雷 霖， 王 卉， 胡 君， 楊 培， 阮志橋

(1.湖北省地質科學研究院,湖北 武漢 430034； 2.湖北省鄖西縣自然資源和規(guī)劃局，湖北 十堰 442600；3.廣東省礦產(chǎn)資源儲量評審中心,廣東 廣州 510000； 4.湖北省地質局 第八地質大隊,湖北 襄陽 442000)

中國最新一輪的機構改革中，組建了“中華人民共和國自然資源部”，并賦予“兩個統(tǒng)一行使”的重要職責，其中一個就是統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，由此可見國家對自然資源資產(chǎn)所有者權益的重視程度和自然資源資產(chǎn)管理在自然資源部工作職責中的重要程度。礦產(chǎn)資源作為自然資源的重要組成部分，掌握其資源儲量是行使全民所有礦產(chǎn)資源所有者職責的重要基礎，而礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作則是掌握資源儲量的重要手段，其作為一項重要的年度性地礦行政管理工作，工作量大、專業(yè)性強、牽涉面廣,如何精確有效的開展礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作，直接關系到全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的有效履行[1]。

1 湖北省礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作基本情況

2004年，原國土資源部發(fā)布《礦產(chǎn)資源儲量登記統(tǒng)計管理辦法》(國土資源部第23號令)，標志著中國礦產(chǎn)資源儲量登記統(tǒng)計制度的正式建立。隨后，原國土資源部又陸續(xù)發(fā)布了《關于做好礦產(chǎn)資源統(tǒng)計工作的通知》(國土資發(fā)[2004]61號)等一系列規(guī)范性文件，進一步對礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作進行細化、做出安排、提出要求[2]。湖北省礦產(chǎn)資源主管部門認真落實國家關于礦產(chǎn)資源管理工作的安排部署和工作要求，出臺了一系列具體措施和辦法，不斷提高統(tǒng)計工作質量，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性、可靠性。

(1) 制定工作流程。明確了各級礦產(chǎn)資源主管部門的職責和分工、礦產(chǎn)資源儲量年度統(tǒng)計工作的任務和內(nèi)容，再將礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫的更新維護工作交由第三方技術服務單位，讓其發(fā)揮專業(yè)隊伍的技術支撐作用。

(2)加強工作銜接。①加強礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計與評審備案工作相銜接，將評審備案的有關內(nèi)容直接納入統(tǒng)計；②加強礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計與建設項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作相銜接，經(jīng)審批的礦產(chǎn)資源壓覆報告辦理壓覆登記后，將其納入統(tǒng)計；③加強礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計與礦山儲量動態(tài)監(jiān)測工作相銜接，2013年印發(fā)了《湖北省礦山礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)監(jiān)督管理要求》(鄂土資發(fā)[2013]37號)，明確提出將經(jīng)審查后的礦山礦產(chǎn)資源儲量年報作為年度統(tǒng)計工作的依據(jù)。

(3) 嚴把統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量。為避免出現(xiàn)漏報、錯報、虛報等問題，儲量年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)經(jīng)縣、市兩級審查后，由省級技術服務單位對上報的數(shù)據(jù)按礦山逐一開展質量檢查，檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，由省級專家通過“單人對單人”模式進行指導，及時解決問題，這樣不僅確保了數(shù)據(jù)質量，而且有效提高基層統(tǒng)計人員業(yè)務水平。

(4) 建立定期核實制度。2013年印發(fā)了《湖北省國土資源廳關于進一步加強礦產(chǎn)資源儲量管理工作有關問題的通知》(鄂土資規(guī)[2013]2號)，實行動用礦區(qū)3—5年開展核實工作，建立了定期核實制度，確保準確掌控資源家底及變化情況。

(5) 開展培訓，提升業(yè)務能力。每年年底舉辦湖北省礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計業(yè)務培訓班，通過針對性培訓，有效地提升了統(tǒng)計人員的業(yè)務能力，保障了統(tǒng)計工作的順利開展。

通過上述做法，湖北省礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作質量不斷提升，上報自然資源部的年度礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計數(shù)據(jù)均一次性通過審查。

2 礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作中存在的主要問題

隨著經(jīng)濟、社會的不斷發(fā)展，當前礦產(chǎn)資源管理的工作的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生較大變化，現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計制度已逐漸不能滿足礦產(chǎn)資源管理工作需要，在實踐中也暴露出了不足。

