周 斌，陳耀輝，歐述俊

（浙江寧波市河道管理中心，315020，寧波）

一、有獎舉報制度出臺背景

甬江、奉化江、姚江三條江水匯聚寧波，俗稱寧波“三江”，是寧波市主要的行洪排澇通道，同時也是溝通內(nèi)陸與出海海運(yùn)的重要通道。 根據(jù)《寧波市甬江奉化江余姚江河道管理條例》（以下簡稱“三江條例”）相關(guān)規(guī)定，三江河道實(shí)行按流域統(tǒng)一管理與按區(qū)域分級管理相結(jié)合的體制，其中市水行政主管部門是三江河道的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)三江河道的監(jiān)督管理,其所屬的市三江河道管理機(jī)構(gòu)（即寧波市河道管理中心）具體承擔(dān)三江河道的相關(guān)管理工作。

在當(dāng)前的三江河道管理實(shí)踐中，一些水事違法行為一直存在發(fā)現(xiàn)難、取證難等問題，且之前查處的一些大案要案， 很多是在掌握舉報線索后進(jìn)行查處的。 社會媒體也多次提及三江河道違法行為有獎舉報事宜，建議盡快出臺相關(guān)政策。 三江條例中也明確提出對舉報違反三江河道管理規(guī)定的行為經(jīng)查屬實(shí)的，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對舉報人予以獎勵。 不管是法律層面， 還是當(dāng)前河道管理的現(xiàn)狀實(shí)際， 有獎舉報制度的出臺已具備一定條件。

二、三江河道管理現(xiàn)狀

1.三江河道管理范圍

三江條例中明確的管理河段為：甬江自寧波市區(qū)三江口至鎮(zhèn)海出海口河段共26.3 km；奉化江自奉化方橋三江交匯處至寧波市區(qū)三江口河段共27.7 km；余姚江自余姚蜀山大閘至寧波市區(qū)三江口河段共47.8 km；全長約102 km，流經(jīng)8 個區(qū)（市）。 其橫向管理范圍為： 兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地（包括可耕地）、行洪區(qū)以及兩岸堤防和護(hù)堤地。

2.三江河道管理體制

三江河道實(shí)行按流域統(tǒng)一管理與按區(qū)域分級管理相結(jié)合的體制，為落實(shí)分級管理， 市政府于2014 年7月1 日出臺《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于建立寧波市三江河道管理聯(lián)席會議制度的通知》， 明確了沿江區(qū)（市） 人民政府和市級相關(guān)部門在三江管理中的職責(zé)分工；建立了重大事項的協(xié)商機(jī)制。

3.三江河道主要水事違法行為

根據(jù)近年發(fā)現(xiàn)和查處的三江河道管理范圍內(nèi)的水事違法行為，主要集中為以下幾類：

①非法偷排類。 通過各種形式向三江河道偷排偷倒渣土、泥漿等建筑垃圾。 此類違法案件占年度總違法案板的比例從2011 年的25%上升至2015 年的75%；處罰金額占年度總處罰金額的比例從2011 年的38%到2015 年的90%以上。已經(jīng)成為近年來三江管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)、重大案件的高發(fā)類別。

②違章搭建類。 在河道管理范圍內(nèi)違章搭建各類建筑物和構(gòu)筑物。

③填占河道類。 出于某種目的非法填占河道水域，此類水事違法行為具有周期性長、發(fā)現(xiàn)難的特點(diǎn)。

④非法采砂類。 非法在三江河道內(nèi)通過人工或機(jī)械方式采砂的違法行為，一般在雙休日或晚上等非工作時間發(fā)生。

⑤未批先建類。 未報經(jīng)水行政主管部門審批同意， 建設(shè)各類跨河、臨河設(shè)施。

4.當(dāng)前執(zhí)法中存在的主要困難

從上述違法行為中可以看出，當(dāng)前執(zhí)法中存在的最大困難是對一些隱蔽性較強(qiáng)的違法行為的查處，尤其以渣土泥漿偷排偷倒入江、非法采砂為主，主要表現(xiàn)在以下幾方面:

①發(fā)現(xiàn)難。 一方面此類違法行為一般發(fā)生在晚上等非工作時間；另一方面此類違法行為作案手段非常隱蔽，如對偷排偷倒行為，有直接偷倒入江的，有通過各類明管或暗管偷排入江的， 有利用船只從事偷倒行為的， 也有利用沿江支流間接偷倒的。這些違法行為在日常巡查中不易發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的執(zhí)法力量也不具備經(jīng)常性開展夜查的條件。

②取證難。 此類違法行為作案方式隱蔽，違法行為持續(xù)時間較短（如偷倒一車泥漿僅3 分鐘左右）， 經(jīng)常會違法后及時清理現(xiàn)場，所以若非抓現(xiàn)行，否則很難取證。 有些偷排采取暗管形式，若非內(nèi)部舉報，很難掌握確鑿證據(jù)。

③查處難。 此類違法行為違法所得可觀，一般為團(tuán)伙作案，具有涉黑性質(zhì)，環(huán)節(jié)較多，沿途放哨，通風(fēng)報信，給查處帶來難度。

三、必要性和可行性分析

1.建立有獎舉報制度是法定職責(zé)

新修訂的《寧波市甬江奉化江余姚江河道管理條例》第二十六條明確規(guī)定：水行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立投訴和舉報制度，及時發(fā)現(xiàn)和查處違反三江河道管理規(guī)定的行為……投訴、舉報經(jīng)查實(shí)的， 相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對投訴人、舉報人予以獎勵。 因此建立有獎舉報制度不僅是促進(jìn)三江河道管理實(shí)際需要，也是一項法定職責(zé)。

