存與發(fā)展。企業(yè)管理者則需要承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)股東通過使管理者優(yōu)勝劣汰來實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值或企業(yè)減虧，因此，能夠適應(yīng)市場競爭的企業(yè)管理與健康的市場機(jī)制是相統(tǒng)一的，高效管理是市場經(jīng)濟(jì)對企業(yè)的本質(zhì)要求。而現(xiàn)在的國資監(jiān)管體系是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡形成的，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國資委和財(cái)政部門等）、國有企業(yè)集團(tuán)公司和政府主管干部的組織部門是這一體系的權(quán)力主體，其對國企管理者的要求不僅有確保國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、代表全體人民做好投資管理的政治責(zé)任，還包括服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)責(zé)任等多元目標(biāo)。因此，國有企業(yè)投資決策要兼顧經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與政治目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)，重大的決策責(zé)任客觀上形成了更長的決策鏈條，習(xí)慣性地造成了國企決策效率的低下，很難適應(yīng)機(jī)會(huì)稍縱即逝的市場化競爭。當(dāng)然，混合所有制改革的初衷就是要將市場化資本的高效決策優(yōu)勢同國有資本投資相結(jié)合，使國有資本也插上市場化的翅膀。但是，國有資本能否在混改企業(yè)的運(yùn)營決策中保持與市場化資本的同步？這一問題不僅答案是不確定的，而且蘊(yùn)涵著一系列風(fēng)險(xiǎn)：

1.國有控股的混改企業(yè)，為搶抓市場機(jī)遇或規(guī)避決策權(quán)限不足等情況，可能會(huì)發(fā)生違規(guī)決策，包括事后上報(bào)、分拆（項(xiàng)目或資金）上報(bào)等，使國有大股東失去掌控力或使混改企業(yè)決策風(fēng)險(xiǎn)加大;

2.因國企決策效率低下使混改企業(yè)決策及時(shí)性受到影響，同時(shí)使市場化資本的能力難以得到有效發(fā)揮，從而影響混改企業(yè)的市場競爭能力;

3.因國企決策效率低下影響其不能高效履行混改企業(yè)公司章程所賦予的職責(zé)，使公司治理的相關(guān)制度無法落實(shí);

4.國企為實(shí)現(xiàn)政府或社會(huì)目標(biāo)而調(diào)整混改企業(yè)的管理方向或戰(zhàn)略目標(biāo)，從而使混改企業(yè)無法實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標(biāo);

5.上述等原因?qū)е聟⑴c混改的市場化資本失去對國企股東的信任，使合作基礎(chǔ)喪失，使公司治理漸漸走向混亂。

市場化資本的固有屬性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

在風(fēng)險(xiǎn)中投資與逐利是市場化資本的固有屬性，這一屬性也是企業(yè)追求利潤最大化的根本動(dòng)力，但同時(shí)，它也會(huì)促成一些與國有資本價(jià)值觀相悖的決策。

首先是，為搶抓市場機(jī)遇，市場化資本有可能會(huì)不斷調(diào)整混改企業(yè)的經(jīng)營策略、調(diào)整產(chǎn)業(yè)方向、投資新業(yè)務(wù)等，這些舉措有可能真的會(huì)改進(jìn)混改企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展，但也時(shí)時(shí)與風(fēng)險(xiǎn)相伴，其中有些風(fēng)險(xiǎn)是國有資本難以承受或不愿意承受的，而市場化資本則認(rèn)為是勢在必行。

其次是，市場化資本可能會(huì)為了效益而將降低環(huán)保支出或違規(guī)操作，引發(fā)環(huán)保、法律或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這更是國有資本的價(jià)值觀所不能容忍的。