2.1 《儲量表》未能統(tǒng)計全部已查明礦產(chǎn)資源儲量

每年度編制發(fā)布的《湖北省礦產(chǎn)資源儲量表》(以下簡稱《儲量表》)是湖北省重要查明礦產(chǎn)的管理賬本，但是其只統(tǒng)計了經(jīng)湖北省礦產(chǎn)資源儲量評審中心評審、湖北省自然資源廳備案的查明礦產(chǎn)地資源儲量，未能掌控湖北省全部已查明的資源家底，使其在服務于政府的決策管理等方面時，暴露出了不足。

(1) 部分甲類礦產(chǎn)資源儲量未上表統(tǒng)計。市州發(fā)證的甲類礦產(chǎn)查明礦產(chǎn)資源儲量(如重晶石、方解石、綠松石以及目前市場比較火熱的飾面石材礦等)有的已納入了《儲量表》進行統(tǒng)計，而大部分又沒有納入。

(2) 普通建筑石料礦產(chǎn)資源儲量未上表統(tǒng)計。在《儲量表》中的建筑石料礦區(qū)多為以前的老礦區(qū)，或者作為上表礦區(qū)的共生礦產(chǎn)而存在，絕大多數(shù)縣、市查明的普通建筑石料礦產(chǎn)地均未納入《儲量表》進行統(tǒng)計，未能真實反映當前的資源家底及其利用現(xiàn)狀。

(3) 部分基金項目查明的礦產(chǎn)資源儲量未上表統(tǒng)計。部分基金項目雖然有查明的資源儲量，但未納入《儲量表》統(tǒng)計。

2.2 統(tǒng)計工作精細度不夠

(1) 閉坑礦山、礦區(qū)殘留的礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作精細度不夠。部分關閉礦山未履行閉坑手續(xù)，未編制閉坑地質報告，導致關閉范圍內(nèi)的殘留資源儲量統(tǒng)計結果不準；部分礦區(qū)開展核實工作時，核實報告及評審意見書未將已關閉礦山殘留的礦產(chǎn)資源儲量單獨劃出，而是歸入到未占用中。上述原因都導致了《儲量表》中殘留的礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作精細度不夠。

(2) 探礦權查明的礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作精細度不夠?！秲α勘怼分械V區(qū)范圍內(nèi)如果涉及到同時存在多個探礦權的情況，每個探礦權范圍內(nèi)查明資源儲量未能單獨反映出來。

(3) 壓覆的礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作精細度不夠。①例如，某個礦區(qū)的未利用范圍或某個礦業(yè)權內(nèi)有多次壓覆，《儲量表》未能區(qū)分每次壓覆的資源量。②部分已利用礦區(qū)壓覆的資源儲量未上表，如“湖北省礦產(chǎn)資源國情調查磷礦試點工作總結報告”中提到，通過對試點工作區(qū)占地面積>3.33 ha以上的村莊開展事實壓覆資源調查，利用影像疊合圖，識別出存在事實壓覆磷礦資源的村莊主要有夷陵區(qū)董家河村、黃家臺村和樟村坪村。上述村莊分別壓覆夷陵區(qū)杉樹埡磷礦區(qū)西部礦段、夷陵區(qū)肖家河磷礦和夷陵區(qū)丁家河磷礦3個調查單元。經(jīng)統(tǒng)計，上述3個較大的村莊壓覆磷礦資源共計228.636×104t，但是在礦區(qū)開展核實工作時未能反映。③部分煤礦采礦權范圍內(nèi)建筑占壓的資源儲量歸為2S22類型并納入到消耗資源儲量。④由于城鎮(zhèn)建設、水庫建設等原因導致部分未利用、停采礦區(qū)已被事實壓覆的資源儲量，鄖縣前房砂金礦區(qū)被水庫壓覆、宜昌—秭歸一帶金礦茅坪金礦區(qū)和武漢市蔡甸陳家山井田被城鎮(zhèn)建設壓覆的資源儲量，都在《儲量表》中未能反映。

(4) 部分低品位礦納入了上表統(tǒng)計?！秲α勘怼分胁糠值V區(qū)資源儲量包括了低品位礦，其后開展了核實工作，低品位礦從表中扣減，僅在備注中進行說明，但其他還未開展核實工作的礦區(qū)，其上表查明的礦產(chǎn)資源儲量中仍含有低品位礦。

(5) 年度統(tǒng)計消耗數(shù)據(jù)上報不完整。①對于礦山企業(yè)采礦權范圍內(nèi)有共伴生礦產(chǎn)的情況，在上報的年度基礎統(tǒng)計表中往往沒有將共伴生礦的年度消耗資源儲量進行上報；②部分礦山企業(yè)只上報開采量，不上報損失量。