2.有獎舉報有助于及時查處案件

對于之前查處渣土泥漿偷排入江等一些發(fā)現(xiàn)難、 查處難的水事違法行為，很多是通過同行舉報才得以及時發(fā)現(xiàn)和查處。如果輔以一定的獎勵，勢必會進(jìn)一步提高群眾舉報的積極性，將一些水事違法行為遏制在萌芽狀態(tài)， 也有可能會查出一些大案要案。

3.出臺有獎舉報的有利條件

一是良好的社會環(huán)境。 在當(dāng)前河長制和“五水共治”大背景下，各級政府治水管水的力度空前，市主要領(lǐng)導(dǎo)都是三江河道的一級河長， 沿江區(qū)、市主要領(lǐng)導(dǎo)是二級河長，各級領(lǐng)導(dǎo)對三江河道的管理的重視，為有獎舉報的出臺創(chuàng)造了良機(jī)。

二是公眾參與度提高。 隨著普法宣傳的深入和三江治理成果的顯現(xiàn)，社會公眾越來越關(guān)注三江河道，同時參與三江河道管理的積極性也逐步提高， 如2016 年組建的三江保護(hù)志愿者隊伍。 這為有獎舉報的出臺提供了良好的群眾基礎(chǔ)。

三是市、區(qū)分級管理。 市、區(qū)分級管理體制的建立，既明確了各自的管理職責(zé)和管理重點(diǎn)，并從根本上改變了以往市級管理為主，屬地旁觀的被動局面；同時又大大增加了三江河道的管理力量，提高了對舉報事件的處置能力。

四是“智慧三江”已建成。 為進(jìn)一步加強(qiáng)和便于三江河道管理，市河道中心開發(fā)建成了“智慧三江”綜合管理信息平臺，通過平臺的使用有助于根據(jù)舉報的內(nèi)容， 按照管理職責(zé)，迅速進(jìn)行分派和落實(shí)，為舉報事件的處置提供技術(shù)支撐。

四、舉報制度的主要內(nèi)容

1.受理范圍

因涉及三江河道管理的水事違法行為較多，有很大一部分是日常巡查中容易發(fā)現(xiàn)的，這類水事違法行為通過制定三江河道投訴與舉報制度來進(jìn)行受理和后續(xù)處置。 對于發(fā)現(xiàn)難、取證難的水事違法行為（如渣土泥漿偷排偷倒、非法采砂等）可列入有獎舉報范圍。

2.舉報途徑

可通過設(shè)置舉報電話、開通微信公眾號、網(wǎng)站等多種方式，方便舉報人反映情況。

3.有獎舉報獎勵額度

獎勵金額設(shè)置過低，對舉報人沒有吸引力，起不到激勵作用；設(shè)置過高，又會導(dǎo)致惡意舉報、虛假舉報等情形的發(fā)生，所以獎勵額度設(shè)置必須適當(dāng)，同時要根據(jù)舉報內(nèi)容的翔實(shí)程度設(shè)置分級獎勵機(jī)制。 經(jīng)調(diào)研和討論，單次獎金總額宜控制在1 萬元以內(nèi)較為合適。

4.獎勵經(jīng)費(fèi)來源

鑒于當(dāng)前向三江河道偷排偷倒渣土泥漿的行為總體呈下降趨勢， 總量預(yù)計不會太多，可先不必單獨(dú)列支，在現(xiàn)有執(zhí)法經(jīng)費(fèi)中適當(dāng)增加， 可先考慮5～10 萬元/年，今后視情況再定。

5.獎金發(fā)放主體

雖然當(dāng)前三江河道已實(shí)施市、區(qū)分級管理， 但三江河道主管機(jī)關(guān)是市水利局， 違法行為的案發(fā)地以水域為主， 不管舉報案件最后由市級還是區(qū)級水行政主管部門查處，建議由市級統(tǒng)一發(fā)放， 具體由市河道管理中心落實(shí)。

6.舉報事件處置

舉報事件受理后，根據(jù)聯(lián)席會議職責(zé)分工，分別落實(shí)市或區(qū)級水行政主管部門調(diào)查處理。

7.舉報人隱私保護(hù)

為保護(hù)舉報人隱私，允許匿名舉報。 采取舉報受理、案件查處、獎金發(fā)放相分離措施有效保護(hù)舉報人隱私。

五、相關(guān)建議

一是出臺有獎舉報制度。 根據(jù)三江條例第二十六的第一款的規(guī)定：水行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立有獎舉報制度。因三江河道的主管關(guān)機(jī)是市水利局，建議由市水利局出臺有獎舉報制度。

二是公布舉報電話。 根據(jù)慣例，對于渣土泥漿偷排入江和非法采砂行為， 一般會存在一定的連續(xù)性，即使當(dāng)天查不了，在次日仍有充足的時間去查處， 建議以正常工作時間為主。 對于可能發(fā)生的夜間舉報，建議在電話功能上設(shè)置語音留言功能。 同時加強(qiáng)與水上公安等執(zhí)法部門的聯(lián)系，建立執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，以加強(qiáng)執(zhí)法安全性。

三是建立保密制度尤其是內(nèi)部舉報人員保密制。 對于舉報違法行為的內(nèi)部舉報人，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行舉報制度的保密, 嚴(yán)厲懲罰對吹哨人 （即舉報人）進(jìn)行打擊報復(fù)的行為。

四是采取試行。針對實(shí)施過程中可能存在的不確定性先試運(yùn)行半年至一年， 然后對實(shí)施情況進(jìn)行綜合評估后再作修訂、完善和推廣。