市場化競爭的本質(zhì)要求得不到滿足引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

對于混改企業(yè)，無論是國有資本還是市場化資本雙方均寄予厚望，實(shí)現(xiàn)共贏是各方股東的合作初衷，改革的目的也是為了使企業(yè)在市場中更具競爭力。而市場經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上要求組成企業(yè)的所有經(jīng)營要素均要實(shí)現(xiàn)市場化，包括人力資源、管理機(jī)制、企業(yè)融資、交易商選擇等。只有不斷地根據(jù)市場競爭情況采取優(yōu)勝劣汰的方式選拔人才、采取更具競爭力的管理機(jī)制和融資方式，才有可能在激烈的競爭中贏得一席之地。但實(shí)際上，現(xiàn)存的混改企業(yè)中卻發(fā)生了許多不能順應(yīng)市場化要求的情況：由國有資本控股的混改企業(yè)中人力資源難以實(shí)現(xiàn)真正的市場化，從而也會(huì)使市場化激勵(lì)機(jī)制難以落實(shí)、不匹配或不公平;混改企業(yè)因信用不足而貸款困難，以低于或高于市場的成本，長期占用國有股東支持的委貸資金或其它資源;以各種“合理的”或“市場化”方式讓混改企業(yè)與股東方（國有資本或市場化資本）的關(guān)聯(lián)方發(fā)生交易，扶持相關(guān)企業(yè)發(fā)展;等等。上述情況的持續(xù)發(fā)生，會(huì)嚴(yán)重阻礙混改企業(yè)市場化運(yùn)營機(jī)制的形成，損害各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)中的資源優(yōu)化配置，不利于企業(yè)健康成長的理念與文化得以生根發(fā)芽，給混改企業(yè)或股東方帶來經(jīng)濟(jì)損失、法律風(fēng)險(xiǎn)或負(fù)面的社會(huì)影響。

采取切實(shí)可行措施系統(tǒng)性防范風(fēng)險(xiǎn)

混改企業(yè)與其它任何市場化企業(yè)一樣，需要面對許多同樣的風(fēng)險(xiǎn)，但上述三類風(fēng)險(xiǎn)則來源于混改企業(yè)特有的本質(zhì)屬性或可能性：國有資產(chǎn)管理體系與制度的特殊性對混改企業(yè)的約束、市場化資本固有屬性在與國有資本合作中的任性發(fā)揮、市場化競爭的本質(zhì)要求在混改企業(yè)中難以落實(shí)等。因此，這些風(fēng)險(xiǎn)是所有混改企業(yè)都有可能出現(xiàn)的，也是必須要采取系統(tǒng)性解決方案來進(jìn)行防范的。如果不能從根本上剔除混改企業(yè)這些“固有可能性”，順其自然地任其發(fā)展，那我們必會(huì)在改革中付出極大的“固有的可能成本”，這當(dāng)然是缺乏理性的，也是不負(fù)責(zé)任的。

需要警醒的是，大家并沒有高度重視混改企業(yè)的特殊性。而實(shí)際上，它真的不是一個(gè)一般性企業(yè)，它的身上寄托著改進(jìn)國有資本經(jīng)營效率的重托，卻難以擺脫國有資本一些特有的不利于市場化運(yùn)營的理念與制度的影響;它的血管里流淌著市場化資本敏銳高效的血液，但也必須要承擔(dān)因沖動(dòng)冒進(jìn)而帶來的失敗與挫折，而這卻是國有資本極不愿意接受的;它承載著各股東方通過整合優(yōu)勢從而在市場中更具競爭力的夢想，卻常常像一個(gè)長不大的嬰孩一樣，反倒難以具備一個(gè)普通市場化企業(yè)的競爭能力。因此，作為股東，無論是國有資本亦或是市場化資本，都需要認(rèn)真呵護(hù)混改企業(yè)并作出必要的改變，就像一對剛有了自己的兒女而開始學(xué)做父母的伴侶一樣，要掌握孩子成長的規(guī)律，適應(yīng)孩子成長的需要，將美好的理想與切實(shí)可行的措施相結(jié)合，盡管有些措施可能會(huì)讓你感覺很不適應(yīng)！

怎樣才能規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)呢？方法需要我們一起來研究，以下只是一些個(gè)人建議，僅供大家討論或參考：

