張紅菊

【摘要】梳理三十多年來亞太區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展歷程，能夠發(fā)現(xiàn)，美國為保障在亞太地區(qū)的利益，不斷調(diào)整其經(jīng)濟戰(zhàn)略，但由于缺乏統(tǒng)一性和連續(xù)性，美國在亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中表現(xiàn)出搖擺性和不穩(wěn)定性，雖然也曾產(chǎn)生出建設(shè)性力量，促進了亞太區(qū)域經(jīng)濟合作，但更多時候卻為私利，發(fā)揮了破壞性力量，影響甚至遲滯亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，但區(qū)域一體化和經(jīng)濟全球化仍是當今世界經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢，亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化在波折中前行。

【關(guān)鍵詞】亞太區(qū)域合作 美國亞太戰(zhàn)略 經(jīng)濟合作 自由貿(mào)易區(qū) 【中圖分類號】D80 【文獻標識碼】A

2020年11月20日，亞太經(jīng)合組織（APEC）第27次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議宣布完成“茂物目標”，并制定了2040年APEC“布特拉加亞愿景”，亞太自貿(mào)區(qū)再次引發(fā)關(guān)注。而在此前的11月15日，中國、東盟、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等15個國家經(jīng)過八年談判終于正式簽署區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）。這將是世界上參與人口最多、成員結(jié)構(gòu)最多元、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮淖再Q(mào)區(qū)。RCEP15國當中，有12個是APEC成員。RCEP的成功簽署，是朝著建設(shè)亞太自由貿(mào)易區(qū)這個“APEC之夢”邁出的一大步。亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展是亞太各國共同努力的結(jié)果，也與大國戰(zhàn)略調(diào)整有關(guān)，特別是與美國戰(zhàn)略調(diào)整關(guān)系很大。通過對亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化歷史進程進行梳理，能夠分析美國戰(zhàn)略演變對亞太經(jīng)濟一體化進程的影響，進而展望未來亞太經(jīng)濟一體化發(fā)展趨勢。

亞太經(jīng)濟合作的開端與發(fā)展

二戰(zhàn)后，世界經(jīng)濟中心由大西洋兩岸向環(huán)太平洋地區(qū)轉(zhuǎn)移，亞太地區(qū)在世界經(jīng)濟中的地位越來越重要。從20世紀60年代以來，東亞經(jīng)濟開始崛起，首先是日本經(jīng)歷了十多年的高速增長，隨后是“亞洲四小龍”實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛，接著是中國經(jīng)濟的高速發(fā)展和東盟經(jīng)濟的迅速成長，亞太地區(qū)創(chuàng)造出一個又一個經(jīng)濟奇跡。亞太區(qū)域內(nèi)貿(mào)易快速增長，投資不斷擴大，各國經(jīng)濟聯(lián)系越來越緊密，雙邊和多邊的經(jīng)濟合作快速發(fā)展。20世紀70、80年代，美國政府多次強調(diào)美國是太平洋國家，這一地區(qū)的發(fā)展美國不能缺席。這一時期美國與亞太國家貿(mào)易總額超過了與歐洲國家的貿(mào)易總額，美國與亞太地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密，也更加關(guān)注亞太地區(qū)的經(jīng)濟合作活動。