2.3 國情調查成果與礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫未有效銜接

2019年開展的湖北省國情調查試點工作已完成，通過比對礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫，國情調查的56個調查單元基礎儲量增加816.89×104t，增加1.87%；資源量增加33 492.2×104t，增加8.21%。此次國情調查反映出部分礦山企業(yè)的年報成果并未及時通過基礎統(tǒng)計表進行反映，導致礦山儲量年報成果未能及時更新到儲量庫中，國情調查對資源儲量進行了重算，導致資源儲量發(fā)生變化。本次國情調查試點成果目前暫未與礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫銜接。

2.4 礦山礦產(chǎn)資源儲量年報質量不高

在實地核查和抽查的過程中，發(fā)現(xiàn)部分生產(chǎn)企業(yè)提交的礦山礦產(chǎn)資源儲量年報質量不高，不能真實地反映情況：①少數(shù)礦山礦產(chǎn)資源儲量年報未按照格式要求進行編制；②上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)內(nèi)容存在著漏填、數(shù)據(jù)內(nèi)容不規(guī)范的問題；③部分礦山資源儲量年報編制存在著資料搜集不到位的情況，如未對已開展的勘查、核實工作的評審備案成果進行銜接，未對礦山企業(yè)生產(chǎn)臺賬進行收集；④極少數(shù)年報未開展現(xiàn)場調查核實，數(shù)據(jù)的真實性存疑。

3 對礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作問題的原因分析

3.1 未建立湖北省資源家底“一本賬”的管理制度

湖北省依據(jù)礦業(yè)權發(fā)證權限，實行湖北省礦產(chǎn)資源儲量評審備案分級負責、統(tǒng)一管理，但未建立起資源家底“一本賬”的管理制度。由于目前《儲量表》的編制實則是延續(xù)了計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)做法，即只掌握當時對國民經(jīng)濟有重要影響的礦產(chǎn)，上表原則是只統(tǒng)計經(jīng)省級評審備案的查明礦產(chǎn)，其他礦產(chǎn)并未掌握。但隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，管理工作對于“一本賬”的需要凸顯，如當前對國民經(jīng)濟有重要影響的建筑飾面石材礦產(chǎn)，雖然有部分已上表，但是大部分已開發(fā)利用都是由市、州發(fā)證管理，并未上表統(tǒng)計，所以湖北省的資源儲量家底并不被其掌握，為政府制訂宏觀管理決策帶來困難。

3.2 礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫功能不適應管理新要求

目前使用的礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)是由原國土資源部2004年統(tǒng)一開發(fā)下放使用，2007年改版至今十多年未變，功能上已逐漸無法滿足礦政管理的新要求。對于精細化管理來說，如礦區(qū)內(nèi)探礦權的查明資源儲量按系統(tǒng)規(guī)則只能歸入到未利用中，無法將探礦權的資源儲量單獨列出；壓覆的資源儲量統(tǒng)計也是如此，對于礦區(qū)的未利用范圍內(nèi)或者礦業(yè)權范圍內(nèi)有多次壓覆的情況，系統(tǒng)只能將多次壓覆的信息放在一個屬性欄里填入，無法錄入每個項目信息，因此無法反映出單獨項目的壓覆資源儲量。

3.3 閉坑制度執(zhí)行不夠，缺乏有效的動態(tài)管理機制

(1) 礦山閉坑制度因沒有有效的約束機制，部分礦山企業(yè)閉坑后不提交閉坑地質報告和履行閉坑登記，導致在礦山閉坑后，其范圍內(nèi)的資源儲量家底不清。

(2) 未利用礦區(qū)、停采礦區(qū)缺乏有效的動態(tài)管理手段，導致部分未利用礦區(qū)、停采礦區(qū)的現(xiàn)狀已發(fā)生了變化，《儲量表》上卻未能反映現(xiàn)狀。

3.4 礦山核實和儲量統(tǒng)計的規(guī)則不統(tǒng)一

(1) 針對閉坑礦山在礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫中執(zhí)行的操作，隨著管理的不斷深入認識而產(chǎn)生變化，因此在2013年后對閉坑礦山在系統(tǒng)中不直接執(zhí)行注銷操作，而是將其設置為關閉狀態(tài)，系統(tǒng)自動將其資源儲量納到了殘留資源儲量并且在《儲量表》中予以反映。

(2) 部分核實報告在編制過程中未對礦區(qū)范圍內(nèi)的已關閉礦山資源儲量進行統(tǒng)計，導致《儲量表》中無法反映出礦區(qū)內(nèi)殘留資源儲量情況，這也是部分礦區(qū)未利用范圍中還存有礦山注銷殘留資源儲量的情況；對于低品位礦的統(tǒng)計也是存在著核實報告前后統(tǒng)計不一致，在《儲量表》中反映為是否還在儲量平衡表中。