第一是充分授權(quán)。

要讓混改企業(yè)真正成為一個(gè)具備市場化決策能力的法人實(shí)體，需要國有股東從根本上將企業(yè)決策權(quán)交由混改企業(yè)或市場化資本。方法一是國有股東只以參股形式入股混改企業(yè)，股比相對較低，不謀求控股或相對控股，重點(diǎn)是追求投資收益而非從管理上掌控企業(yè);方法二是國有股東以優(yōu)先股的形式入股混改企業(yè)，并將混改企業(yè)的管理權(quán)交由市場化資本負(fù)責(zé);方法三是國有股東以市場化方式將混改企業(yè)的股權(quán)管理權(quán)委托給市場化基金管理公司或其它市場化資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)。當(dāng)然，這些措施的落實(shí)需要國家層面在改革政策上給予足夠的創(chuàng)新支持，給予改革者更大的包容與鼓勵(lì)，同時(shí)要更快更充分地將對國有資本投資和運(yùn)營公司的授權(quán)落實(shí)到位，使其在混合所有制改革中有能力發(fā)揮更積極的作用?？上驳氖牵谖覀円部吹揭恍┲匾难肫蠼?jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后正在探索國有相對控股企業(yè)的市場化管控模式。

第二是機(jī)制創(chuàng)新。

機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)是混改企業(yè)公司章程的創(chuàng)新。首先，與普通公司章程有所區(qū)別的是，要給予董事會(huì)更多的最終決策權(quán)，當(dāng)然董事會(huì)也要承擔(dān)相對等的各項(xiàng)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。各股東方要選聘具備相當(dāng)水平的、有經(jīng)驗(yàn)的人員作為派出董事，并與之簽訂相關(guān)的責(zé)權(quán)利關(guān)系合同。只將增資和重要董事、監(jiān)事的任命等決策權(quán)交由股東會(huì)負(fù)責(zé)，以確保董事會(huì)在制度上具備足以能適應(yīng)市場競爭的決策能力。其次，在規(guī)定關(guān)聯(lián)交易相關(guān)決策程序時(shí)，要慎重研定關(guān)聯(lián)董事回避制度，有些情況下的回避可能會(huì)使關(guān)聯(lián)董事喪失保護(hù)己方利益的權(quán)力。第三，要將追求混改企業(yè)利潤最大化確定為董事考核機(jī)制的主要取向，所有董事的履職收入要與混改企業(yè)的經(jīng)營效益密切掛鉤，而不是僅與所代表股東的利益掛鉤。各股東方對此必須達(dá)成共識并形成相關(guān)制度。

第三是確保要素配置實(shí)現(xiàn)真正的市場化。

無論是國有資本還是市場化資本股東，均應(yīng)采取市場化方式向混改企業(yè)選派人員，尤其是來自國企的員工要將國企身份置換為市場化身份，確保混改企業(yè)員工身份的一致并與市場化的經(jīng)營機(jī)制相匹配，創(chuàng)造優(yōu)勝劣汰、公平公正的管理文化。在資產(chǎn)評估與處置、企業(yè)融資、供應(yīng)商選擇等工作中，必須采取市場化方式，并嚴(yán)格按照國家政策規(guī)定和法律法規(guī)要求執(zhí)行。當(dāng)然，這些要求并不意味著企業(yè)管理者沒有自由裁量權(quán)，但管理者權(quán)力的有效性要與規(guī)范性相統(tǒng)一。

上述三個(gè)建議是圍繞混改企業(yè)公司治理和管理機(jī)制提出的，盡管它們可以促使混改企業(yè)成為一個(gè)真正的市場化主體，但要從根本上解決這個(gè)問題還必須從更大的視角慎重考慮：一是國有資本布局與混改策略的統(tǒng)一。國有資本可以投資的方向很多，既包括公用基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源、民生服務(wù)等公益類、基礎(chǔ)類產(chǎn)業(yè)，也包括新技術(shù)、新材料、新能源等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。為了控制混改風(fēng)險(xiǎn)，要認(rèn)真研究什么樣的產(chǎn)業(yè)企業(yè)最適合混改？不同類別國企實(shí)施混改時(shí)的投資策略（如股比等）應(yīng)有哪些考慮？二是實(shí)施混改時(shí)對其它合作方的選擇。為提高混改的成功概率，市場化資本合作方應(yīng)該是有一定品牌影響力、講信用守法律、有足夠產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的企業(yè)，它可以為混改企業(yè)提供更多積極的、先進(jìn)的管理與文化指引和幫助。

國有企業(yè)混合所有制改革，是我國經(jīng)濟(jì)市場化改革的重要舉措，具有非常深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)意義和政治意義。因此，我們必須高度重視，但最重要的是要做到實(shí)事求是和方法科學(xué)。