1980年9月，在澳大利亞首都堪培拉成立了一個非官方組織——太平洋經(jīng)濟合作會議（PECC），由日本、美國、澳大利亞等國企業(yè)界、學術(shù)界及以私人身份參加的官方機構(gòu)人員組成，這成為亞太區(qū)域經(jīng)濟合作的肇始。為推進環(huán)太平洋地區(qū)經(jīng)濟合作，1984年美國成立了由官方主導(dǎo)的非政府組織“太平洋經(jīng)濟合作會議美國委員會”，研究推動對亞太地區(qū)的投資，促進同太平洋國家的密切關(guān)系。老布什總統(tǒng)上臺后繼續(xù)了前任的亞太政策，提出要建立“新太平洋伙伴關(guān)系”，提升與亞太地區(qū)國家的經(jīng)濟合作。1989年6月，美國國務(wù)卿貝克對外公布了美國政府的“太平洋盆地經(jīng)濟合作體”構(gòu)想，在環(huán)太平洋地區(qū)探索建立一個新的多邊合作機制。1989年1月澳大利亞總理波比·霍克倡議召開“亞洲及太平洋國家部長級會議”討論加強亞太經(jīng)濟合作，得到了亞太國家的響應(yīng)。同年11月，美國、日本等12個國家在澳大利亞首都堪培拉舉行首屆“亞洲太平洋經(jīng)濟合作部長級會議”，標志著亞太經(jīng)合組織（APEC）正式成立。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化成為發(fā)展趨勢，亞太地區(qū)在世界經(jīng)濟中所占的比重明顯提高，美國全球戰(zhàn)略的重心進一步向亞太傾斜。1991年國務(wù)卿貝克提出美國政府建立“扇形結(jié)構(gòu)”的“太平洋共同體”的戰(zhàn)略構(gòu)想。貝克發(fā)文稱：“根據(jù)美國在亞洲面臨的挑戰(zhàn)和機遇，構(gòu)筑穩(wěn)定而繁榮的太平洋共同體，必須確立三大支柱，即經(jīng)濟一體化、政治民主化、地區(qū)安全機制，這樣它才具有可行性?！币簿褪钦f，美國想建立的太平洋共同體，是一個以美國為核心，美日同盟為基干，美韓、美澳、美東（盟）雙邊合作為基礎(chǔ)，以亞太經(jīng)合組織為扇面的扇形組織。1991年末至1992年初布什總統(tǒng)出訪亞太并介紹其太平洋共同體構(gòu)想。

1991年11月，亞太經(jīng)濟合作組織在韓國首爾舉行的第三屆部長級會議，通過《漢城宣言》，正式確定亞太經(jīng)濟合作組織的宗旨和目標是，“保持經(jīng)濟的增長和發(fā)展;促進成員間經(jīng)濟的相互依存;加強開放的多邊貿(mào)易體制;減少區(qū)域貿(mào)易和投資壁壘，維護本地區(qū)人民的共同利益”。同年11月，中國以主權(quán)國家身份，中國臺北和香港以地區(qū)經(jīng)濟體名義加入亞太經(jīng)合組織，使該組織的范圍逐步擴大到亞太大部分國家和地區(qū)。

1993年1月克林頓入主白宮成為美國總統(tǒng)，他繼續(xù)了前任政府的戰(zhàn)略調(diào)整，在美國全球戰(zhàn)略中更加注重亞太地區(qū)。同年7月，克林頓總統(tǒng)出席在東京舉辦的西方七國首腦會議，并訪問日本與韓國。期間，克林頓在早稻田大學和韓國國會發(fā)表了兩場演講，第一次系統(tǒng)地闡述他的“新太平洋共同體”戰(zhàn)略構(gòu)想。他提出APEC是推進亞太地區(qū)貿(mào)易和投資自由化最為合適的平臺，要把APEC由協(xié)商機構(gòu)發(fā)展成為地區(qū)多邊貿(mào)易談判機構(gòu)，以此推動并領(lǐng)導(dǎo)亞太地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。在這一戰(zhàn)略構(gòu)想的指導(dǎo)下，克林頓政府積極推進APEC的機制化建設(shè)，倡議將APEC部長級會議升格為領(lǐng)導(dǎo)人峰會，深入討論亞太地區(qū)貿(mào)易投資自由化問題。1993年11月20日，亞太經(jīng)合組織第一次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議在西雅圖召開，會議通過了《亞太經(jīng)濟合作組織領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟展望聲明》和《亞太經(jīng)濟合作組織貿(mào)易和投資框架宣言》，描繪了21世紀亞太經(jīng)濟發(fā)展藍圖，確立了APEC的高官會議、部長級會議、領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議三層決策機制，形成了APEC的基本框架。會議還接納墨西哥、巴布亞新幾內(nèi)亞為APEC新成員，決定于1994年吸收智利為正式成員。

從克林頓政府的亞太政策和相關(guān)行動看，“新太平洋共同體”戰(zhàn)略構(gòu)想是以APEC為紐帶，將亞太地區(qū)各個國家相互聯(lián)系一起，目的是建立一個類似于北美自由貿(mào)易區(qū)的亞太自由貿(mào)易區(qū)。由于亞太地區(qū)的復(fù)雜性，美國將APEC發(fā)展為談判機構(gòu)的方案沒有得到通過，美國又提出了分階段實現(xiàn)貿(mào)易投資自由化的方案，并在1994年APEC茂物會議上通過了以此方案為基礎(chǔ)的《亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)人共同決心宣言》（簡稱《茂物宣言》），規(guī)定發(fā)達成員不遲于2010年，發(fā)展中成員不遲于2020年實現(xiàn)貿(mào)易投資自由化目標。此后，美國試圖通過制定具體的實施計劃推進亞太地區(qū)貿(mào)易和投資自由化的戰(zhàn)略構(gòu)想，1995年APEC大阪會議通過《大阪行動議程》，為各成員制定了單邊行動框架，1996年APEC《馬尼拉行動計劃》將APEC貿(mào)易投資自由化和便利化目標推向?qū)嵤╇A段。1997年APEC溫哥華會議提出在15個部門中由9個部門率先實施自由化的計劃（EVSL）。但1997年的亞洲金融危機打亂了APEC原有的部署，EVSL計劃被終止，APEC發(fā)展進入調(diào)整期。