3.5 有關人員對統(tǒng)計工作的認識和理解存在偏差

礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作是掌控資源家底的重要手段，具有專業(yè)性、基礎性，由于宣傳不夠，部分管理部門的領導、統(tǒng)計人員以及礦山企業(yè)和地質測量機構對其不夠重視，理解上存在著偏差。比如對于共伴生礦的資源儲量消耗情況，企業(yè)認為其未綜合利用，故不存在消耗，而站在管理部門的角度，共伴生礦隨著主礦產(chǎn)的開采而被帶出，就應納入地質消耗統(tǒng)計，對其地質消耗量進行核銷；對于損失量的填報，極少數(shù)企業(yè)也因為認識上的問題，隨意填報、甚至不填報。

部分中小型礦山企業(yè)認為編制礦山資源儲量年報對企業(yè)意義不大，又花錢，因此主動性不高，配合度低，有的甚至不愿意提供企業(yè)生產(chǎn)臺賬等資料，包括部分地質測量機構、專家也存在相似的想法，對于年報編制和審查也未按照要求嚴格執(zhí)行，存在著隨意性較大等問題。

3.6 統(tǒng)計管理和專項調查工作銜接機制欠缺

2019年國情調查磷礦試點工作已結束，通過國情調查成果反饋了一些問題，將國情調查成果銜接到礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫中，是走評審備案這條路徑，還是建立專門的渠道銜接，目前尚未明確。類似的專項調查成果還有2011年全國開展的礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調查成果，其部分成果雖然通過自然資源部下達的工作要求與礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫進行了銜接，但是在礦區(qū)后續(xù)的核實、年報編制中均未利用該專項調查成果，而是直接依據(jù)最近一次經(jīng)評審的礦山資源儲量年報或者評審備案的核實報告、勘查報告。

4 解決當前礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計工作問題的建議措施

當前礦產(chǎn)資源管理已深入改革，2020年自然資源部發(fā)布了《自然資源部關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》(自然資規(guī)[2020]7號文)，明確其中涉及到礦產(chǎn)資源分類改革、礦產(chǎn)資源管理改革，現(xiàn)行的管理內(nèi)容、范圍都發(fā)生了較大變化，但“掌控資源家底”的職能未變。[3]湖北省自然資源廳長期以來高度重視資源儲量統(tǒng)計工作，不斷研究新形勢下湖北省的資源儲量管理工作。筆者結合自己的工作經(jīng)驗和湖北省儲量管理工作的現(xiàn)狀，嘗試提出自己的一些想法和具體的工作措施。

(1) 進一步改革完善當前礦政管理制度。①建議建立全省資源家底“一本賬”，查明礦產(chǎn)資源應全部納入統(tǒng)計管理，實行“統(tǒng)一管理，分級建設”，解決家底掌控不全的問題；②要加強礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)監(jiān)管，建設湖北省礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)臺賬，與評審備案形成直報，進一步掌控資源變化情況；③將礦山礦產(chǎn)資源儲量年報編制工作質量納入誠信體制管理，通過與礦業(yè)權人勘查開采信息公示及“雙隨機一公開”做好結合，促進質量提升，提高礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性、可靠性。④建立定期現(xiàn)狀調查制度，以解決改革之后掌握動用礦區(qū)資源儲量變化、礦山閉坑殘留資源量、未利用礦區(qū)現(xiàn)狀情況等問題，進一步夯實儲量資源家底。五是做好統(tǒng)計工作宣傳，不斷提高各方認識，利于相關政策的執(zhí)行。

(2) 進一步規(guī)范統(tǒng)計管理規(guī)則。①建議在開展礦區(qū)核實工作中，對礦區(qū)內(nèi)的各類資源儲量及權屬一并全部核實清楚，包括已閉坑注銷的殘留資源儲量、事實壓覆情況。②進一步研究完善礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計管理規(guī)則，使其統(tǒng)計信息管理更規(guī)范、科學。

(3) 做好國情調查與礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫的對接工作。①利用本次國情調查，對于未利用礦區(qū)、已停采礦區(qū)的現(xiàn)狀在國情調查等專項工作中，一并核實清楚；②研究出臺有關文件，規(guī)范管理程序，使國情調查此類的專項調查成果能納入《儲量表》統(tǒng)計管理，其成果也可作為后期礦區(qū)勘查、儲量核實、年報編制的依據(jù)。

(4) 加強信息化建設，完善礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫。借助本次礦產(chǎn)資源改革契機，加強與自然資源部相關關部門的溝通，將礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫中存在的問題進一步反饋，以便在改版過程中能實現(xiàn)更完善的功能，為礦政管理工作提供更大的支撐。