亞太經(jīng)濟合作碎片化趨勢

2001年美國小布什政府上臺之初，提出收縮戰(zhàn)線的主張，準備將戰(zhàn)略重心加速東移，削減在中東的前沿部署和軍事基地，加大對亞太地區(qū)的投入。但“9·11事件”改變了美國的全球戰(zhàn)略布局，使美國本土安全和反恐戰(zhàn)爭成為美國政府考慮的優(yōu)先項。美國在推動亞太經(jīng)濟合作時開始更多地加入反恐議題，2002年APEC洛斯卡沃斯會議通過《APEC地區(qū)安全貿(mào)易倡議》，2004年APEC圣地亞哥會議提出應(yīng)對恐怖主義的合作措施。美國推動APEC向著“泛政治化”方向發(fā)展，APEC逐步成為一個包括經(jīng)濟、政治、安全等內(nèi)容的綜合性組織。長期以來，美國在APEC的發(fā)展方向上主張以推進貿(mào)易和投資自由化便利化為主，2004年美國提出“亞太自由貿(mào)易區(qū)”的概念，并寫入了2006年APEC河內(nèi)宣言，但因其脫離亞太地區(qū)實際情況，故而各經(jīng)濟體反響不大，同時美國利用APEC推行霸權(quán)政策使東亞成員產(chǎn)生了戒備。上述種種問題使得APEC發(fā)展陷入困境，美國也忙于反恐戰(zhàn)爭無暇東顧，從而失去了主導(dǎo)亞太經(jīng)濟合作的地位。

在APEC整體發(fā)展陷入困境之時，亞太地區(qū)雙邊和多邊經(jīng)濟合作迅猛發(fā)展。2001年亞太經(jīng)合組織（APEC）第九次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議在上海舉行，重申了自主自愿、協(xié)商一致、循序漸進等合作原則，引入“探路者”方式推進APEC倡議。會議通過的《上海共識》強調(diào)：“各成員領(lǐng)導(dǎo)人重申有條件發(fā)起并實施某些合作倡議的成員可以在與《茂物宣言》保持一致的前提下采取行動。”上海會議確立“探路者”方式后，亞太區(qū)域雙邊和集團經(jīng)濟合作快速發(fā)展。

在隨后幾年里，亞太地區(qū)涌現(xiàn)出大量的集團化自貿(mào)協(xié)議和雙邊自貿(mào)協(xié)議。僅2000年到2010年的十年間，區(qū)域內(nèi)自由貿(mào)易協(xié)定的數(shù)量就增加了十余倍，亞太地區(qū)已經(jīng)躋身全球自由貿(mào)易協(xié)定活動的最前沿。其中，中國積極支持和參與的“10+3合作機制”發(fā)展迅速?！?0+3合作機制”是指東盟十國與中、日、韓三國，每年定期舉行外長會議、財長會議、領(lǐng)導(dǎo)人會議等，討論經(jīng)貿(mào)、政治、安全等合作議題，推動東亞國家間的對話與合作。一些規(guī)模較小的經(jīng)濟體也醞釀加強經(jīng)濟合作，2005年7月，智利、新西蘭、新加坡和文萊共同簽訂了“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)議”（TPSEP），簡稱“P4協(xié)議”，這是一個高水平的自由貿(mào)易協(xié)議。隨著中國經(jīng)濟的崛起，東亞區(qū)域經(jīng)濟格局發(fā)生深刻變化，亞太區(qū)域內(nèi)國家和經(jīng)濟體相互依賴程度達到了前所未有的高度。

亞太區(qū)域經(jīng)濟合作再整合

小布什政府的最后兩年已經(jīng)意識到隨著中國的崛起，亞太經(jīng)濟合作正在發(fā)生深刻變化，東亞經(jīng)濟合作勢頭迅猛，亞太次區(qū)域合作有把美國排除在外的可能，因此小布什政府在2008年2月宣布加入《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPSEP）相關(guān)談判。2009年初奧巴馬總統(tǒng)上臺之后，美國戰(zhàn)略重心從伊拉克和阿富汗戰(zhàn)場轉(zhuǎn)移，開始重返亞太。美國國務(wù)卿希拉里·克林頓在2011年10月11日出版的《外交政策》雜志（Foreign Policy）11月號發(fā)表了文章《美國的太平洋世紀》，系統(tǒng)闡述了美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，即在政治、安全、外交和經(jīng)濟上全面進入亞太，構(gòu)建美國主導(dǎo)下的亞太區(qū)域經(jīng)濟合作架構(gòu)。同年11月，美國總統(tǒng)奧巴馬在夏威夷檀香山舉行的APEC領(lǐng)導(dǎo)人峰會上高調(diào)宣布“轉(zhuǎn)向亞洲”戰(zhàn)略，并同與會有關(guān)各方把《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPSEP）更名為《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）。此后，加拿大、墨西哥、日本等國也加入談判議程。其他亞太各國和地區(qū)包括東盟一些成員國也在不同場合表達了對加入TPP談判的興趣。實際上，美國推動建立的TPP是美國原來提出的“亞太自由貿(mào)易區(qū)”的翻版，就是按照美國的標準和方式來建立跨太平洋自由貿(mào)易區(qū)的新模式。

美國推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略，組織構(gòu)建TPP，意圖借助TPP阻止東亞國家向中國靠攏，阻礙中國能夠發(fā)揮重要影響力的東亞區(qū)域一體化進程，削弱中國對東亞的經(jīng)濟、政治影響力，確保美國在亞太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位和排他性影響。中國一方面加強與東亞國家的合作，與東盟攜手共建更為緊密的中國一東盟命運共同體;另一方面中國對TPP持開放態(tài)度，希望《協(xié)定》與本地區(qū)其他自由貿(mào)易安排相互促進，共同為亞太地區(qū)的貿(mào)易投資和經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻。因TPP談判威脅到東盟在東亞地區(qū)的核心影響力和東盟成員的凝聚力，于是東盟加緊推進《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系》（RCEP）來制衡美國。RCEP是以東盟為主導(dǎo)、成員國間相互開放市場、實施區(qū)域經(jīng)濟一體化的組織形式。中國雖然積極參與亞太地區(qū)合作機制建設(shè)，但始終避免直接在東亞地區(qū)合作中發(fā)揮直接領(lǐng)導(dǎo)作用，而是積極支持東盟發(fā)揮主導(dǎo)作用。2012年11月20日，16國領(lǐng)導(dǎo)人在柬埔寨金邊共同發(fā)表啟動RCEP談判的聯(lián)合聲明，并承諾將在現(xiàn)有經(jīng)濟聯(lián)系的基礎(chǔ)上，通過RCEP談判，達成一個全面、高質(zhì)量、互惠的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定。

亞太區(qū)域經(jīng)濟合作經(jīng)過20多年的發(fā)展逐步形成了多層次的合作機制：第一層是亞太整體層面，主要框架是亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）;第二層是次區(qū)域?qū)用?，主要包括北美、東亞地區(qū)相關(guān)國家簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)議，其中最大的兩個次區(qū)域自貿(mào)區(qū)協(xié)議就是TPP和RCEP;第三層是雙邊自貿(mào)區(qū)協(xié)議，2018年達到了180余個。美國奧巴馬政府有意整合亞太經(jīng)濟合作機制，“加強亞太經(jīng)合組織，使之成為一個致力于推進整個太平洋地區(qū)的經(jīng)濟一體化和貿(mào)易聯(lián)系的實質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)”，推動各層次的自由貿(mào)易協(xié)定，最終形成美國主導(dǎo)的亞太自由貿(mào)易區(qū)。

奧巴馬政府也看到了亞太地區(qū)經(jīng)濟制度和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，經(jīng)濟合作存在多層次、多樣性、不平衡的特點，以及各參與主體經(jīng)濟合作能力存在較大差異等問題，所以美國把TPP作為亞太自貿(mào)區(qū)的一個過渡形態(tài)，對其他亞太國家持開放態(tài)度。同時，奧巴馬政府也把TPP作為“亞太再平衡”戰(zhàn)略中經(jīng)濟布局，與區(qū)域安全戰(zhàn)略布局相輔相成，一方面，通過TPP談判美國加強與亞洲盟國的經(jīng)濟關(guān)系，維持在亞太地區(qū)的影響力;另一方面，美國力推TPP的主要戰(zhàn)略考量就是為了制衡中國的影響。美國尋求建立一個超越WTO和傳統(tǒng)的APEC模式來為全球貿(mào)易體系制定新規(guī)則，以提高中國加入這一體系的門檻，而美國主導(dǎo)TPP談判試圖打造一個高標準的自由貿(mào)易區(qū)范本，將中國排除在外。正是出于這樣的戰(zhàn)略意圖，奧巴馬政府大力推進TPP多邊談判進程，以期在任期內(nèi)盡早完成。2016年初12個成員國正式簽署TPP協(xié)定，但由于這一年是美國總統(tǒng)選舉年，國內(nèi)紛爭加劇，國會在奧巴馬卸任前沒有通過TPP議案。

特朗普在總統(tǒng)選舉期間就提出TPP傷害了美國勞工的利益，當選后要退出該協(xié)定。2017年1月23日，剛剛完成總統(tǒng)就職宣誓的特朗普就簽署行政命令，正式宣布美國退出TPP協(xié)定，這使得TPP成為一紙空文。因為根據(jù)協(xié)議，至少有占到TPP經(jīng)濟總量85%的6個成員國通過審批才能生效。參照2013年的GDP數(shù)據(jù)，美國占12個成員國經(jīng)濟總量的60.4%，日本占17.6%。因此美國的退出意味著已無法滿足TPP協(xié)定生效條件。在此情況下，作為其余TPP國家中經(jīng)濟總量最大的日本，試圖聯(lián)合另外10個國家繼續(xù)推動TPP協(xié)定。2017年11月在越南峴港舉行的亞太經(jīng)合組織（APEC）會議期間，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）剩余的11個成員國官布達成框架協(xié)定，將TPP更名為全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP），放松了一些規(guī)定，但是基本條款沒有太大變化，依然是一個涵蓋面很廣的協(xié)議。2018年12月30日，全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定正式生效。

在美國退群，日本等11國推動CPTPP的同時，RCEP的談判也在提速。因為東盟十國中的新加坡、馬來西亞、文萊、越南四國加入了TPP談判，對東盟造成了很大壓力，從2016年起東盟加速了RCEP的談判進程。2017年11月，RCEP首次領(lǐng)導(dǎo)人會議在菲律賓首都馬尼拉舉行。與會領(lǐng)導(dǎo)人在會后發(fā)表聯(lián)合聲明，指示部長們和談判團隊加緊努力，以結(jié)束RCEP談判。2019年9月，隨著與印方談判取得重大突破，RCEP談判終于接近尾聲。2020年11月15日，15個RCEP成員國經(jīng)貿(mào)部長正式簽署RCEP協(xié)定。根據(jù)規(guī)定，RCEP協(xié)定簽署后，所有參與國家必須在兩年內(nèi)完成批準程序，RCEP才會正式生效。

經(jīng)過10多年碎片化趨勢的發(fā)展，亞太區(qū)域經(jīng)濟合作在2020年迎來了再度整合，亞太15國簽署區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP），全球最大的自由貿(mào)易區(qū)將要誕生，但不包括美國，即將卸任的特朗普政府因此招致批評。2017年以來一直沒有參加APEC峰會的美國總統(tǒng)特朗普，參加了2020年11月20日在吉隆坡舉行的亞太經(jīng)合組織（APEC）峰會。明年即將上臺的拜登政府是否會大幅調(diào)整美國的亞太戰(zhàn)略，結(jié)束美國的單邊主義，尚不得而知。但亞太經(jīng)合組織（APEC）第27次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議宣布完成茂物目標，并制定了2040年APEC布特拉加亞愿景。APEC新愿景延續(xù)了茂物目標精神，繼續(xù)支持多邊貿(mào)易體制，推進區(qū)域經(jīng)濟一體化，促成全面和高標準的亞太自貿(mào)區(qū)。這是對美國特朗普政府奉行單邊主義最好的回應(yīng)，釋放了各方堅定推進亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化的明確信號，并將有力支持經(jīng)濟全球化和多邊貿(mào)易體制。

責編/谷漩 美編/陳琳